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调研：“苍蝇”乱飞，哪些基层腐败最可怕？
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习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上强调，推动全面从严治党向基层延伸。十八届中央纪委六次全会将坚决整治和查处侵害群众利益的不正之风和腐败问题，切实加强基层党风廉政建设作为2016年七项任务之一作出安排。
根据中央要求，“两学一做”学习教育将深入展开。为全面了解百姓对身边腐败和不正之风的感受，以及对基层反腐的期待，半月谈社情民意调查中心专门设计了微信调查《“我眼中的基层反腐”调查问卷》(以下简称调查问卷)，调查共收到2315份有效问卷。
面对百姓对基层反腐深入推进的期待，结合半月谈社情民意调查中心的数据调查和记者调研，本文将透视基层反腐新的着力点和新鲜经验。
1、身边的腐败最可恨
近年来，各地不断加大对群众身边腐败的查处力度，成效显著。调查问卷的结果也印证了这点。但仍然有一些“苍蝇”或独自潜藏于群众身边，或聚集群众身旁。这些群众身边的腐败和不正之风不仅破坏党和政府形象，更直接侵害了人民群众切身利益，刺痛民心。
“蚊蝇叮咬”的多发领域
截留农村低保户的“养命钱”，骗取农业保险的“救灾钱”，侵吞农民耕地补偿款的“土地钱”，克扣贫困家庭“扶贫款”……从中央和地方公布的一系列案件来看，影响群众“获得感”的“小官大贪”、基层腐败等现象仍然不少。
一些违纪违法者级别虽低，但胃口极大，涉案金额令人瞠目;一些地方群众身边的腐败点多面广，在末梢“吸血”导致“痛痒”一片，百姓深恶痛绝。
据统计，2015年全国共查处群众身边的“四风”和腐败问题8万多起，处理9万多人，近2万人被点名通报。最高检查办的“三农”领域相关职务犯罪达 11839人;在事关群众切身利益的征地拆迁、社会保障、教育、医疗等民生领域查办职务犯罪8699人。这些数据既是我们党风廉政建设和反腐败取得巨大成效的注脚，也从一个侧面反映了当前基层贪腐和不正之风依然不可小觑。
从去年11月开始，江苏省开展为期一年的查处群众身边的不正之风和腐败问题专项督办行动，重点围绕反映基层干部在土地征收流转、“三资”管理、惠农补贴、扶贫救济、低保资金管理使用、城市拆迁改造等6个重要方面开展督查督办。
截至目前，江苏省纪委已分三批挂牌督办问题线索190件，查处相关责任人323人，其中给予党纪政纪处分207人;各市挂牌督办问题线索596件，查处704人，其中给予党纪政纪处分485人。
一些案件影响恶劣，损失严重。在338省道拆迁安置房工程建设中，由于相关基层干部失职渎职，让无建筑工程资质的个体包工头承接安置房建设工程，偷工减料，使新房成危房，造成直接经济损失1223万余元。半月谈调查问卷显示，“权力寻租、权钱交易”位列“您最反感身边哪些不正之风”选项的第2位。
近年来，随着国家惠农政策的不断出台，真金白银大量投向基层，一些借机侵蚀惠农资金的贪腐蛀虫也不断出现。安徽省人民检察院的工作报告显示，2015年，安徽省检察院开展了惩治惠农扶贫领域职务犯罪专项工作，共立案查处389人。查办基层组织人员职务犯罪635人。
安徽马鞍山市一街道的村支书，因挪用村集体资金给村两委班子购买商业养老保险而被追究刑事责任。他告诉记者，过去村干部没人干，但近些年却“抢着干”，原因之一就是国家惠农资金和项目越来越多，一些人认为“有油水可捞”。他说，当时自己所在的村面临村改居的征地拆迁，涉及土地千余亩，“征迁资金流入流出达上亿元”，自己是村支部书记和村委会主任“一肩挑”。因此，在拿到村集体的征地补偿款后，快退休的他决定给自己和村两委班子购买商业保险。
“我们一共花了60万给村两委班子6人购买了商业养老保险。”他说，当时的想法就是，干活的时候村干部冲在前面，到老了应给自己留些保障。
基层贪腐四大类
记者调查发现，虽然基层贪腐和不正之风手段繁多，但是“万变不离其宗”，概括起来主要存在以下四种“手法”。
——强占掠夺型。记者调查发现，在基层贪腐中，比较常见的就是利用职务便利侵占。江苏沭阳县悦来镇叶上庄村会计叶敬学就是其中之一。叶敬学利用职务之便，将本村81.45亩小麦受灾保险理赔款共计8500元，以及国家给农户的种粮补贴余额1.36万元占为己有。
为了侵占群众利益，甚至有村党支部书记在收取水费时，擅自将每亩70.8元的水费提高到每亩93元，多收村民水费共计2.6万余元。
有些侵占，虽然数额不大，但侵占的是村民的保命钱，群众深恶痛绝。江苏淮安市淮安区仇桥镇汴塘村党支部副书记顾兵就利用经办低保的职务之便，连续6年侵吞低保金1.8万余元。位列“您认为哪些腐败对民众生活影响最直接”选项的第1位。
——伪造骗取型。除了直接的侵占，一些基层干部往往还通过伪造事实和证明等方式骗取、套取、冒领和违规申领国家相关补贴。“一个渔场的职工，竟还能领取国家种粮补贴。”湖北省纪委工作人员在掌握相关线索后这样说。经实地核查发现，2013年至2014年，上述渔场每年全部向外发包，且并没有人种植粮食作物，但该渔场仍以行政管理人员、职工及家属的名义申报国家惠农补贴，累计套取国家补贴资金逾25.33万元。
安徽省宿州市检察院反贪局负责人表示，通过查办案件发现，利用国家惠农政策机会非法骗取套取各类补贴资金是近年来基层贪腐的主要方式之一。如针对早年村里通过集资方式建学校导致的负债，国家通过给予补贴方式解决，有些村干部就利用这个机会，伪造几十万元的单据和欠条，甚至伪造建校合同，到财政部门骗钱。
——吃拿卡要型。基层群众反映，吃拿卡要型的贪腐和不正之风是他们感受最强烈，也是对基层党和政府形象伤害最大的问题。表现之一就是一些基层干部利用手中的权力，收取所谓的“感谢费”“好处费”“跑腿费”等。
如云南的一位乡镇扶贫办主任，在实施扶贫整村推进等项目中，以收取办公费、项目协调费为名，违规向53个村民小组和1个村委会收取“赞助费”12.45万元。扶贫领域的贪腐问题位列半月谈调查问卷“您认为哪些腐败对民众生活影响最直接”选项的第3位。
安徽凤阳县一村干部，因其所在的村有库区移民后扶项目，他就打起了项目的主意。按照国家要求，纳入后扶项目的库区移民可以享受每人每年600元的补贴资金，连续补贴20年。
“我负责移民填表登记往上申报。我们村很穷，一年村干部工资收入不过一万多元。移民摸底登记要下乡、坐车、吃饭，我想这是给他们在办事，收点跑腿费理所当然。”见到记者时，他这样解释他办事收钱的原因。按照这一“花钱才给群众办事”的逻辑，这位村干部一共收受了十几户移民少则“一两千”多则“六七千”的好处费。
借办酒敛财也是老百姓深恶痛绝的问题。重庆市巫溪县文峰镇村民吕才富说，前些年农村的一些干部借办酒敛财，办一次酒的收入顶得上群众好几年的收入。
在教育和医疗领域吃拿卡要的现象也高发频发。广州市纪检监察部门在日举行的定期新闻发布会上一次就通报了五起查处的教育、医疗领域违反中央八项规定精神的典型案例，相关责任人因违规收受红包、礼金、购物卡或接受宴请行为受到党纪、政纪处分。
——贪污挪用型。西南政法大学教授王安白表示，基层贪腐的另一种表现形式就是一些基层干部利用手中权力，非法占用集体资金，甚至侵吞集体财产。
重庆长寿区海棠镇金子村党支部原书记龚云才就因违规出借集体资金、在土地复垦信息确认工作中不认真履职，受到留党察看一年处分，村综合服务专干兼报账员程海凤受到党内警告处分。
无独有偶，江苏扬州市江都区真武镇滨湖社区党支部书记徐正新等人，违规擅用村集体资金共计2.4万余元，为本人及其他4名村干部支付应由个人承担的社会养老保险金。
在一些地方因为招待支出大，甚至有村干部套取挪用村集体资金用于招待支出。
窝案串案不可小觑
记者采访中发现，近年来，基层腐败案件中，涉及部门的系统性腐败不在少数，“一腐腐一窝，一贪贪一串”的现象时有发生。宿州市检察院反贪局负责人在接受记者采访时曾谈到，近年来该局查办的贪腐案件中一半都是窝案串案。如该局查办的开发区城建执法贪腐问题，涉及十多人，从城建执法大队的一把手到下面的分队长几乎都涉及。都是通过收受钱财，为违章建筑开绿灯，执法犯法、权力寻租。
再比如国土部门，该市下属的县国土局长几乎全部涉案，其中宿州市灵璧县国土局从局长到执法大队大队长几乎“全军覆没”。主要涉及矿山开采监管领域，全县大大小小几十家开采企业，很多是证照不全，没有资质的。但国土监管部门睁一只眼闭一只眼，只要给钱就可以开采，采得多就收得多。
记者调查发现，一些地方出现涉农扶贫等职能部门与村干部相互勾结、“利益均沾”“抱团”腐败的现象。
在广西河池市，办案人员调查发现，监管人员与屠宰厂勾结，套取国家对病死猪无害化处理的补贴，系列窝案涉案人数达52人，一些贪污、渎职行为达5年之久。
中国社会科学院廉政研究中心副秘书长高波认为，基层干部拥有“最后一公里”的权力，群众身边的腐败是看得见的“苍蝇”，严重损害党和政府形象，必须高度重视，严肃查处。
2、为基层反腐建言献策
小官大贪问题，治理的难点和重点在哪里?让我们一起来听听基层干部、专家学者和记者对此都有着怎样的观点和看法。
主持人：小官大贪，除了他们的主观原因外，是不是说明在一些地方，我们的防范和监督措施存在不足和漏洞?
中国社会科学院廉政研究中心副秘书长高波：近年来，各级党委的主体责任和纪委的监督责任意识不断强化，正风反腐的成效深得党心民心，群众的获得感不断提升。但在有些地方，层层传导压力，逐级落实责任的力度还不够，有的地方监督制度有，但是落实不到位。
当前党和政府不断加大扶持三农的政策力度，惠农项目和资金越来越多，由于这些资源的分配主要靠基层干部落实，某些干部长期负责某个领域、某项业务，形成特定利益关系，如果思想发生腐化变质，很容易发生贪腐。
华中师范大学中国农村研究院执行院长邓大才：各类惠农补贴的申领、发放本有着严格的规定，虚报冒领问题存在，说明在申报核实、资金拨付、补贴发放等方面的监督、管理存在漏洞。
新华社安徽分社记者杨玉华：说到底，还是在一些地方，基层干部权力过于集中，而又缺乏有效监督机制。从我采访的情况来看，在有些地方农民盖房子、办低保等都要村干部批条子。小官大多身处基层，掌握某种权力。有些权力看上去不起眼，可“含金量”较高。在教育和医疗等领域，由于一些优质资源成为稀缺资源，往往也容易诱发权力寻租和权钱交易等。
主持人：权力最终往往还是要落实到资金的分配和使用上?
西南政法大学教授王安白：是的。当前，一些村级的账务管理比较混乱，有时候有些钱连干部都不知道是怎么花的。
杨玉华：实际上，针对村级财务管理有很多制度，一些地方甚至还实行了村账三审制，但实际落实仍然存在问题。比如一些村设立了村民理财小组，代表村民行使民主监督职能。但近年来的征地拆迁，让部分村民变为市民，安置分散，理财小组有时候也是名存实亡。有些村民代表也不愿撕破脸皮指出村干部存在的问题。毕竟有些事还有求于村干部。另外，现在实行村账镇管，镇里来查账的时候经常也是大概翻翻就走了。
主持人：从调查结果看，在“您认为部分基层干部腐败不收敛的原因有哪些”的选项中，有32%的受访者认为基层干部存在侥幸心理，位列所有选项的第1位。对此，大家怎么看?
江苏省淮安市纪委党风政风监督室主任孙达道：某种程度上讲，侥幸心理是有的。“苍蝇”式腐败在各种“情有可原”的借口和既得利益的笼罩下，具有较强的隐蔽性。一些基层涉案人员往往是大错不犯、小错不断，腐败时间跨度长，连续作案次数多。
杨玉华：侥幸心理还表现在少数人错误地认为，反腐就是一阵风，过去就好了。甚至有人认为自己“关系硬”不会被查处。
主持人：如何让监督更有效，更有针对性确实很重要。应建立畅通的表达机制，完善的监督渠道。
王安白：我觉得村一级的重大事项，务必要落实民主决策。比如集体土地出让，因为涉及大家的重大利益，就必须要充分发扬民主，村干部不能独断专行。现在很多年轻人都进城打工了，留在村里的多是老人、妇女和儿童，如何让监督更加有效更有针对性值得研究。
重庆万州走马社区书记向秀发：要更好地发挥群众监督的力量，要鼓励社区居民的积极参与，激发他们的监督意识和主人翁意识。其实监督也是一种保护，尤其在看病、上学方面，优质资源稀缺，监督的加强也会让找关系走后门的人知难而退。
杨玉华：有的地方由于人情困局、办案力量不足等原因，难以形成有效监督。村一级是自治组织，乡镇党委很多工作也要依靠村两委带头人。考虑到稳定因素，乡镇一级对村干部违纪多是批评教育，大事化小，小事化了。这导致少数人变本加厉。
从加强监督的角度来看，可以加强第三方评估，让专家参与到监督中来，增强监督的专业化。同时在对“小贪”加大惩治力度的同时，对于德才兼备的基层干部，要完善激励机制，在表扬、提拔、奖励等方面适当加大力度，从人文和制度层面关怀基层干部，形成良性互动。
主持人：是不是也应该进一步加强基层的纪检监察力量?如何把制度的“笼子”扎得更紧?
杨玉华：据我了解，不少地方的基层纪检监察机关都希望进一步增强力量。一些乡镇纪检干部反映，他们往往一人身兼多职，没有太多时间和精力从事查办案件工作。在不断加强基层纪检监察力量的同时，还要严格落实责任追究，将监督责任倒查变成常态。对失职渎职的要严肃问责。
高波：在决策机制、行政审批、权力清单、责任清单等方面，要制定更具针对性的制度规定，把制度的“笼子”织密、编牢、扎紧，实现靠制度治权，从源头上铲除滋生“四风”和腐败问题的温床。
中南财经政法大学社会发展研究中心主任乔新生：当前，我国行政体制改革有序推进，但一些行业和系统条块分割的管理体制仍未彻底改变。在一些领域存在交叉管理，致使行政主管部门管理不到位，而地方纪检监察机关又不敢放手管理。这就需要理顺基层党风廉政建设和反腐败工作机制，落实基层党委党风廉政建设主体责任，增强纪委监督作用，摆脱人情因素干扰，彻底清除反腐败死角。
主持人：凡事公开就好很多，在公开环节如何做得更好?
乔新生：进一步完善和落实村务公开制度十分必要。今后各项补贴不仅要公开，而且要交叉核对，防止冒领。发放补贴时也要减少中间环节。
惠农补贴的发放涉及多个部门，需要完善“全链条”监管。农业部门要认真履行惠农补贴申报核实工作，财政部门要把补贴资金拨付与监管的责任担起来;要切实把统计核实、村级公示、审核把关、据实兑付等工作落到实处;各县、镇、村要建立落实惠农补贴政策的责任清单。
纪检监察机关还可以派出专门的巡视组，直接听取群众意见，让群众在家门口反映意见。可以推行领导干部挂牌、推行民情直通车、民情恳谈会等制度。
杨玉华：对基层“三资”管理、征地拆迁、还建安置、救济救助、低保发放等领域开展经常性专项审计，按照政府信息公开条例的规定将审计结果及时告知群众，接受群众监督。
针对教育、医疗等领域的腐败和不正之风，在不断加强监督执纪的同时，也要不断完善公共服务的供给模式，不断增加供给的数量，提高供给的质量。
3、喜看基层新探索
祛除群众身边的腐败，在保持惩治腐败高压态势的同时，还必须加强基层反腐倡廉法规制度建设和体制机制创新。围绕铲除基层腐败和不正之风问题，各地不断进行着探索。
用“公开”来规范权力
只有将权力晒出来，才能够挤压权力的寻租空间。在权力公开方面，重庆奉节县大力推行“权力清单”制度，通过梳理并公示相关部门及基层干部的权力，解决了官员和群众之间的信息不对称问题，同时通过权力清单中提供的举报和监督电话，为干部的行为装上了监督的“眼睛”。
在这个过程中，必须要解决如何理清权力，怎么晒权力，如何消除阻力，又怎样才能不流于形式等等问题。
制定权力清单，首先要清理权力。“以前，一些部门随便发个文件，就产生了一个行政权力事项，以至于谁都不知道行政权力事项总共有多少。”奉节县委组织部副部长佘春林说，对行政事项的清理除了要自上而下外，更要自下而上摸底，从最基层着手，老百姓需要办理什么事项，倒着推出上面有多少项行政权力。
权力清单出来了，但如何推行下去，又是一道难题。一开始，奉节县将权力清单发到了各个乡镇，要求各乡镇公之于众，但遭到了一些干部的“软抵抗”。他们或者将权力清单张贴在不显眼的角落，或者贴上不久就悄悄撕掉，毕竟对于那些企图通过权力寻租的人来说，权力清单无疑是割他们身上的“肉”。
为了消除“软抵抗”，奉节县一方面推出标准化权力清单，要求各乡镇将其摆放在固定的位置，并定期检查;一方面推出奖惩措施，对推行权力清单得力的干部依照规定进行提拔，对推行不力的依规予以处分。这两项措施形成合力，效果立竿见影。
记者在奉节县草堂镇政府看到，权力清单规范地张贴在门口的墙壁上，一些群众正在围观。为了让权力清单进村入户，草堂镇还创新地制作出了权力清单台历和挂历，免费向全镇村民发放，台历上书记、镇长的手机号码一应俱全，接受群众投诉举报。
桂兴村村民李美保说：“现在每个群众手里都有县纪委、县委组织部以及乡镇的举报电话，村干部不该拿的钱再也不敢乱伸手。有了权力清单，不正之风少多了。”
除了权力公开，村务公开对于预防和惩治腐败同样重要。“村级收入上月结存元;2月21日中午加班购买方便面支出18元，经办人钟文锋;2月29日支出春节慰问困难户(名单见公示)5300元，经办人叶乃扩……”这是记者在安徽金寨先锋网上看到的该县桃岭乡赵院村“2016年2月财务收支明细公开表”片段，同时还有“农村贫困生补助”“春荒款分配花名册”“农机购置补贴申请”等情况公示，村务支出公开细化到了一支笔、一根灯管、一包方便面。
“从乡镇政府每一笔餐费到村两委每一项惠农资金的分配，我们现在全部要求‘写实性公开’，给群众一个明白!”金寨县斑竹园镇党委书记张贻胜说，过去的阳光村务做得不够实不够细，现在纪检改革扩展到基层，群众的一些担心也少了，政府的压力也减轻了。
加强力量保持高压态势
在调查问卷中，加大执纪执法力度位列“您希望基层反腐败从哪些方面加大力度”的第1位。可见持续加强基层反腐的力度是民心所向。
针对基层“微腐败”多发易发，隐蔽性强、极易反弹等特点，江苏省淮安市将整治对象重点锁定为“村长”、站长、所长、校长、院长等基层“小五长”。不断加强精准打击的力度。
淮安查处群众身边不正之风和腐败问题实行“挂图作战”和“挂牌督办”，明确“路线图”和“时间表”，明确“直查”件5日内办结，“快办”件10日内办结。
对土地征收、农村集体“三资”处置、扶贫资金、低保资金等重点问题实施“挂图作战”，实行红旗完成、黄旗预警、绿旗约谈“三色管理”督考机制，按月考核公示上墙，推动主体责任部门履职尽责。市国土资源局、市扶贫办等3个部门因进度迟缓被挂“黄旗”警告。
同时对情况典型、反映突出、久拖不决的重点问题，分6批集中“挂牌督办”，切实把“督”的压力转变成“办”的实效。截至2016年3月，已经挂牌督办3批78件问题线索，查结率100%，一批群众反映强烈的“小贪腐”案件受到查处。
记者调查发现，加大执纪执法，省市两级党委、纪委要把压力传导到县乡、责任压到基层。但如何破解基层尤其是乡镇纪委力量薄弱、专职不专等问题成为不少地方思考的问题。
金寨县从2014年下半年全面开展基层纪检体制改革试点，将突破口放在加强乡镇纪检组织建设上。金寨县纪委书记徐士武介绍说，针对乡镇纪委之前力量薄弱、专职不专等问题，该县明确每个乡镇配备专职纪检编制3名至4名，乡镇纪委书记由党委副书记兼任，纪委副书记明确为副科级、兼任纪检审计室主任，另有1 名至2名纪检员。
“同时我们把改革向村和社区延伸，每个村级党组织设立1名兼职纪检员，在双重领导下独立行使监督权，共同把基层纪检组织做实做强。”徐士武说。
“以前我当乡镇纪委书记有七八个兼职，一年只查一两个案子也说得过去。现在专职搞纪检，工作没起色自己压力就很大!”南溪镇纪委书记余承俊说，针对去年对群众反映集中的“低保不公”问题我们进行了全面核查，结果发现全镇2786名吃低保的人有一大半不符合条件，按照相关规定这些人全部被取消资格。“钱真正花在了刀刃上，这方面的上访也基本没有了。”他说。
制度创新让基层反腐更有力
在半月谈调查问卷中，针对“您希望基层反腐败从哪些方面加大力度”的选项，“畅通监督渠道”、“完善反腐制度建设”分别位列第2和第3位。
在巡查监督方面，金寨县的“划片巡查”机制给人启迪。金寨县把全县23个乡镇和县直单位分为4个巡查片，计划每两年巡查一遍，采取交叉巡查等方式查找问题。并以问题为导向开展带案巡查，探索办案新模式。
湖北省黄冈市对基层干部实施“召回教育管理”的办法也收到了不错的效果。3月16日至17日，湖北省黄冈市委组织部对各县市区2015年度基层党建工作考核排名后两位的乡镇党委书记进行召回教育管理。召回教育管理期间，市委组织部围绕基层党建主要任务和单项业务知识对有关领导进行专题辅导培训，并对他们进行了基层党建基础知识专项测试。
专题培训后，黄冈市委组织部对县市区2015年度基层党建考核排名末位的10个乡镇(办事处)的党委书记进行集中约谈，各县市区排名倒数第二位的乡镇党委书记一同参加。
记者调查发现，在加大相关案件查处力度的同时，创新完善惠民资金的管理发放监督机制同样重要。通过为群众发放“惠民资金明白卡”“张榜公示”“银行直接拨付农户账户”等途径，让群众知情监督，铲除惠民款被贪挪截留的空间，确保惠民资金给人民群众带来真正的实惠。
中央党校教授辛鸣表示，全面从严治党，不仅要管住“关键少数”，还要管住普通党员干部。随着“两学一做”学习教育的深入开展，全面从严治党不断向基层延伸，群众身边的“四风”和腐败问题就会越来越少，群众就会有更多获得感，从而进一步厚植党的执政基础。
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[摘要]廉政思想是邓小平理论的重要组成部分，它贯穿于邓小平同志对改革开放以来中国整体政治和经济形势的判断之中，为我国进行廉政建设和反腐败斗争指明了方向。本文选择邓小平行政理论中的廉政思想加以阐述，公共行政理论中解决腐败问题最为关键的三个环节为：对领导者权力的监督，对代理人自由裁量权的约束，以及对整个官僚系统官僚主义和特权化的遏制。而邓小平同志行政理论中关于领导权力如何监督，关于干部人事管理制度的强化与改革，以及关于依靠法治进行行政管理方面的论述，正好与行政理论中解决腐败问题最关键的三个环节相契合，体现了深刻的廉政思想。
[关键词]反腐败;公共行政理论;邓小平
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]14)08-0006-04
廉政思想是邓小平理论的重要组成部分，它丰富和发展了马克思主义廉政理论在中国的实践，贯穿于邓小平同志对改革开放以来中国整体政治和经济形势的判断之中，为我国进行廉政建设和反腐败斗争指明了方向。邓小平同志对中国腐败形式的判断极为准确，且富有远见。早在改革开放伊始，邓小平同志就提出：“现在是什么形势呢?我们自从实行对外开放和对内搞活经济两个方面的改革，不过一两年时间，就有相当多的干部被腐蚀了。”[1]邓小平同志认为腐败问题非常严重，不是不痛不痒、可有可无的问题，不是一般性质的问题，他号召全党同志都要认识到问题的严重性，要把反对腐败当做重要工作来抓，“这个问题要认真地搞，而且在近期要抓紧，处理要及时，一般地要严，不能松松垮垮，不能处理太轻了。”[2]
虽然邓小平同志对廉政建设和反腐败问题的看法没有专门系统的论述，但是在多个场合和形势下都提到如何在中国进行反腐败和廉政建设工作，思想内涵极其丰富，所触及的领域纷繁复杂，涉及到政治、经济、文化、法律、行政管理等各个领域的内容。这些真知灼见，在今天看来，对于我们下一步的廉政建设和反腐败斗争依然有着重大的指导意义。
本文拟选择邓小平行政理论中的廉政思想加以阐述，特别是其中关于领导权力如何监督，关于干部人事管理制度的强化与改革，以及关于依靠法治进行行政管理方面的论述，都体现了深刻的廉政思想。同时这三个方面也是公共行政理论中解决腐败问题最为关键的三个环节。
一、 腐败的根源：公共行政的视角
腐败一般被定义为：“利用公共权力谋取私利。”从上世纪60年代兴起的关于腐败的功能主义争论开始[3]，就已经被纳入现代社会科学的视野，发展到今天，已经可以确定，一个国家的腐败程度与经济、政治、文化、社会形态乃至地理因素都有一定的关系。但是从公共行政学的视角来说，其中对腐败根源进行解释被使用最多的理论为“负责人―代理人―顾客”(principal-agent-client)理论，也就是经常被称为PAC的解释框架。这一理论认为，一个典型的公共行政过程发生在三个行动主体之间的互动中，其中负责人(principal)是一个部门的主管，负责本部门的各项工作与本部门职能的发挥，也是有关本部门事务的各项政策的制定者;而代理人(agent)则是部门中的一般行政人员，只负责处理日常行政事务，执行由负责人发出的各项命令或者新制定出来的决策。代理人是直接与顾客打交道的，负责人必须要通过代理人来与顾客进行互动，要通过代理人把自己制定的政策真正执行下去，产生政策后果。因此，代理人就成为了沟通负责人和顾客的桥梁，而在这一过程中就会产生腐败问题。[4]这主要来自于以下三个原因：
一是负责人手中的权力过分集中。在一个理想的PAC理论中，由于所有的行政命令都是由负责人发出的，因此负责人所发出的行政命令一定是要符合顾客的要求的，这就要求顾客要对负责人手中制定决策的权力有所约束。但是在实际的行政过程中，事情的发展却刚好相反。由于负责人也是一个理性人，他常常不会使用手中的权力仅仅为顾客服务，而是为自己服务。因此顾客常常为了实现自己的意图，需要支付大量的额外费用来购买负责人的服务，这也就是在西方民主政治中经常会发生的所谓“游说”现象。政客和议员虽然是由民选产生的，但是他们并不会自动为自己的投票人服务，于是各大利益集团就需要组织庞大的游说集团，甚至不惜花高价贿赂议员和政客，以使得议会作出有利于本集团的决策。
二是代理人手中的自由裁量权。在一个理想的PAC理论下，代理人仅仅执行负责人的行政命令，按照各项规章制度根据负责人的要求为顾客服务。但现实是，代理人与负责人一样是一个理性人，上级的行政命令并不会自动得到百分之百地执行，代理人可以通过违抗、扭曲、不作为等方式来按照自己的意志执行负责人的行政命令，这也就是通常所说的“上有政策，下有对策”。这些所谓的“对策”从理论上来说其实就是代理人手中所握有的“自由裁量权”，自由裁量权越大，产生腐败的可能性就越高。比如中国经常会发生的公路乱罚款问题，交通管理部门拥有一定的罚款权力，其本意是为了解决公路上的违法行为，比如超载和违反交通规则。但是作为政府代理人的交通管理人员，在罚款的过程中可以与司机合谋，司机支付管理人员低于罚款的费用，管理人员纵容司机的超载行为，这也是典型的自由裁量权腐败问题。
三是整个行政系统的官僚主义与特权化。按照马克思?韦伯的理论，行政系统或者官僚系统应该是法理型权威的集中体现，即其应该是一个完全非人格化的理性的行政体系，其所遵守的规则仅仅是各种相关的法律和规章制度。但是实际上许多国家在建立现代行政管理体系的过程中，碰到的一个重要问题是整个行政系统的人格化，官僚行政人员无法把手中的公共权力与私人利益区分开来，他们大肆滥用手中的公共权力为自己或者家人和朋友谋求好处，把民众赋予的公共权力看做是自己手中的权力，用这些权力为自己和家族建立起特权化的社会地位，并且想尽办法把这些优势传递给自己的后代。
以上三点即是从公共行政学的视角对腐败根源的揭示，邓小平同志对于中国廉政建设和反腐败斗争提出的各种思想，从公共行政的视角来看，实际上对解决这三大问题都提出了非常重要和具体的方法。具体来说，对于第一个问题，也即是领导者手中权力过分集中的问题，邓小平提出要通过各种方式监督领导手中的权力;对于第二个问题，也即是行政人员的自由裁量权问题，邓小平提出要进行干部人事管理制度改革，同时要加强对公务员队伍的廉政教育;对于第三个问题，邓小平提出要在中国加强法制建设，要依靠法制来反腐败，克服行政系统的官僚主义和特权化。
二、 对领导权力的监督
权力是腐败的根源，反腐败问题落到根子上其实就是如何对权力进行约束，如何把“权力关进制度笼子里”的问题。其中最有效的办法就是要对权力进行监督，尤其是对领导干部手中的公共权力更要通过各种方式严格加以监督，否则就有被滥用的可能。大体来说，邓小平同志提出要通过以下几种方式来监督领导干部手中的权力：一是通过党委会和党的生活的监督;二是通过民主集中制进行监督;三是依靠群众进行监督;四是依靠监察机关进行监督。今天看来，民主监督、党委监督、群众监督和监察机关监督已经构成中国目前监督体系中的重要环节，对于约束领导干部手中的权力，防止权力滥用起到了举足轻重的作用。
首先，党委会和党的生活的监督是最重要的监督。党委自身的监督是党要管党、从严治党的体现，是党解决自身问题的重要方式。邓小平同志曾经非常深入地思考过领导干部的权力监督问题，在多个场合谈到过如何监督领导干部。早在1962年，邓小平同志在“扩大的中央工作会议上的讲话”中明确提出：“我觉得，对领导人最重要的监督是来自党委会本身，或者书记处本身，或者常委会本身。……在党委会里面，应该有那么一段时间交交心，真正造成一个好的批评和自我批评的空气。同等水平、共同工作的同志在一起交心，这个监督作用可能更好一些。”[5]在接见参加组织工作会议和全国监察工作会议的同志时，又重新强调以党的生活的方式来进行监督的思想：“对干部的监督，无非是这样几个方面：首先是党的生活的监督，党员干部要过党的生活。……许多高级干部完全在支部里面过党的生活，监督比较困难。这是多少年的经验了。那个时候提出，一个季度或者半年，可以在一个党委，一个党组，结合讨论工作，过一次党的生活，……这不只是个人修养问题，也是一种监督。”[6]
今天，通过党的生活的方式来进行监督最集中的体现形式为“民主生活会”。通过民主生活会开展批评与自我批评是我们党在长期的革命和建设实践中形成的优良作风，是我们党的一项光荣传统，是坚持和健全民主集中制，增强领导班子凝聚力和战斗力的一大法宝，也是加强党内监督的重要途径。2013年9月份，习近平总书记用4个半天的时间参加了河北省委民主生活会，强调要把批评和自我批评摆在重要位置。要教育广大党员、干部自觉‘照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病’，对作风之弊、行为之垢来一次大排查、大检修、大扫除。
其次，邓小平同志还提出：“民主集中制的贯彻执行，这也是一种监督。”[7]从行政学的理论来说，在组织内部一定程度的权力集中可以提高组织效率，但是过分集中的权力就会导致腐败。因此，一个运转良好的高效率组织，一定是要在集中和民主之间有精妙平衡的体系。邓小平同志非常重视这一制度的作用，甚至认为“民主集中制是党和国家的最根本的制度，也是我们的传统制度。坚持这个制度，并且使它更加完善起来，是十分重要的事情，是关系我们党和国家命运的事情。”[8]要实现民主集中制，就要做到集体领导，分工负责，在集中的过程中强调民主，在民主的过程中强调集中，做到民主和集中的辩证结合。在集体领导的情况下，组织内部的决策权分散到多元化的领导者身上，可以在一定程度上克服一元化领导带来的权力过分集中的问题。
再次，来自群众的监督是克服领导权力腐败的有力武器。党委会的监督和民主集中制的监督在一定程度上是来自上面或者是平级的相互监督，是一种党内监督，但是监督可以来自党内，也可以来自党外，那就是我们党一直强调的群众监督。邓小平曾经多次强调群众监督的重要性：“要有群众的监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权化、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律纪律处分。”[9]实际上毛泽东同志也强调过这一观点，毛泽东同志1945年在回答黄炎培提出的历史兴亡周期率问题时指出：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈;只有人人起来负责，才不会人亡政息。”党的十八届三中全会中提出要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，最近各级政府和部门纷纷进行“清权”、“晒权”运动，都是要赋予人民群众监督政府权力的制度和渠道。
最后是来自纪检监察机构的专门机关监督。除了以上监督方法之外，邓小平同志认为，要有专门机构对党员领导干部进行监督：“对各级干部的职权范围和政治生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督和检查。”[10]这实际上就是我们今天的党的纪律检查和政府的行政监察机关、审计机关所进行的监督。事实证明，专门机关的监督是最有效的监督。我们党从成立的第一天起，就非常重视党的纪律和监督工作。1921年，党的“一大”制定的党纲明确规定：“党的领导原则是：苏维埃管理制度”，“地方执行委员会的财政活动和政策，必须受中央委员会的监督。”革命根据地时期，1931年6月，成立了党内最高监察和纪律检查机关――中共中央特别工作委员会。新中国成立之后，1949年11月，中共中央发出了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》。在“文革”期间，由于党的各级组织都受到冲击，党的纪律检查委员会也被取消。1978年12月召开的中共十一届三中全会上，决定恢复成立中共中央纪律检查委员会。改革开放至今，纪检监察机构查处了大量腐败案件，为党内清除了大批蛀虫，净化了党的组织，纠正了党的作风，还出台了大量纪律规定、党内法规等制度，为保障中国特色社会主义事业的顺利开展提供了坚实的保障。
三、加强廉政教育与干部人事管理制度改革
除了对领导干部手中的公共权力要进行有效约束和监督之外，在每天的日常行政工作中，直接面对广大人民群众的是各级普通公职人员。根据行政学理论对腐败问题的解释，如果不能对这些人进行有效管理和监督，他们利用自由裁量权和信息不对称进行贪污腐败的机会非常多。而且，由于是直接与人民群众和老百姓打交道，会严重损害党和国家在人民心目中的形象，造成难以挽回的恶劣影响。因此，邓小平同志在约束普通公职人员权力滥用的问题上也提出了大量设想，其中最重要的是干部人事管理制度改革和廉政教育。
首先来看廉政教育。邓小平在会见美国时代公司总编辑格隆瓦尔德时，后者提问道：“现在经济改革，你们教育人民要致富，出现了少数贪污腐化和滥用权力的现象，你们准备采取什么办法解决这些问题?”邓小平同志回答说：“我们主要通过两个手段来解决，一个是教育，一个是法律。”[11]反腐败的最高境界是大部分公职人员做到“不想腐”，如果按照西方理性选择理论来说，要做到“不想腐”是不可能的，因为只要是人，给定一定的机会和激励他就会不择手段最大化自己的利益。但是这并不意味着观念和文化是不重要的。实际上中国今天面临的“严峻”腐败形式与公职人员乃至整个社会文化观念不无关系，很明显我们没有一个“零容忍”的反腐败文化。“官”和“权”对于今天的中国人来说意味着太多东西，许多人在痛恨腐败现象的同时，也叹息自己没有腐败的机会。尤其是改革开放之后，随着市场化的深入和人民生活水平的提高，物质主义和拜金主义很有市场。官本位的思想加上物质主义观念，使得我们的反腐败面临非常恶劣的文化环境。因此邓小平同志指出：“抓精神文明建设，抓党风、社会风气好转，必须狠狠地抓，一天不放松地抓，从具体事件抓起。”[12]
邓小平同志廉政教育思想主要包括两个方面的内容，一是理想信念和优良传统作风的教育，二是法制教育。
第一是理想信念和优良传统作风的教育。很多人可能认为理想信念的教育虽然重要，但是与廉政和反腐败无关，事实恰恰相反。许多党员和领导干部滑落到腐败的深渊之中，究其根源是理想信念的消失和退却。邓小平同志指出：“我们过去几十年艰苦奋斗，就是靠用坚定的信念把人民团结起来，为人民自己的利益而奋斗。”[13]但在市场化改革的进程中，许多公职人员和党员干部，面对金钱和美色的诱惑，理想信念被统统抛之脑后，忘记了自己作为一个党员和公职人员的责任与使命，想到的只是如何满足自己眼前的利益，如何为自己的小家庭、小团体和小圈子牟利益，其后果必然是出卖手中的公共权力，用以换取金钱和美色。习近平总书记也指出，理想信念是共产党人的精神之“钙”。理想信念的丧失，就相当于在精神上缺“钙”。
第二是加强法制教育。邓小平同志认为，改革开放以来之所以形成不正之风，在很大程度上与社会上法制观念淡薄有关。传统的中国社会是一个以人情伦理为本位的社会，长期以来缺乏守法和执法的传统。而改革开放之后大力引入市场主体，市场是一个强调契约精神的领域，强调在法律和法规的保护下进行平等交易，于是伦理本位的传统中国社会开始有些不适应了。走后门、拉关系开始成为中国人做生意的主要方式，给滋生腐败提供了文化土壤。因此，邓小平同志强调：“加强法制重要的是进行教育，根本问题是教育人。法制教育要从娃娃开始，小学、中学都要进行这个教育，社会上也要进行这个教育。”[14]
其次来看干部人事管理制度改革。除了教育之外，邓小平同志还强调需要从制度上来约束和规范全体党员和领导干部的行为和权力。这主要包括两个方面的内容：一是用人制度不合理与用人腐败问题;二是各级干部利用职权提高办公待遇问题。在用人腐败问题上，邓小平同志提出要以德以才取人，要大胆任用有能力有知识的年轻人：“现在我们的干部不是太多，……问题是干部构成不合理，缺乏专业知识、专业能力的干部太多，具有专业知识、专业能力的干部太少。”[15]这实际上反映了用人制度不合理，但同时邓小平也发现，许多有能力有专业知识的干部之所以得不到提拔，实际上是在各级政府中都存在一定用人腐败问题，因为干部人事管理制度不改革，用人腐败问题就得不到彻底解决。
此外，邓小平同志还提出：“对各级干部的职权范围和政治生活待遇，要制定各种条例。”[16]这一思想后来一直指导着我们的党风廉政建设和反腐败斗争。中国目前的腐败中，有一种重要的形式是官员利用职权提高自己的办公待遇，超标准住房，超标准用车，公车私用，超标准使用办公室，用公款为自己建设豪华楼堂馆所。利用公款大吃大喝，以开会和出差为名赴风景名胜公款旅游，以考察和学习的名义用公款出国旅游，这些问题长期得不到解决，邓小平在1980年提出的问题实际上到现在依然是腐败治理的大难题。十八届三中全会以来，对公职人员的办公待遇提出了严格的要求和规范，并且谋求从制度上长期解决这一问题，相应地出台了一系列规章和制度，包括探索实行官邸制，严禁公款出国出境旅游，严禁以任何名义建设楼堂馆所，对三公经费进行了一系列改革，并且出台了《党政机关国内公务接待管理规定》。
四、反对官僚主义与反特权
在纯粹理想状态下的“官僚制”中，官僚系统像一个非人格化的机器，精确地按照既定的规则和程序来运转，虽然非常僵化和死板，但由于彻底抛弃了个人利益，因此不会存在腐败问题。但实际情况常常事与愿违，世界上没有哪个国家出现过马克思?韦伯所说的理想类型的官僚制，官僚也即是公职人员都是活生生、有个性的个体。尤其是刚刚改革开放的中国，正处于从传统的行政系统向现代行政系统的过渡之中，在邓小平看来其中存在着几个方面的重要弊端：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”[17]由于篇幅有限，这里无法一一介绍邓小平同志对该问题的所有论述，只挑选与今天的反腐败斗争关系最为密切的官僚主义和特权现象做一些粗浅分析。
首先来看官僚主义。邓小平同志认为：“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。”[18]官僚主义所涵盖的内容非常广泛，并不完全等于腐败，但是其常常与腐败有着非常密切的联系。比如其中的滥用权力、不负责任、徇私行贿、贪赃枉法等都是非常典型的腐败行为，可以说官僚主义在很多情况下必然会导致腐败，不解决官僚主义问题腐败问题是得不到彻底解决的。因此，反对官僚主义，通过一定的方法和策略来解决官僚主义问题，实际上就是在帮助解决腐败问题，官僚主义消失了，腐败问题也就失去了滋生的土壤。
其次是特权问题。邓小平同志认为：“我们今天所反对的特权，就是政治上经济上在法律和制度之外的权利。”[19]特权问题是非常典型的腐败问题，腐败的定义就是利用公共权力为自己谋取私利，显然特权是非常重要的私利，甚至比私利还要严重，是超出法律和制度之外的私利，是特殊化的私利，这种私利只能建立在对公共权力的滥用的基础之上。因此，特权现象是众多腐败现象中的一种，到今天也没有得到彻底的解决。
要解决以上两个问题，邓小平同志认为最为重要的是要依靠法制。“对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制，搞法制靠得住些。”[20]只有法制才能解决官僚主义和特权现象，因为官僚主义产生的根本原因在于“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定。”[21]而特权问题就更要依靠法制来加以解决了，因为特权现象本身就是超出法律和制度约束的权利，只有将这些行为严格纳入到法律和制度的约束范围之内，才能有效遏制特权现象的出现。
（作者：李辉，复旦大学国际关系与公共事务学院讲师）
（来源：中国行政管理）
[参考文献]
[1][2] [9] [10] [15] [16] [17] [18] [19]邓小平文选(第二卷)[C]. 北京：人民出版社，3，332,332，263,332,327,327,332.
[3]李辉道德论、功能论与嵌入论――西方腐败研究的范式转换()[J].经济社会体制比较，2008(5).
[4]Johnston, Michael. The Search for Definitions: The Vitality of Politics and the Issue of Corruption.International Social Science Journal， 1996(3).
[5][6] [7] [8]《邓小平文选》(第一卷)[C]. 北京：人民出版社，，330，331，312
[11][12] [13] [14] [20] [21]邓小平文选(第三卷)[C]. 北京：人民出版社，,190,163，379，328.
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(责编：万鹏、谢磊)
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