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社保制度碎片化
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在中国社保制度十几年的短暂历史中,碎片化趋势广受诟病。本文分析了碎片化制度的弊端,指出了建立统一制度的必要性、紧迫性和可行性。在对欧洲碎片化制度起源和现状做出分析的基础之上,对英
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20世纪80年代初,我国建立和改革了社会保障制度,以替代传统计划经济实行的"国家保障/企业保障",这一改革的设计特点带有明显的"便携性"缺陷,使我国社会保障制度呈现出"碎片化"发
1994年阿根廷对传统的DB型现收现付社会保障制度进行了私有化改革,建立起一个多支柱混合型社保制度。2008年11月阿根廷突然宣布对其DC型完全积累制的私有化社保进行"国有化再改
正一、法国社保制度高度碎片化:大碎片套小碎片众所周知,法国作为老牌资本主义国家,现代福利制度是由几个世纪以前诞生的传统自发性行业和职业互助会改造过来的。经过年和
由于缺乏整体的制度设计,各地积极探索的农村社会养老保险制度仍然停留在地方分割、低统筹层次上,制度"碎片化"趋势严重。"碎片化"社保制度存在种种弊端,这种"摸着石头过河"渐进式制度
对世界各国社会保障供款征缴的"分征""代征""混征"这三个模式进行了实证分析,并利用第一手资料对每个模式做了案例研究;在此基础上对社保部门、税务部门和私人部门三个不同征缴主体在三
在世界银行提出的社会保障制度改革五种模式的基础上,本文提出社会保障体系改革主要有六种模式:小改的参数式改革、大改的完全市场化改革、中改的名义账户制改革、早改的公共预筹积累制改革、
文章对改革开放30年来流动人口社会保障的状况与存在的问题进行了总结,分析了流动人口对全国养老保险制度收入的贡献率,发达省份与欠发达省份基本养老保险财务可持续性的影响,对人口流出地
和世界上大多数国家一样,约旦也面临着越来越严重的人口老龄化问题。为此,约旦政府在社会保障领域实施了三项重要的改革措施。一是参数式改革,即不改变现有制度的性质,只是调整具体的参数;
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<font color="#0-法国社会保障制度的行业特点及研究综述--《法国研究》2012年03期
法国社会保障制度的行业特点及研究综述
【摘要】：法国社会保障制度的主要特点是以行业差别为基础的"拼贴画"模式。这一特点形成的主要原因是法国长期以来形成的行会主义文化传统。学术界的大多数研究成果都对法国社保制度的行业特点持批判态度,认为它是削弱法国经济活力、阻碍法国社会发展的桎梏。这样的结论仅从经济、政治视角出发,忽视了社会保障制度研究的文化视角。本文从法国社会保障制度的文化视角出发,把社会保障制度的文化根源以及制度所产生的积极的社会文化影响做了详尽的分析,从而揭示了社会保障制度与民族文化的相互作用,这将有利于完善我国建立符合中国特色社会主义的社会保障制度的思考。
【作者单位】：
【关键词】：
【分类号】：D756.5【正文快照】：
法国社会保障制度是一个极其庞大而复杂的体系。这一体系的形成经历了漫长的历史进程,是一个典型的渐进式制度变迁。在这一过程中,法国民族文化中的行会主义土壤最终孕育出了以行业化、碎片化为特征的社会保障制度。随着战后法国经济高速发展的“三十年辉煌”期的结束,越来越
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德国农村养老保障制度对我国的启示
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&&&&&摘要：德国农村养老保障经过一百多年的积累和探索，形成了独具特色的保障体系。文章通过对德国农村养老保障制度的梳理，指出其具有如下特点：自成一体，但具较强兼容性；立法完善，政府适度扶持；自治管理，农民充分参与；双重功能，以保障促经济。德国农村养老保障制度建设对完善我国农村养老保障制度的启示是：分类整合并进、防止制度碎片化；归位政府责任、补贴监管同行；保证农民知情、畅通表达机制；同步经济建设、改善农村民生。
　　关键词：德国，农村，养老保障
　　德国是世界上第一个通过立法为国民提供养老保障的国家，其农村养老保障制度的建设尽管相对滞后，但经过一百多年的发展和积累，目前已经形成了比较完善的体系。我国农村养老保障制度正处于试点和逐步完善阶段，应借鉴发达国家的成功经验，构建适合我国国情的农村养老保障体系，使农村居民&老有所养、老有所依&。
　　一、德国农村养老保障制度的基本状况
　　早在1886年德国就已经建立了针对农业从业雇员的社会保障制度，但这一制度并没有将农场主(农民)包含在内。因为当时独立从业的农场主在退出农业经营时可以从其继承人那得到一定的补偿，被认为不需要设立法定的社会保障。1951年德国颁布了《农民养老保障法》，单独的农村养老保障制度初见端倪。
　　1957年《农民老年救济法》颁布，明确规定对将农场交给继承人的年老农场主给予现金补贴，并规定所有农民都必须参加养老保险。《农民老年救济法》的颁布与实施改变了德国农民传统的完全依靠终老财产养老的方式，标志着德国开始对独立经营的农场企业主及其共同劳作的家属实行一种强制而又特殊的养老保障制度。它不仅奠定了德国现行农村养老保障制度的基础，也为德国建立独立而全面的农村社会保障制度迈出了重要的一步。
　　1995年德国颁布了《农业社会改革法》，把农民老年救济更名为农民老年保障，并将其正式纳入社会保险领域。此次改革的核心是农妇的社会保障，通过立法，规定所有在日改革法生效时不满65岁的农场主配偶，自日起和农场主一样参加养老保险。这意味着农妇在养老保障中成为了独立的参保主体，而不再处于依附地位，依靠派生出的老年保障生活。至此，德国农村养老保障制度的体系逐渐完备。
　　当前，德国农村的养老保障已经成为一个相对独立的保障体系。其主要内容如下：首先，从投保对象来看，根据德国农村社会保障法的规定，所有农业、林业和渔业的农场企业主及其配偶和共同劳作的家属都有投保的义务。其中，共同劳作的家属指在企业中专职从业的三代以内的血亲，两代以内的姻亲和一个农场主或其配偶的养子(女)。如果配偶双方没有持久的分居，农场主的配偶也被视作农场主。需要注意的是，大型农业企业中被雇佣的雇员(农业工人)不属于农村养老保险的范畴，而应参加普通的工人或职员法定养老保险。
　　其次，从资金来源来看，德国农村养老保障体制实行现收现付制，资金主要来源于个人缴费和联邦财政补贴。其中，联邦补贴占了很大一部分。联邦财政对农村养老保障既补&入口&，也补&出口&，表现为：给收入低于一定限度的农民提供保险费津贴；给保险基金提供补贴。鉴于农业企业经营的不稳定性和不可度量性，德国农村养老保障实行统一保险费的原则，数额由法律规定。农场主之外的其他投保者的保险费是农场主的一半，且由农场主承担。保险费的缴纳不受农业企业数量和规模的影响，一个农场主即使有多个农业企业，也只缴纳一份保险费。
　　第三，从养老金的支付来看，德国农民领取养老金必须满足三个条件。首先是年龄条件，养老金领取者必须达到法定退休年龄才能领取养老金，男性为65岁，女性为60岁。20世纪70年代，为了鼓励农场主提前放弃土地生产，德国政府将农场主的退休年龄降为55岁。其次是等待时间，即最低的参加保险的时间。
　　德国农村养老保险的最低投保年限为15年，获取丧失劳动能力和遗嘱养老金的最低投保年限为5年。最后，也是最重要和最有特色的条件，农场主在50岁以后就要开始移交农业企业，脱离农业生产成为农业退休者。移交的方式可以是继承，也可以是出售或长期租让。这种对养老金领取者的资格限制，有利于实现农场主的年轻化，从而实现产业结构的调整和农业生产率的提高。养老金的给付形式主要是现金，在出现特定风险时也给予实物。实物给予方式主要为经营帮工和家政帮工。
　　第四，在机构设置上，德国农村养老保障实行自治管理。农村养老保障的主管机构为农村养老保险机构，设立在当地的农村同业工伤事故保险机构里，其在性质上是具有自治特征的法人组织，受到联邦或州行政部门监管。各农村养老保险机构分别设置了代表大会和董事会，负责决定保险机构的财政预算和人事安排，政府对此不加干预。德国的农村养老保险机构成立了一个全国性的农村养老保险机构总联合会。在总联合会的理事会中，有相关联邦政府部门的代表参加，但他们只有发言权没有表决权。农村养老保险机构对其辖区内的农业企业有管辖权。如果一个农场主经营着多个农业企业，其农业企业的管辖权由经济价值最大的农业企业来决定。
　　二、德国农村养老保障制度的主要特点
　　从农村养老保障制度的产生与发展来看，德国农村养老保障制度具有以下四个突出的特点。
　　第一，自成一体，但具较强兼容性。与瑞典等其他福利国家一元化的社会保障体系不同，德国农村养老保障将农民从普通法定养老保险中抽离出来，单独为其建立养老保险。这既沿袭了德国按职业工种设立养老保险体系的传统做法，也体现了德国政府在农民和农业面临新的内外部环境时所进行的制度创新。德国农村养老保障实行均一缴费制，并且养老金水平较低。这种低水平的养老金实际上是政策有意为之。因为农场主在转移农业企业的过程中会从继承人那里获得一定的财产，因而需要对养老金水平进行有意识的控制。这是由农场主这一群体的特殊性所决定的。德国这种相对独立的农村养老保障制度专门针对农民的养老问题，能够考虑到农业和农民的实际状况，在其各项社会保障项目中独具特色。值得注意的是，虽然德国农村养老保障制度相对独立，但这并不是说它与其他的养老保障制度是相互隔离的。德国农村养老保障制度在自成一体的同时，转保也非常灵活，具有较强的兼容性。农村养老保障的投保者可以根据职业身份的转变在农村养老保险制度和普通养老保险制度之间自由转换。
　　第二，立法完善，政府适度扶持。德国农村社会养老保障制度是在德国政府力求实现农业产业结构调整的政策背景下实施的，虽起步较晚，但其建设过程和其他社会保障制度一样，首先通过立法建立相应的制度，使保障具有强制性。如此，实施和参加各种社会保障制度成为一种法定义务。除了通过立法建立各保障项目，德国对农村养老保障的管理和运营同样建立了相应的法律制度，以对其运行过程进行有效监督。德国农村养老保障制度是唯一在一定条件下向受保险人提供保险费津贴的社会保险项目。在所有受保人中，大约有三分之二的人获得了政府提供的保险费津贴。德国政府在农村养老保障的财政补贴、立法以及监管方面都发挥着重要的作用，但在具体业务操作上，德国政府采取的却是放权的方法，充分鼓励社会力量的参与。
　　第三，自治管理，农民充分参与。自治管理是德国社会保障制度最有特色之处，农村养老保障制度秉承了这一特色。各自治机关在选举代表大会的成员时，必须确保独立从业者和雇主都有相应人数的代表进入代表大会。其中，独立从业者指不雇佣外来劳动力，只雇佣家属的农场主；雇主指雇佣了家庭成员以外的雇员的农场主。代表大会的职责主要包括颁布养老保险的章程、制定管理工作和实施农民老年保障法的方针、确定保险义务的最低标准等。养老基金的管理和财政计划的拟定则由代表大会选举出的董事会负责。农场主加入代表大会，不仅可以对制度的实施情况进行有效监督，同时也增强了他们的话语权，使其能够充分地表达和反映其利益诉求。
　　第四，双重功能，以保障促经济。德国农村社会养老保障制度既实现了其保障农民养老需求的社会功能，也充分发挥了其促进农业产业结构调整和提高农业生产效率的经济功能。为了促进农业产业结构的调整以及农业生产的规模化和机械化，除了规定农场企业的移交是养老金领取的先决条件之外，德国政府还专门向农村养老保险机构额外提供特殊的农业结构性补贴资金，用于发放旨在促进农业企业的移交或放弃土地生产的养老金。此外，德国农村养老保险机构还以经营帮工和家政帮工的形式为因企业主身体原因或死亡而陷入困境的农业企业提供帮助，在满足受保险人需求的同时，也创造了就业岗位，扩大了就业规模。
　　三、中德两国农村养老保障制度发展背景的比较
　　作为典型的社会保险型社会保障模式，德国的农村社会保障制度对于我国农村养老保障制度无疑具有较强的借鉴价值。但在借鉴之前，首先需要对两国农村养老保障制度发展环境及发展阶段的异同有清晰的认识，否则借鉴来的东西就会水土不服，甚至毫无用处。
　　首先，中德两国在农村养老保障制度发展环境及发展阶段方面具有一定的相似性，其主要表现为：第一，在农村养老保障制度所处的外部环境方面，两国在发展农村养老保障制度时都面临农业产业结构调整和农村经济发展较慢的内部压力以及城市化和现代化的外部冲击；第二，在人口结构方面，两国农村养老保障制度的发展阶段都面临人口老龄化的挑战，1980年德国65岁及以上老人占总人口的比例为15.5%，2010年中国65岁及以上人口占8.87%；第三，在农村养老保障主体方面，家庭和土地保障在中德两国农民的养老中都曾经或正在扮演着重要角色；第四，在农村养老保障制度的建设进程方面，中德两国的农村养老保障制度建设都相对滞后，农民的老年保障都曾被排除在正式制度之外。
& & 其次，两国农村养老保障制度在发展环境及发展阶段方面也存在一定差异，其主要表现为：第一，社会发展阶段不同。在社会发展阶段上，德国在20世纪90年代已经成为发达的工业化国家，而我国目前还是农业大国，农民依然占总人口的绝大多数；第二，社会结构不同。在社会结构上，德国是城乡一体化的社会结构，而我国是城乡二元的社会结构，城乡之间在经济、社会方面呈现出明显的二元化特征；第三，市民化与组织化程度不同。德国是一个市民化程度很高的国家，其社会组织之发达和社会化运作之成熟都是我国暂时所不可比拟的；第四，社会保障制度所处的历史阶段不同。从福利国家的发展历程来看，德国是发达的福利国家，形成了完善的社会保障体系，而我国在走出了计划经济时期的国家保障模式之后，才逐步开始构建各项社会保障制度，各项社会保障制度尤其是农村社会保障制度发展缓慢。
　　两国农村养老保障制度发展环境与发展阶段的异同构成了比较借鉴的逻辑起点。相似之处是我们借鉴的基础，差异性则提醒我们在借鉴德国农村养老保障制度的经验时要注意我国农村养老保障制度所处的发展阶段及发展场域，以使制度符合我国农村的实际情况。
　　四、德国农村养老保障制度对我国的启示
　　基于对中德两国农村养老保障制度发展背景的比较，我国可以从以下四个方面借鉴德国的经验。
　　(一)分类整合并进，防止制度碎片化
　　德国政府根据农民和农业的特殊性，为农民建立了一套相对独立且具较强兼容性的养老保障制度。如果农场主转变了职业身份，只要达到最低的投保年限就可以把农村养老保险中的缴费年限折算入普通养老保险中。我国农业人口占总人口的绝大多数，长期以来形成的以户籍制度为基础的城乡二元经济社会结构决定了在短期内实现社会保障的城乡统筹有一定的难度，但我们应在不断完善农村社会养老保障制度并确保其和城市社会养老保障制度有效衔接的同时，尽可能地将各种类型的农民纳入这两个保障体系内，避免在未来造成新的转保困难和制度藩篱。
　　从各地实践来看，我国大部分地区已经建立了自愿原则基础上的新型农村社会养老保险制度，还有一些地区建立了独具特色的农民工社会保障制度和失地农民社会保障制度。这些制度在一定程度上保障了农民基本的生存和生活需要，但是依然存在覆盖面窄、保障水平低、保障项目单一及保障资金不足等问题。农民工和失地农民都是我国快速城市化过程中出现的群体，由于我国社会保障制度建设的步伐较慢，所以在很长一段时间内，这些群体的基本生活和养老都成了问题，针对这些群体出台相应的保障制度是形势所需。然而，如果当城乡的社会保障制度都趋于完善时，这些群体还继续停留在原有的专门为其构建的制度框架内将不利于制度的整合，甚至会出现社会保障制度碎片化的趋势，故在制度还未定型时应尽量将这些人纳入现有城乡保障体系内。
　　农民按其职业身份和土地状况可以分为六种类型：其中类型Ⅰ和类型Ⅳ的农民可在自愿原则下，通过户籍制度改革将其纳入城镇养老保障体系。由国务院办公厅颁发的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》可知，这类人在县级市落户已不是难事，其社会保障权利是否也能伴随着户籍制度的改革而实现有待进一步观察，但至少迈出了向城市社会保障制度靠拢的第一步。类型Ⅱ的农民具有流动性的特点，这就涉及到保障关系的转移问题，对他们可采取完全个人账户制，个人缴费和企业缴费都计入个人账户，个人账户可随本人转移。类型Ⅲ属于地地道道的农民，可直接纳入农村养老保障体系。类型Ⅴ和类型Ⅵ的农民虽然在城镇没有职业或没有稳定职业，但他们在农村也没有土地，失去了土地就等于失去了赖以为生的生产资料，这类人既可纳入农村养老保障体系也可纳入城镇养老保障体系，但前提是要为其提供一份工作，尤其对于加入城镇养老保障制度的人来说更应如此。鉴于城市的容纳力及农民自身的适应能力有限，对这部分人的人力资本投资是不可或缺的，这就需要政府相关部门制定相关政策，提高这些人的职业技能，以增强其在城镇生活的能力。
　　(二)归位政府责任，补贴监管同行
　　德国农村养老保障制度体系是在其他社会保障制度建立之后才逐步构建的，但是德国的农村养老保障制度并没有因此而走向政府包办或无政府状态。相反，德国政府较好地把握了其在农村养老保障中的职责，成功地扮演了立法者、监管者和适度资金提供者的角色，当然其中也有不尽如人意的地方，但政府的这种适度参与社会保障的方式值得借鉴。我国的社会保障制度在建立之初就把农民排除在制度之外，可以说在农村社会养老保障制度建设方面，政府一直处于缺位状态，农民主要依靠集体保障。家庭联产承包责任制以后，农民从集体中脱离出来，单个家庭直面各种风险。20世纪90年代开始推行&老农保&，当时政府只给予政策扶持，没有财政支持。直到2006年部分地区&新农保&试点，政府才开始承担起财政责任，但补贴的力度较小，且不稳定。2009年全国范围内启动&新农保&试点，规定中央财政对中西部地区的基础养老金进行全额补助，对东部给予50%的补助。然而在经济发展较落后，农民个人收入有限的农村地区，每月领取到的养老金依然不足以满足其基本生活需要。从表2可以看出，2010年城镇退休人员人均领取的养老金是农村居民的二十多倍。2010年是农村新农保全国范围试点后的第一年，覆盖面和覆盖人群都有所增加，然而农村的养老保障水平依然较低，政府还应加大对农村养老保险的补贴力度，同时扩大筹资渠道，发挥市场和社会团体的福利生产功能，避免政府承担过多的财政责任。
　　除了财政补贴，政府还应承担起立法和监管的责任。目前我国已经颁布了《社会保险法》，其中明确规定&国家建立和完善新型农村社会养老保险制度&。在对该法案的执行情况进行监督的同时，政府应考虑建立《农村养老保险法》，以使农村养老保障制度有序运行。此外，政府还应设立严格的监管机制，对农村养老保障基金的使用情况及投资情况进行监督，防止基金被非法挪用，保证农村养老保障制度运行的物质基础。
　　(三)保证农民知情，畅通表达机制
　　德国农村养老保障实行自治管理，投保者不仅对政策十分了解，还对政策的制定和实施有表决权，投保者的利益诉求能够得到很好的表达，这一点值得我们国家借鉴。制度的目标群体能实现有效的制度参与是一项制度从峰层有效地贯彻到基层的条件之一。农村养老保障制度旨在保证农村居民的老年生活，使农村居民老有所养、老有所依。因而明确农民的基本需求是建立并完善农村养老保障制度的首要步骤，只有从农民的基本需要出发，才能使农民真正受惠。
　　我国农村养老保障制度在实施过程中存在基层政府与农民之间的&信息不对称&现象。新型农村社会养老保险试点以来，研究者进行了一系列的调查，结果显示很多农民对&新农保&政策不了解，这一定程度上影响了农民参保的积极性。故地方政府应该加大&新农保&政策的宣传力度，帮助农民深入了解政策，保障农民对政策的知情权。政府在制定养老保障制度时也应尽量考虑到农民的基本需要和急切需要，实现政策制定者与政策服务对象之间的双向互动。了解农民基本需要的重要手段之一是不断完善利益诉求机制，畅通表达渠道，使农民能够在制度化的框架下充分表达他们的利益需求，以实现国家意志与农民需求的有机统一。
　　(四)同步经济建设，改善农村民生
　　德国农村养老保障制度既具有社会效应，也具有经济效应。社会保障制度既是一项社会福利制度，也是一种社会经济制度。在建立和完善社会保障制度时不仅要考虑其对保障对象福利的改善有何影响，同时也要考虑其能否带来经济效益，至少不能对经济产生负面影响。政府相关部门在完善农村养老保障制度时应尽量使其与其他农村社会政策、经济政策相衔接，从而在最大程度上实现国家&惠农&政策解决&三农&问题的政策愿景。
　　具体而言，我国应在努力改善农村民生、逐步实现城乡基本公共服务均等化的基础上，结合农村发展的实际情况，促进土地合理流转，适度扩大农业生产和经营规模，将土地家庭经营和规模经营有机结合，逐步转变农业发展方式，提高农民收入，改善农村经济落后的状况。新型农村养老保险制度在部分地区推行效果不明显，最根本的原因是农村经济发展滞后导致农民个人缴费能力不足以及地方财政资源紧缺，最终造成农民参加&新农保&的积极性降低。所以，发展农村经济是加快农村社会保障制度建设和改善农村民生的根本途径。
　　农村社会养老保障制度只能解决甚至仅部分解决农村居民的养老问题，在发展和完善农村社会养老保障制度并使其与城市社会养老保障制度衔接的同时，也应完善和落实户籍制度改革的规定以及与户籍制度有关的社会服务体系，为农村居民向城镇转移创造制度条件，加快农民市民化和城镇化的步伐。
　　相对于德国其他社会保障制度来说，德国农村养老保障制度的建设起步虽然较晚，但是依然取得了较好的效果，有效地缓解了德国农民的养老风险，其成功的原因可以归结为：规范且统一的制度、健全的法制、社会化的运作、严格的监管以及制度化的利益表达机制，其中最后一点尤其重要。当然，德国目前也面临着由于人口结构改变以及经济增长缓慢而带来的养老金缺口问题，但是这并不能抹杀其制度的合理性及其历史作用。他山之石可以攻玉，我们在借鉴德国农村养老保障制度的设计理念及成功经验之时，也应该看到其制度发展所面临的瓶颈，从而在发展和完善我国的制度时引以为鉴。
作者：&华中农业大学社会学系 张翠娥 李容 田北海&&
来源：&《兰州学刊》
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