---06月04日 21:36中国多个城市爆发针对日本“钓鱼岛国有化”示威游行事件——宪法上的集会游行示威自由
原载胡锦光主编《2012年中国十大宪法事例评析》，法律出版社2013年版。
日，日本政府不顾中方坚决反对，对中国领土钓鱼岛及其附属岛屿实施所谓的“国有化”。9月11-18日，全国共有180多个城市发生了抗议日本侵占钓鱼岛的示威游行活动。一些地方的示威游行表现出理性、和平，比如9月15日在北京，上千名群众围绕日本驻华大使馆从亮马桥中街路口开始，行进至亮马桥东街路口调头从另一侧返回，呈环形路线。抗议者打出“钓鱼岛是中国的”、“捍卫国土、日本认罪”等标语，高喊“主权领土不容侵”。示威者排着整齐的队伍，秩序井然，并未出现过激行为。记者看到，警察和治安志愿者在现场维持秩序。亮马桥路进行了交通管制，民警和交通协管员在路口执勤，禁止车辆通行。但是也有一些城市的示威游行出现了过激行为，一些示威者甚至直接攻击日本企业和日本人。9月15日，在山东省青岛和江苏省苏州，一些示威者攻击松下电器工厂。在青岛，示威群众闯入日本工厂纵火或破坏生产线，丰田汽车门市也遭民众纵火烧毁。而在湖南省长沙市，3000多名示威群众袭击日本超市平和堂。外交部发言人洪磊14日表示：“中国是法治国家，在华日本公民的人身安全依法得到保护。同时我们主张公民依法、理性表达有关诉求。”
北京市公安局官方微博“平安北京”发布消息，对当天群众在日本驻华大使馆门前的理性抗议活动表示感谢。警方在官方微博中表示：“部分群众自发地来到日本驻华大使馆门前，挥舞国旗，呼喊口号，表达自己的爱国热情，强烈谴责日本‘购买’钓鱼岛这一非法行径。在表达爱国热情过程中，大家都保持了理性的态度，配合现场民警引导，现场秩序井然。在此，北京警方感谢大家的配合，谢谢大家！”而在示威游行中出现了严重暴力事件的西安市，警方则发布通告。通告中说，为维护社会和谐稳定，保障广大公民的生命和财产安全，今后禁止在明城墙以内，特别是钟鼓楼广场、新城广场等区域举行集会、游行、示威活动；严禁未经批准举行任何形式的集会、游行、示威活动；严禁利用手机短信、互联网或者其他方式组织、鼓动举行非法集会、游行、示威活动。
我国《宪法》第35条规定，中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。同时，1989年全国人大常委会制定的《集会游行示威法》和1992年公安部制定的《集会游行示威法实施条例》对公民的集会、游行、示威自由进行了诸多限制，那么，这些限制是否合宪？以及在此次针对日本“钓鱼岛国有化”的示威游行中，警方的行为是否合法？
我国《集会游行示威法》第2条第2、3、4款规定，本法所称集会，是指聚集于露天公共场所，发表意见、表达意愿的活动。本法所称游行，是指在公共道路、露天公共场所列队行进、表达共同意愿的活动。本法所称示威，是指在露天公共场所或者公共道路上以集会、游行、静坐等方式，表达要求、抗议或者支持、声援等共同意愿的活动。该法虽然从字面上区分了集会、游行、示威三种行为，但在现实中往往很难区分。比如，集会和游行的区别，似乎前者是静态的，后者是动态的，但在现实中，集会的人群不可能一动不动地站在那里，游行的人群也不可能一直走下去。另外，集会、游行与示威就更难区分了，因为从示威的定义来看，集会和游行本身就是示威的方式，而且集会和游行都是在表达意愿。所以，笔者认为，区分集会、游行、示威三种自由没有太大的意义，因为从目前来看，对其三者采用的是同样的规制方法，三者的共性要大于个性。从我国宪法第35条的规定来看，集会、游行、示威自由与言论、出版、结社自由并列，都属于政治自由的一种（故《集会游行示威法》第2条第5款规定，文娱、体育活动，正常的宗教活动，传统的民间习俗活动，不适用本法）。具体来说，属于政治表达自由。与言论、出版等通过语言、文字表达不同，集会、游行、示威更多是通过集体行动来表达，故也不同于通过个体行动来表达的象征性言论（symbolic
speech）。故本文如无例外，一律用集会自由来指称这三种自由。
从《集会游行示威法》对集会的定义以及集会自由在我国宪法上的位置来看，我国的集会是指在室外举行的、表达政治性意愿的集会。值得注意的是，宪法第35条将结社自由“夹在”集会自由和游行、示威自由中间，显示了结社自由与集会自由的某种关联性。应当讲，结社自由与集会自由既有相似也有不同。相似之处在于，集会和结社都是人们带有共通明确目的的会合。这种共通明确目的就是对外表达政治意见，通常发生在会合之前，因此，那种事先无共通目的性的偶发性人群聚集，比如看电影、逛公园、看热闹等不能视为集会。但是，有的时候，这种共通的明确目的是在人群会合之后形成的，德国称之为偶发性集会（Spontanversammlung），也有被列入集会自由的可能。所以，即使如举行戏剧公演，却有强烈的以意见形成为目的的倾向者亦得将之视为集会而受宪法的保护。集会和结社的区别在于，集会是短暂性的会合，而结社则是长期性的、持续性的会合。由此可归纳出集会自由的三个特征：（1）人数特征。既然是集会，必须为多数人所参与的活动。此处所谓的多数人，日本通说认为，至少应有两人以上。（2）时间和地点特征。集会为多数人临时性的聚集，此为集会与结社的最大区别。至于时间长短应有多少，概念上殊难加以确定。但是从组成人员是否发生制度性变动的标准来看，如果成员的加入和推出并无制度性变动时，则为一时的集会，否则为永久的结社。另外，就地点而言，集会是否应当发生在同一地点？在现代科技的影响下，透过数据交换的方式，人们已经可以在不同地点同时进行会议讨论后演讲，对于这种“空中会议”的方式，笔者认为不能算是集会。因为集会的“威力”就在于其集体行动所造成的社会影响，如果分散进行，就丧失了这种社会效应，那就不是集会自由所要保障的内容了。（3）共同目的特征。集会乃是一种带有共同目的的有意识的集合行为，这里的共同目的不应只是相同而已，还必须是共同的，换言之，必须该目的为集会的多数人意识心理交流的结果。经过这个限缩的过程，足球场上的观众、菜市场里买菜的民众虽然目的相同，但该目的并非通过彼此之间交流形成，故称不上是集会。另外，根据德国联邦宪法法院的见解，事前的预备行为与前往集会场所的行动都被视为集会自由的保障范围。
根据美国联邦最高法院的判例，对集会、游行、示威自由的限制方式有两种：针对内容的限制和针对时间、地点、方式的限制。著名宪法学者却伯也将之称为针对传播效应（communicative
impact）的限制和针对非传播效应的限制。对于前者，法院采用严格审查基准，即通常政府的限制都被推定为违宪，只有当情况紧急，没有时间允许可经由更多言论来揭露该理念之邪恶，以防止其损害后果时，即该言论具有明显且即刻的危险时，政府方可以禁止该言论的内容。对于后者，法院则是采用一个“衡量标准”来决定政府对于不涉及表达内容的限制其利益是否大于发言者（或者听众）在某一特定形式上进行传播活动的利益。但在作此衡量测试时，联邦最高法院其实在天平上是稍微偏向表达自由这一边的，这反映出了这种表达的极端重要性。联邦最高法院尤其重视政府管制是否对社会上不同的族群造成不均匀的效果。比如说，经济能力较差者一般是无法利用在电视媒体上或者以整页报纸广告来表达观点，他们必须使用较便宜的方法，如示威游行、分发传单以及挨家挨户登门造访的方式等来传达讯息，因此，政府对于这种较经济表达方式的限制和禁止，将受到法院较严格的审查，因其可能造成不平等的冲击效应。
1、煽动性言论
美国联邦最高法院对于煽动性言论主要适用霍姆斯大法官在1919年的Schenck v. United
States案中所确立的“明显且即刻危险（clear and present
danger）”的原则。霍姆斯大法官的名言就是，即使给予言论自由最大程度的保障，我们也不会保障在戏院内谎称失火而引起恐慌的言论。因此在判定某种言论是否受到宪法保障时，问题的关键在于，从该言论发表时的客观环境以及该言论的性质，去评估该言论对实际损害的发生是否具有明显且即刻的危险。亦即，除非言论造成立即的危险，而不立即加以制止无法保障国家的生存，否则政府不得任意地限制言论自由。就霍姆斯大法官看来，这种立即的危险就是紧急状态。
霍姆斯大法官之后，布兰代斯大法官又对该原则作了进一步阐述。他说，除非某种言论所引起的危害非常迫切，而且在我们尚无机会就该言论予以充分讨论前，该损害即可能发生的情况下，否则该言论所引起的危险不能被视为明显且即刻。如果在言论发表后，实际损害发生前，仍留有时间可以用讨论的方式来辨别是非，或以教育的方法来规避危险，则我们应采取的补救措施是用更多的言论来治疗言论所可能带来的危害，而非强迫沉默。布兰代斯大法官不仅用“是否有讨论的时间”作为判断“明显且即刻”的标准，而且还加了一个“损害严重性”的标准，也就是说，即使有迫切的危险，但损害并非十分严重，仍不能限制言论自由。
1969年的Brandenburg v.
Ohio案中，联邦最高法院对明显且即刻危险的原则做了更准确地阐述，该原则的构成要件为：（1）发表言论者主观上意图为煽动不法行为。所谓煽动不是抽象理论的鼓吹而是具体暴力行动的鼓吹。就像哈兰大法官所说，不是让人相信某事，而是为某事。犹如教唆犯罪，始非言论自由保障之范畴，而得加以禁止处罚。（2）发表言论者使用的言论于其情况下可能造成立即不法行为。所谓“立即”就是说，如果煽动的是未来为不法行为则不得禁止；所谓“可能”是指具体的可能性而非抽象的可能性，比如在Watts
U.S案中，被告在公开集会中表示要枪杀总统，这虽然在抽象上具备可能性，但就其公开发表该言论的具体情形来看，不具有实施的可能性。（3）该不法行为带来的危害十分严重。
2、挑衅性言论
挑衅性言论（fighting
words）是指容易激起听众对发言者以暴力相向的言论，它属于低价值的言论。在Chaplinsk案中，被告为一名耶和华见证会信徒，他向警察叫嚣“混蛋的黑社会家伙”、“混蛋的法西斯”等语言，并与警察发生打斗。结果他被新罕布什尔州一项法律起诉并被判有罪，该法律规定“任何人不得向合法位于街道或其他公共场所的他人发表挑战、嘲讽、或不令人愉快的言语”。虽然其用词含义很广泛，但该州最高法院解释这条法律为只禁止“可能会引起普通人打架的言语”。联邦最高法院支持这项解释，并维持原判决。它将“挑衅字眼”定义为“其使用很可能会引起伤害或煽动立即失序的言辞”。这类言辞不是展示理念所必需，它几乎没有任何社会价值，即使它还尚存一点价值，也被它对社会秩序和道德的伤害所掩盖，因此它不受宪法言论自由的保护。Chaplinsky案的挑衅性言论原则受到以下条件的限制：（1）言辞如果只是激起听众的愤怒还不足以构成挑衅字眼，必须会煽动引发暴力才行。因为最有价值的言论，常常也是具有煽动性、挑战性、会激起情绪反应的言论，而这类言论是我们所欲保护的对象；（2）如果警察有能力时，他必须先行试图控制群众，否则警察即不能以挑衅字眼将人民逮捕并定罪；（3）单是警察一般性的恐吓，唯恐会对群众秩序失去控制，这样是不够的。警察还必须发现，冲突的双方有具体特定的语言或行动会引发暴力才行；（4）只是警察讨厌发言者的身份（例如他是黑人），而不是因为他的威胁言语或行动使警察相信会有暴力立即发生，当然也是不行的。在以上这些情形下，并不能适用挑衅性言论的原则。挑衅性言论与明显且即刻危险的原则有许多共同之处，只有故意煽动立即非法行为，而且事实上可能引致立即行动的言论，才可以以后者来处罚。同样，也只有会立即引起暴力，而无法以其他方法避免（例如控制听众秩序或驱散听众）的言论，才可以引用挑衅性言论原则来禁止或处罚。
规范集会、游行、示威自由的法律，多半是只针对集会、游行、示威的时间、地点、方式的限制（time, place or manner
regulations），或称为背景管制（context
regulations）。这种限制，美国联邦最高法院将其分为三种情形：
（1）在街道、人行道、公园等公共论坛（public
forum）上发表言论，一般是不受到限制。除非该限制范围很狭窄贴切，且是一项显著的政府利益所必需者。纵然该限制不涉及表达内容亦然。因此，基本上，人民可以说是有对街道、公园及其他公共论坛的受保障接近权利的。在公共论坛范围内，对政府会仅造成不便的理由是不足以钳制公众表达的权利。同时，政府也必须使用最小限制手段来达成其合法的不涉及表达内容的管制目的。除了街道、人行道、公园等几个传统公共论坛外，政府提供公众作为交换资讯场所的设施，例如政府举办的公开会议、市政府经营管理的戏院等，也都被视为是公共论坛。当涉及到公共论坛时，如果此讯息可以由表达者在另一个不同的时间、场所或以不同的方法表达，此一事实本身并不足以使一个不涉及表达内容的限制合法化。比如在Schneider案中，新泽西州埃文顿市政府的法规完全禁止在街道上散发传单，市政府宣称此举是为防止乱丢垃圾所需。联邦最高法院判决，此项全面禁止违反宪法修正案第1条，市政府欲维持街道清洁的目的是不足以构成正当理由以禁止人们在街道上散发传单给任何有意阅读它的人。同时，政府的目的可以经由一项对于表达自由限制较小的方法达成，政府可以只处罚那些真的乱丢垃圾的人。
（2）第二种公共设施主要并非为表达意见而创设，但它们与交换理念很有关联。例如学校、图书馆等，这些可以称为“半公共论坛（semi-public
forum）”。它们与街道、公园等真正公共论坛的区别在于，为了达成其创设的基本目的，政府可以管制学校、图书馆等这些半公共论坛，以保持其宁静，可是政府不能为了保持宁静而将会招致争议与动荡不安的言论摈除在街头（真正的公共论坛）。在Grayned案中，联邦最高法院判决一项防止噪音的市政府法令合宪，该法令合理地禁止任何人于学校授课时间，制造噪音或干扰学校的上课。在Brown案中，一位黑人民权运动人士在图书馆内静坐抗议而被判有罪，联邦最高法院将下级法院判决推翻，认为宪法修正案第1条包括以和平秩序的方式，在个人有权置身之处，安静地抗议公共设施种族隔离的违宪措施。
（3）第三种公共设施，它们设置的目的与表达理念无特定的关联，这种公共设施被称为非公共论坛（non-public
forum）。已知被划入此类的有监狱、军事基地、法院、飞机场等。政府对这些场所表达自由的限制，只须针对该论坛创设目的的管制为合理，同时维持观点中立即可。所谓观点中立是指政府可以排除在该设施内进行与其设立目的不符合的表达行为，或拒绝非该特定设施受益人在内发言，但对符合该设施目的的言论，政府必须维持中立立场。非公共论坛的最典型例子为监狱。监狱的目的在于拘禁囚犯，故几乎任何在监狱进行的表达行为，无论系囚犯或公众，都与此一基本目的不符合。而军事基地的设置目的是训练士兵，并非在提供一种公共论坛，故基地可以立下规定，拒绝竞选活动或政治言论。这项规定同时也符合军队应保持中立、受文人政府节制的美国宪政传统。法院虽是一个公共场所，但与军事基地一样，它的设置目的也不在提供一个表达活动的场地，故为非公共论坛。但是法院周围的人行道则是一个公共论坛，因为并无一道明显的围墙可以把法院周围的人行道与传统上被认为是公共论坛的人行道加以区分。飞机场也是非公共论坛，因为公共论坛的传统目的是在提供一聚集和表达场所以交换理念，而飞机场的主要目的则是在交通运输。
政府对集会、游行、示威自由进行时间、地点、方式的限制时，联邦最高法院将适用下列三部分检验，除非政府的限制这三项规定，否则将被认为违宪：（1）它必须不涉及管制言论或表达内容；（2）它必须为显著的政府利益（significant
government interest）而严格符合（narrowly
tailored）；（3）它必须为传播的资讯留有公开替代通道。显著的政府利益包括：（1）安全考量。政府为了保护集会游行者以及观众的人身安全，可以管制集会游行活动，但不得以安全为借口检查言论内容，或不当扩大管制范围；（2）交通管制。为了保持正常交通的顺畅，政府可以对集会游行活动的时间、路线加以适当的管制；（3）公共安宁。例如为了保护被动的听众有不被打扰和拒绝收听言论的权利，政府可以对住宅区的示威游行加以管制。但以上这些管制，都不得将街道与公园完全封闭，因为这些传统公共论坛之保证接近，是表达自由的一个重点。所谓严格符合是指在个案中政府的利益无法对修正案第1条所保护的理由实质上较少侵害的手段或方法来达成。
我国《集会游行示威法》对公民的集会游行示威自由进行了若干限制，这些限制包括：
1、对于内容的限制
《集会游行示威法》第12条规定，申请举行的集会、游行、示威，有下列情形之一的，不予许可：（一）反对宪法所确定的基本原则的；（二）危害国家统一、主权和领土完整的；（三）煽动民族分裂的；（四）有充分根据认定申请举行的集会、游行、示威将直接危害公共安全或者严重破坏社会秩序的。前三项应当属于煽动性言论的范畴，但这里的问题就在于如何定性煽动。不应当将煽动仅仅理解为反对政府，而必须是伴随着鼓动暴力行为发生。因为作为政治表达自由的集会、游行、示威本身就是要对政府表达不满，如果一味以“反对政府”为由来禁止集会游行示威的举行，那么不仅严重侵犯公民的集会游行示威自由，而且也危及宪法第41条第1款所保障的公民对国家机关及其工作人员的监督权。相比前三项，第四项更为关键。因为第四项中所使用的“直接危害公共安全”、“严重破坏社会秩序”等概念都属于典型的不确定法律概念，容易遭到行政机关的滥用。对此，笔者认为，《集会游行示威法》第12条第4项应不是指集会游行示威本身“直接危害公共安全”或“严重破坏社会秩序”，否则就会与前三项中的煽动性言论相重复。第四项更像是针对挑衅性言论所引起的反制性示威的，由此造成集会游行示威的场面失控、冲突升级。德国学者认为，只有在紧急状况下，方可禁止自由集会。所谓紧急状况是指警察依事实确知，以其他方法不可能防止公共安全和秩序遭受损害。例如在可供使用时间内无足够警力，并且负责人又不同意延后其活动。实务上，萨尔州高等行政法院曾就有关因反制示威而禁止集会事件作出判决，认为需以警察紧急状况存在为前提。即警察竭尽所能，预先准备，以最严厉的警察权力措施，在付出公共重大负担并危及旁观者，尚不能保证能维持最基本的公共安全和秩序，并且未参与者或值得保护的第三者的健康与生命无可避免会受损害。也就是说，如果警察有能力阻止挑衅性言论造成的危害，就不能以此理由来禁止集会。这与前述美国法院对待挑衅性言论的态度是一致的。
2、对于时间、地点、方式的限制
（1）对于时间的限制
《集会游行示威法》第24条规定，举行集会、游行、示威的时间限于早六时至晚十时，经当地人民政府决定或者批准的除外。该条限制的考虑应是防止集会游行示威所产生的喧闹影响其他人的正常休息。上述考虑不无道理，但笔者认为有些过虑了。因为集会游行示威的本来目的就是通过集体行动来引起社会关注，所以往往都选择在人流集中的白天举行。很难想象，在人迹罕至的夜晚举行集会游行示威能有什么效果？这里的真实问题反而是，白天举行的集会游行示威能否产生过大的噪音，比如使用扩音器会不会影响其他人的正常工作、生活？对此，美国联邦最高法院曾有数个涉及该问题的判例。在1948年的Saia
York案中，Saia为了在纽约洛克港传播福音而违反市政府规定，未经准许便在公园内使用扩音器演讲，因而被送法院判刑。最高法院认为扩音器在现代社会是进行有力公开演讲时不可或缺的工具，该项法令未确切规定使用扩音器的时间或地点已经应遵守的音量标准，反而将人民聆听的权利置于警察局长无限制的裁量权下，对言论自由进行了漫无标准的事前限制而违宪。在1949年的Kovacs v.
Cooper案中，新泽西州Trenton市规定禁止市民使用任何播放出喧闹声音（loud and raucous
noice）的扩音器或其他类似的传播工具，在大街小巷作骚扰公共安宁与秩序的商业宣传。联邦最高法院指出，完全禁止扩音器使用的法律可能违宪，但Trenton市法令的制定相当严谨，且还规定有噪音限制，并非漫无标准，而且根据州法院的解释，此法令只适用于喧闹声音的扩音器，其目的在于保护住家和商店免受此类噪音的干扰，因此是一项合理的法令。由此可见，联邦最高法院是在参加者的集会游行示威的自由与其他未参加者的安宁生活工作的权利进行了衡量，从而使双方达到一种“实践和谐”，既不能绝对禁止扩音器的使用，但扩音器在使用的时候又不能太大声。
（2）对于地点的限制
《集会游行示威法》第23条第1款规定，在下列场所周边距离十米至三百米内，不得举行集会、游行、示威，经国务院或者省、自治区、直辖市的人民政府批准的除外：（一）全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地；（二）国宾下榻处；（三）重要军事设施；（四）航空港、火车站和港口。从上述地点来看，第3、4项类似于美国的“非公共论坛”，即该地点的设置目的并非为了表达意见或者说如果允许表达意见将会影响该地点的正常使用。第1项类似于德国的“禁制区”制度。禁制区来源于德国1920年鉴于共产党与军队在议会内的激烈流血冲突，乃立法明文将国会和地方议会划为不得集会游行的禁区，二战后又将联邦宪法法院纳入。其主要目的是为保障国家运作的继续，避免任意受到干扰，而做出不当承诺，影响国家整体，而非为限制或禁止人民集会游行权利的行使，但参与集会游行活动的民众，其权利不能无限制扩张，所以禁制区的范围应订一明确标准，既能兼顾国家继续运作，又可保障人民权利。从我国禁制区的划定来看，存在四个问题：（1）禁制区过大。如果说将第23条第1款的1、3、4项划为禁制区还可以理解，那么将第2项划为禁制区的理由是什么？如果说在国宾下榻处禁止集会游行示威是为了保护外宾安全，那么为什么外国驻华大使馆同样是外宾呆的地方就可以去集会游行示威？如果说禁止在国宾下榻处集会游行示威是为了不给外宾留下不好印象，那么实属过虑。国家的尊严并不是靠牺牲人民的民主权利来获得的，集会游行示威自由作为世界范围广受承认的人民的合法权利，外宾由此看到的恰恰是中国民主的进步而非相反。（2）禁制区过窄。诚如前述，为了维护司法独立，防止法院的审判工作受到舆论干扰，通常将法院视为“非公共论坛”，限制人民在法院进行集会游行示威。但我国仅将最高人民法院列入，而未将其他法院列入。此种做法实难服人，难道各地法院的审判独立还不如“各地的机场、火车站、港口”的交通利益重要？（3）违反法律保留。《集会游行示威法》第23条第1款规定，在例外的情况下，国务院或者省级政府可以批准在禁制区举行集会游行示威。从现实的权力配置来看，上述规定难以实施。很难想象，国务院竟可以批准民众到全国人大常委会去举行集会游行示威；也很难想象，省级政府竟可以批准民众到国务院去举行集会游行示威。合理的做法是应当由各该单位自身或者直接的上一级部门决定开放禁制区。比如德国1955年的《禁制区法》第3条规定，联邦内政部长将会同联邦议会议长及联邦参议院议长例外许可在联邦立法机关之禁制区内露天公开集会游行；也可会同联邦宪法法院院长例外许可在联邦宪法法院之禁制区内露天公开集会游行。同时，《集会游行示威法实施条例》第21条第1款规定，不得举行集会、游行、示威的场所具体周边距离，由省、自治区、直辖市人民政府规定并予以公布。由于禁制区的划定本质上是对人民集会游行示威自由的限制，按照《立法法》第8条第5项，应当由法律来规定为妥。
另外，《集会游行示威法》第15条还规定，公民不得在其居住地以外的城市发动、组织、参加当地公民的集体、游行、示威。《集会游行示威法实施条例》第12条将“居住地”解释为“公民常住户口所在地或者向暂住地户口登记机关办理了暂住登记并持续居住半年以上的地方”。上述规定可以说是出于防止集会游行示威规模扩大的目的，但在具体做法上缺乏法理依据。首先，上述规定是以户口制度的存在为前提，而在当前户口制度本身的合理性存在质疑的情况下，如何以其作为限制的依据？其次，在市场经济的大环境下，人口流动非常频繁，如何在现实中贯彻该规定？难道警察要查验每个集会游行示威参加者的身份证件？再次，该规定的目的是防止集会游行示威的参加人数过多使当地的交通、安全等无法承受，从而损害当地人民的合法权利。这样的出发点是合理的，但是其采用完全禁止的做法不符合比例原则，因为第15条的规定等于彻底否决了全国性集会游行示威的可能性，从而使民众无法对全国性的事务发声。正确的做法应当是根据具体情形来限制参加集会游行示威活动的人数，比如在美国法院的判决中，承认为了管制交通和公共秩序的理由，可以对于在拥挤城市的小公园中举行的集会，限制其人数不超过五十人。
（3）对于方式的限制
《集会游行示威法》第5条规定，集会、游行、示威应当和平地进行，不得携带武器、管制刀具和爆炸物，不得使用暴力或者煽动使用暴力。所谓和平，即不得有暴力活动。此处的暴力行为从最轻微的身体暴力行为到棍棒攻击以致最为严重的枪械持有和使用均属之。比较有争议的是，静坐示威是否属于暴力？这种行为采取不抵抗态度，表面上似乎很和平，但其产生的效果影响却很大。比如躺在火车轨道上，造成交通瘫痪；或者坐在核电厂门前，电厂汽车无法进入，造成电厂的运营发生问题。因此究竟是以“体力上强制”为暴力或系“精神上强制”方形成暴力，就成为问题所在。德国联邦宪法法院在1969年的L&pple判决中指出，静坐示威诚然是静态的抵制行动，但既然示威人坐在电车轨道上，而电车司机只要前面轨道上有人，为避免发生车祸，必然不敢继续开车，因而造成被迫停车的效果。此种示威已经形成强制的后果，故属于一种暴力活动。即暴力活动旨在对被害人行使其意思决定和意思活动的自由造成了强制效果。所谓武器，不仅是指该物品可用于攻击，更关键的是与集会游行示威表达意愿的目的不具有关联性。倘若此物品的使用目的是为集会游行所不可或缺者，如标语牌，则不得限制。所谓随身一般物件作为攻击的工具并非在此所谓的“武器”，而应以暴力行为禁止之，比如以皮带所为的攻击行为。另外，德国《集会游行法》第17a条还禁止携带防卫性武器或可充当防卫性武器并得以之对抗公权力人员执行的器物。例如盾牌、盔甲等。主张集会游行者不得使用防卫性器具的理由在于，此器具的使用与集会游行的目的并无关联性，且使用者自始即有针对警方有备而来之意，影响强制执行的贯彻，容易产生非和平的暴力活动。而且如果戴头盔或面罩也会使得匿名行凶者无法被辨识，但是在例外情况下存在合法利益时，允许蒙面。比如外国人参加政治性示威，恐引起其母国的报复，因而掩饰身份。需要注意的是，我国《集会游行示威法实施条例》第5条将武器解释为“各种枪支、弹药以及其他可用于伤害人身的器械”，这种仅以可否对人身造成伤害来定性武器的做法容易造成对武器的扩大解释，依此理解，集会游行示威中所举的标语牌也可用于伤害人身，难道也一并禁止？
4、对于主体的限制
按照宪法第35条，集会游行示威自由的主体是我国公民，但《集会游行示威法》限制公务员行使集会游行示威的自由，该法第16条规定，国家机关工作人员不得组织或者参加违背有关法律、法规规定的国家机关工作人员职责、义务的集体、游行、示威。同时，《行政机关公务员处分条例》第18条第1项规定，有下列行为之一的，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：（一）……组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动的。当然，该问题在某种程度上已经超出了集会游行示威的限制，而进入了公务员的政治忠诚义务问题。
所谓公务员的政治忠诚义务，根据德国《联邦公务员基准法》第35条，包括两种：（1）公务员须以其“全部行为”认同基本法所揭橥的自由、民主的基本秩序，并且致力维护之。（2）公务员在从事政治活动时，应注意由自己职位对大众及职务所产生的义务，而以“节制”和“保守”的方式为之。据此，公务员的忠诚义务首先是对宪法的忠诚，并对一切违宪的行为要进行反对。这里不仅是行为上的忠诚，同时也是信念上的忠诚。而且行为既包括公务员的职务行为，也包括非职务行为。比如公务员加入一个旨在对抗宪法秩序的团体或党派（无论该团体或党派是否被正式宣布为违宪）或参与其活动，即属于违反政治忠诚义务。其次是政治中立义务，由于西方国家将公务员分为政务官和事务官，政务官一般是高级公务员，参与政治决策，故要承担政治责任，与所在政党共同进退。而事务官属于下级公务员，主要从事执行性的工作，终身任职，身份受法律保障。所以，为了避免事务官拒绝执行与其所在党派不同的政务官的指令，西方国家发展出了事务官政治中立的原则。即事务官对各个政党应一视同仁；同时对各个政党的价值，作中立的判断。由此可见，政治中立义务是基于西方多党轮换的现实而产生的，对我国自然不适用。所以，我国公务员的忠诚义务主要是对宪法的忠诚义务。比如《公务员法》第11条第3项规定，公务员应当具备下列条件：……(三)拥护中华人民共和国宪法。第12条第1项规定，公务员应当履行下列义务：（一）模范遵守宪法和法律。由此可见，公务员应不得组织、参加旨在颠覆宪法体制的集会、游行、示威，而非公务员不得享有集会游行示威自由。所以，《集会游行示威法》第16条并非对公务员集会游行示威自由的限制，而只是基于公务员的政治忠诚义务对公务员提出的要求。在某种程度上，这种要求与一般公民在集会游行示威自由中不得有煽动性言论并无不同。
至于《行政机关公务员处分条例》第18条第1项将该义务扩展为“公务员不得组织、参加旨在反对国家的集会游行示威”，这显然是基于特别权力关系的思想。所谓特别权力关系，是一种不同于国家与公民之间的外部法律关系的国家与公务员之间的一种内部特殊关系。特别权力关系的理论基础在于，公务员作为国家的“雇员”，从其加入公务员队伍开始，为了形成一种国家内部的秩序，便放弃了作为公民所享有的一部分权利，接受国家的管理。这种关系与国家对公民的干预不同，（1）国家对公民的干预，公民是被迫的，所以要经过公民的同意才能进行，此即法律保留的原则（即对公民基本权利的限制只能基于代表多数公民意志的议会的法律才能进行）；而国家对公务员的管理是基于国家内部秩序的需要，无论公务员是否同意都必须进行，所以国家可以单方面通过内部规定进行限制，而无需法律的规定；（2）公民对国家的干预不服，可以提起诉讼来救济；而公务员对国家的管理，不得诉讼，因为如果诉讼的话，国家的管理即无法进行，国家内部秩序即不复存在。所以，特别权力关系不同于一般法律关系就在于，不适用法律保留，也不能进行诉讼。在特别权力关系理论下，公务员既然要接受国家的管理，自然不能反对国家。但是这种理论随着人权意识的增长逐步被抛弃。主要原因在于，公务员只是公民在执行公务时的一种身份，也就是说，公务员同时也是公民，公务员不能因为这种身份而放弃了一般公民本应享有的基本权利，否则就等于公务员成为了“二等公民”，这是与人权的普遍保护和平等理念相冲突的。所以，当前西方国家不再强调国家与公务员之间关系的特殊性，仍然纳入到一般的国家与公民之间的法律关系的范畴。国家不能像以前那样随意限制公务员的权利，公务员如果认为国家的行为侵犯了他作为一个公民所享有的基本权利，自然可以提起诉讼来救济。进而，既然集会游行示威自由本身就是公民对国家表达不满的政治表达自由，又禁止公务员组织、参加旨在反对国家的集会游行示威，那么这就等于完全剥夺了公务员作为公民所享有的集会游行示威自由，而这种剥夺只是基于《行政机关公务员处分条例》这样的一个行政法规，显然违反了《立法法》第8条第5项规定的“对公民政治权利的剥夺”只能由法律来进行的规定。
由于集会游行示威是一种比较激烈的政治表达方式，所以，公民在行使这种自由的时候，势必与公共秩序以及其他公民的基本权利发生冲突。因此，为了预防集会游行示威所可能产生的危害，各国都允许采取一定的事前管制措施。这种管制措施可以分为事先许可和事先报备两种。而我国《集会游行示威法》采取了事先许可的方式。该法第7条第1款规定，举行集会、游行、示威，必须依照本法规定向主管机关提出申请并获得许可。第28条第2款第1项继而规定，举行集会、游行、示威，有下列情形之一的，公安机关可以对其负责人和直接责任人员处以警告或者十五日以下拘留。（一）未依照本法规定申请或者申请未获许可的。那么，这种事先许可的方式是否合宪呢？笔者先从美、德两国对该问题的讨论谈起。
政府欲管制言论或具有表达意义的行为的企图，有时常以申请执照或许可的手段来达成，例如规定公共演讲、游行、募捐活动或其他表达活动等，必须事先得到政府官员许可。为了避免事先许可产生“扼杀言论”的效应，联邦最高法院的态度如下：
（1）政府实施许可制时，必须秉持不涉及表达内容的立场。比如说，如果政府规定任何游行必须事先经过许可时，主管核发许可的官员即不得以游行者所欲表达的理念或政治立场为核准的考量（仅当其表达内容为前述不受保护范畴，例如煽动立即的非法行为时，才可以作为考量）。因此如果政府欲就某一案件的事实维持其关于许可的决定，它必须证明该案所涉及的表达内容是属于不受保护范畴的。同时，政府如果征收执照或许可费用时，也绝对不能基于言论内容来作为收费的标准。政府也不能以提供“警力保护的成本”来计算费率，因为这种计算方法无可避免地将会依不同言论内容所可能制造的敌对紧张程度而定。在Forsyth
County案中，乔治亚州佛西斯县的法令规定，任何公众游行、集会或示威活动都需要申请许可，申请人依规定都需要缴纳一笔申请费，不超过每日1000元。主管单位依法得“视实际需要调整收费以支应执行本法所需费用并维持所许可事由的公共秩序”。一个主张白人优越论的示威团体控告政府的收费法令违反宪法修正案第1条，联邦最高法院判决政府败诉，并宣告该法令违宪。因为可以预见的是，不受欢迎的言论将比受欢迎的言论遇到较多的敌视听众，为保护其示威所需的警力费用也将相应增加。但是一个言论不能只因为它会得罪较多人，就被处罚或禁止。在相同意义上，它也不能因此就被课以较大的财政负担。系争法令给予主管单位完全的裁量权制定收费标准，虽有每日1000元的最高上限也于事无补，因为依照言论内容课税的违宪税捐，并不因为它只是一个很小额的税负就可以变成合宪。
（2）政府不得有过度的行政裁量权，拒绝核发许可的理由必须在法令中予以特别的、狭义的界定。如果核发许可的主管机关拥有太大的裁量空间，这个法令如果不是过于宽泛，就是不明确，或者两者兼具。如果一个法律可以重新改写，对资讯传播赋予较少限制，仍能达成其基本目的（亦即，如果它有较小限制的替代办法），则该法律是过于宽泛。如果一个规范言论相关活动的法律，规定不够明确，以致其义务人对于它所禁止的事项无法绝对清楚，这样的法律可能会威胁到一部分原本应受宪法保护言论的发表，亦即，它会产生寒蝉效应。例如在Lovell案中，市政府法令禁止任何人在市区内散发任何文献，除非事先得到市长批准。因为市长拒绝许可的权利并未与防止乱丢垃圾或特定违反公共秩序的行为或时间与地点的限制等因素联结，它等于是给予市长无限的言论检查权，因此这个过于宽泛的法律当然违宪。
（3）政府应尽量避免实施许可制。许可制不受联邦最高法院欢迎的主要原因是因为它是对言论自由施以一个事前抑制（prior
restraint），例如在Kunz案中，纽约市的法令规定在市内街道上举行公共祈祷的聚会必须事先申请许可，其条文同时规定，在任何街道“嘲弄或谴责任何形式的宗教信仰”或“解说无神论或未知论”为非法。上诉人为一基督教浸信会牧师，此前曾于1946年申请获得许可，因以言辞攻击天主教与犹太教而被吊销许可。嗣后再申请许可即不获批准。上诉人于1948年因无许可聚会而被判刑。联邦最高法院判定前述法令的条文内容对于审核官的裁量权限未提供明确的标准，是“对于行使修正案第1条的权利的事先审查，因而显然违宪无效”。只有当所发表的言论在某特定场合会造成骚乱或暴力，那才是政府应该采取行动的时刻。
事先许可制的施行，与对不当言论施以事后处罚相比，有扼杀言论发生的效果，因此这是与修正案第1条的精神相违背的。但如果一个法令能适切地规范行政裁量权，不涉及表达内容，并且是保障公共秩序的合理手段，则它还是可能通过宪法检验的。例如在Cox
Hampshire案中，新罕布什尔州一项市政府法令规定所有游行和公共集会必须事先申请许可，联邦最高法院判决其合宪。因为最高法院发现该法令规定：（1）审查许可时，不得询问及集会游行所要表达的内容；（2）如上诉人申请许可，而其申请游行的时间、地点不至于干扰公共道路的使用，申请人将有权利无条件获得批准。市政府规定需事先许可的原因乃在于防止游行队伍路线的冲突与重叠，并预先接获通知以便部署适当警力，这些都是合理的考虑。因此，合理的事先许可并不必然就是违宪的。
德国《集会游行法》自1953年施行起即采用报备制。在此之前，自魏玛宪法开始，露天（室外）集会即不需要事先许可。德国反对许可制的理由在于：（1）集会自由作为一项自由权，如果事先需要经过他人的同意或许可，那么该项行为本质上就不应该再被视为是一项自由。同时，自由权的行使可以限制，但不能剥夺。如果自由权行使前须经许可或同意，则大大增加其被剥夺、掏空的可能性。这就违反了德国基本法第19条第2款的基本权利的本质内容不受侵犯的规定（In
keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet
werden）。（2）许可制将使偶发性集会的举行在理论上成为不可能。因为偶发性集会在时间上不可能于事前申请，亦无负责人可为申请。然而，偶发性集会是人类最自然且最需保护的集会自由权，此大多是在突发事件中基于义愤或权益受损直接反应所采取的的行动。如果采用许可制将使这种人类集会自由权重最原始的部分遭本质上排除或剥夺，使其完全无可能实现，显然已侵及集会自由的本质内容。（3）就比例原则而言，应就众多措施中采取对人民侵害最小者为之。从基本权利限制的角度，许可制与报备制同属于事先限制，但是既然都可以达到目的，而不采对集会自由侵害较小的报备制而采侵害较大的许可制，显然已经逾越比例原则。德国的报备制是指在集会游行前向主管机关报告或登记。该国《集会游行法》第14条第1款规定，有意举行露天公共集会或游行者，至迟应于通告前48小时，向主管机关报告集会游行的内容。但是，偶发性集会在德国未经报备仍可举行。因为其事实上不可能报备，如果强令其报备，宪法保障的集会游行的目的即无法达成。
德国报备制的内涵如下：（1）报备的目的是为了确保集会游行获得必要的保护。在适时报备的情况下，主管机关可以预先绸缪，以避免集会参加者的利益与第三者的利益乃至公共利益间，发生不必要或过度冲突，并视情况而定，采取维护安全和秩序的措施（比如交通管制），俾使一方面确保集会游行的顺利进行，另一方面排除公共安全和秩序的滋扰，或将之减小到最低程度。经由报备，主管机关与集会筹办者相互认识，在可能的情况下，可寻求彼此间的信赖合作，此为联邦宪法法院的要求。（2）报备人为集会游行的筹办人，筹办人系多人时，每个人原则上都有报备义务，然而报备可委由一人或一小群人完成。（3）报备的时间为集会游行公告发出前的48小时，因为在公告中至少将会提及游行路线、活动场所等。主管机关基于重要公共利益，可以令筹办者改采另一游行路线或活动场所，使在发邀请函和公告前尚来得及更正。如果因遵守报备期限而集会目的不能达成时，则无须遵守期间的限制。此种集会因时间紧迫被称为紧急集会。如果48小时的期间无法遵守。或未报备即已开始公告，并非表示报备义务已经失效。纵然主管机关以其他方式获知集会活动的企图的，报备义务仍然存在。（4）报备中应载明，集会游行的负责指挥者、筹办人的姓名和住所，盖于必要时，方能将禁止或限制处分送达给他。报备内容还包括集会时间、地点与游行路线。主管机关有必要获得该具体计划活动所需的资讯。集会的内容（即集会的主题与动机）亦需在报备时明示。据此，主管机关才可能对集会预定进行过程尽可能有正确的印象，并预估会有多大数量的人参加。或集会主题特别具有挑衅意味，有可能出现抗议团体或反制示威。有意采用扩音器者，也要报备之。报备内容不全者，主管机关得依第15条第1款以命令要求补正。但报备内容不全或不正确，并非必然作为集会禁止或解散的理由，解散必须基于：携带武器者、携带防卫性武器和蒙面以及主管机关认为集会游行的举行将会给公共安全或秩序造成直接危害者。（4）报备的形式可以是书面，或请主管机关作成记录，以电话报备也是可以的。报备资料只要交给主管机关一位官员即可，仅于需要以记录或当要求作成书面证明时，方可要求报备者至办公室。（5）报备的结果。虽然法无明文规定，但一般给报备者一定形式的证明。报备证明属于通知，并无法律效果，非行政处分（即我国的具体行政行为）。但如果以该报备证明作为限制处分，则为行政处分，应遵守行政程序法的有关规定。
比较美国的事先许可制与德国的事先报备制，其实没有太大差别。因为许可制是“原则禁止、例外同意”，而报备制是“原则同意、例外禁止”。而从美国联邦最高法院在Cox v. New
Hampshire案的判决来看，“审查许可时，不得询问及集会游行所要表达的内容；上诉人申请许可，而其申请游行的时间、地点不至于干扰公共道路的使用，申请人将有权利无条件获得批准”。这不就是“原则同意、例外禁止”的报备制吗？由此可见，否认许可制、承认报备制为当今世界集会游行示威法制的主流。所以，我国《集会游行示威法》规定的事先许可制存在合宪性上的瑕疵。主要理由包括：（1）从第12条来看，该规定将事先许可与言论的内容相联系，容易造成“内容审查”，从而使政府有机会扼杀对自己不利的集会游行示威。尤其与第13条相联系，公民对主管机关不予许可的决定不服的，只能申请行政复议，即行政内部的救济，而无法进行司法救济，这就更为行政机关的滥用许可权打开了方便之门。（2）从第28条第2款来看，该规定将不经许可的集会游行示威视为违法行为，进行惩罚。这与宪法第35条将集会游行示威作为公民的基本权利相矛盾。因为许可是对“原本违法行为的解禁”。如果要经过许可才能集会游行示威，那就是说，集会游行示威原本是被禁止的、是违法的，只有许可了，才能变成合法。（3）从第7条第2款来看，对“国家举行或者根据国家决定举行的庆祝、纪念等活动、国家机关、政党、社会团体、企业事业组织依照法律，组织章程举行的集会”不需要申请许可，这显然是对公民的集会游行示威作了“有罪推定”。难道国家举行的集会游行示威就不会扰乱公共安全和社会秩序？如果说法人依法举行的集会不需要申请许可，难道公民行使自己的集会游行示威自由天然是违法的、所以需要申请许可？（4）从第9条第2款来看，确因突然发生的事件临时要求举行集体、游行、示威的，必须立即报告主管机关；主管机关接到报告后，应当立即审查决定许可或者不许可。即偶发性集会也要申请许可，这不仅在法理上不通，在事实上也难以实现。诚如前述，偶发性集会的动机多出于眼前突发事件，而由多数人瞬间自动聚集而成。换句话说，偶发性集会在许可的时候已经形成了，那么这个时候许不许可还有什么意义呢？况且，偶发性集会根本没有组织者，是公众自发形成的，让谁去申请许可以及不予许可的决定又向谁送达呢？所以，德国才对偶发性集会连报备都不需要，因为这在事实上根本是不可能的。
笔者认为，既然《集会游行示威法》规定的事先许可制存在合宪性瑕疵，那么未来的路径不外乎两种：一种是对其进行修改，将其改为报备制；第二种是在修法尚未进行之前，行政机关在适用该法的时候，应“原则上许可、例外不许可”，从而使该项规定实质上变成报备制。同时，对于偶发性集会，应取消任何形式的许可或报备。
联系到此次全国多个城市举行的针对日本“钓鱼岛国有化”示威游行的事件，首先，此次各地的示威游行并未见有组织者申请许可以及主管机关颁发许可的报导，从北京警方的官方微博来看，也承认此次示威游行的“自发性”。也就是说，警方认为这属于偶发性集会，不需要许可。这一方面从侧面印证了对偶发性集会进行许可在事实上的不可能性，但另一方面警方的做法在程序上存在问题。因为在《集会游行示威法》第9条第2款尚未修改的情况下，警方作为法律适用者不能擅自停止该条款的适用。正确的做法是，警方在行政执法过程中对于法律具体应用的问题存在异议的，应当依据1981年《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》第3条，向国务院及其主管部门申请对《集会游行示威法》第9条第2款进行行政解释。其次，对于此次多个城市的示威游行中发生对公民以及外国人的人身、财产进行损害的暴力行为，警方事后对相关责任人进行了追究，这种做法是合法的。但除了这种事后追惩外，其实《集会游行示威法》还提供了事中对集会游行示威中的暴力行为进行制止乃至解散、驱散失控的集会游行示威的措施。该法第27条规定，举行集会、游行、示威，有下列情形之一的，人民警察应当予以制止：……（三）在进行中出现危害公共安全或者严重破坏社会秩序情况的。有前款所列情形之一，不听制止的，人民警察现场负责人有权命令解散；拒不解散的，人民警察现场负责人有权依照国家有关规定决定采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留。所以，在西安的对日示威游行中遭受歹徒用U型锁砸穿颅骨的市民李建利就曾针对警方在事中的不作为提起了行政诉讼。再次，针对西安市警方发布的通告中宣布“今后禁止在明城墙以内，特别是钟鼓楼广场、新城广场等区域举行集会、游行、示威活动”，这是明显的越权无效行为。因为根据《集会游行示威法》第23条，禁制区除了“全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地；国宾下榻处；重要军事设施；航空港、火车站和港口”外，并未有其他例外。况且，广场属于典型的“公共论坛”，本身就是提供给公民表达意见的，如何能禁止举行集会游行示威？同时，诚如前述，划定禁制区属于法律保留的事项，只能由法律来规定，西安警方根本不享有此种权力。
《9月18日中国共有180多个城市举行了抗议日本侵占钓鱼岛示威游行》，载。
《全国爆发大规模反日游行示威 专家呼吁人们理性爱国》，载。
《西安市公安局通告:坚决制止非法集会游行示威活动》，载。
日本学者将集会首先分为室内集会和室外集会，室外集会又分为定点式的室外集会和移动式的室外集会。移动式的室外集会又分为游行（集团行进、行伍或行列行进）和示威抗议（集团示威活动）。这些均被纳入日本宪法第21条第1款的集会自由之内。参见邝世泰：《日本集会自由权的法理研究——兼论我国集会游行法之违宪问题》，私立淡江大学日本研究所1999年硕士学位论文，第32页。
所谓偶发性集会是指集会是在并无主办人，也无预先筹办的计划和组织、公告的情形下，由人民自动自发的形成集会的状态。关于偶发性集会与一般集会的区别，根据学者Ossenb&hl的观点，偶发性集会因未予主管机关事先的准备时间和给予准备预防措施，其对社会可能造成比一般集会更多的损害，故在主管机关决定可否解散这种集会时，应赋予较多的裁量权。参见陈新民：“示威的基本法律问题”，载《政大法学评论》1988年第38期。
但德国学界有引用德国民法第73条之规定认为，集会自由之人群具体应有三人以上。参见陈新民著《中华民国宪法释论》第271页，三民书局1995年版。
张嘉政：“论集会游行自由之事前限制”，载《宪政时代》第16卷第2期。
BVerfGE 84，203/209。
Lawrence Tribe, American Constitutional Law,
2nd ed., Foundation Press, 1988, pp. 791-792.
249 U.S. 51-52 (1919).
Whitney v. California, 274 U.S. 357
Yates v. U.S., 354 U.S. 298 (1957).
395 U.S. 444 (1969).
394 U.S. 705 (1969).
Chaplinsky v. New Hampshire, 315 U.S. 568
Hague v. CIO, 307 U. S. 496 (1939).
City of Madison Joint School District v.
Wisconsin Employment Relations Commission, 429 U.S. 167 (1976).
Southeastern Promotions, Ltd. V. Conrad, 420
U.S. 546 (1975).
Schneider v. New Jersey, 308 U.S. 147
Grayned v. Rockford, 408 U.S. 104
Brown v. Louisiana, 383 U.S. 131 (1966).
Cox v. Louisiana, 379 U.S. 536 (1965).
Frisby v. Schultz, 487 U.S. 474 (1988).
蔡怀卿：“从美宪观点论我国集会游行法”，载《宪政时代》第22卷第3期。
Saia v. New York, 334 U.S. 558 (1948).
Kovacs v. Cooper, 336 U.S. 77 (1949).
法治斌：“集会游行之许可制或报备制：概念之迷思与解放”，载法治斌著《法治国家与表意自由》，正典出版文化有限公司2003年版，第361页。
李震山主持《我国集会游行法执行之研究》，台湾地区行政院发展考核委员会1992年版，第103页。
《国家统计局：中国取消户籍制度已是历史必然》，载。
张嘉政：“论集会游行自由之事前限制”，载《宪政时代》第16卷第2期。
陈新民：“示威的基本法律问题”，载《政大法学评论》1988年第38期。
李震山主持《我国集会游行法执行之研究》，台湾地区行政院发展考核委员会1992年版，第98页。
陈慈阳：“集会游行自由之保障——以集会游行法相关问题为研究对象”，载陈慈阳著《人权保障与权力制衡》，自刊2007年版，第15页。
李震山主持《我国集会游行法执行之研究》，台湾地区行政院发展考核委员会1992年版，第99-100页。
值得注意的是，宪法第35条虽然规定，集会游行示威自由的主体是中国公民，但从《集会游行示威法》的规定来看，法人和外国人也可享有集会游行示威自由。比如该法第17条规定，以国家机关、社会团体、企业事业组织的名义组织或者参加集会、游行、示威，必须经本单位负责人批准。第34条第1款规定，外国人在中国境内举行集会、游行、示威，适用本法规定。
陈新民：“论公务员的忠诚义务”，载《东吴法律学报》1987年第5卷第1、2期（合刊）。
陈新民：“论公务员的忠诚义务”，载《东吴法律学报》1987年第5卷第1、2期（合刊）。
西方国家禁止公务员参加所在政党组织的旨在反对执政党的集会游行示威，但这是基于公务员政治中立的义务，而非政治忠诚义务。
Lovell v. Griffin, 303 U.S. 444 (1938).
Kunz v. New York, 340 U.S. 290 (1951).
Cox v. New Hampshire, 312 U.S. 569
其实，德国基本法第8条第1款规定，所有德国人有权在不经过报备（Anmeldung）或者许可（Erlaubnis）的情况下进行和平且不带武器的集会。从表面上看，基本法对于报备和许可都是禁止的，但是德国学者认为，此处的禁止报备是指，报备不是一种义务，不是说没有批准就不能进行。报备只是一种职责（Obliegenheit），旨在让警察及时了解集会的计划和保护它顺利地、交通顺畅地进行。为了保护公共的安全或秩序，警察可以强制取消。在此意义上，联邦宪法法院已经澄清，将取消集会视为对未经报备的惩罚是不适用的。同时，偶发性集会和紧急性集会（Eildemonstration）根本就放弃了报备的要求。Pieroth/Schlink,
Grundrechte: Staatsrecht II, C.F. M&ller, 2012, S. 189.
BVerfGE 69，35（350）。
BVerfGE 69，315（355）。
李震山：“民主法治国家与集会自由”，载李震山著《人性尊严与人权保障》，元照出版有限公司2009年版，第360-362页。
李震山主持《我国集会游行法执行之研究》，台湾地区行政院发展考核委员会1992年版，第58页。
李震山：“民主法治国家与集会自由”，载李震山著《人性尊严与人权保障》，元照出版有限公司2009年版，第338页。
至于追惩制，大都仅适用于室内集会。李震山：“民主法治国家与集会自由”，载李震山著《人性尊严与人权保障》，元照出版有限公司2009年版，第337页。
所谓例外是指主管机关在接到集会游行示威的负责人的申请后，如果发现集会游行示威的口号中包含煽动性言论或挑衅性言论的，并且一旦举行，警察无法有效阻止危害的发生，那么主管机关可以例外地禁止。
由于担心不被许可，所以现实中我国公民的集会游行示威大多采用偶发性集会的形式，俗称“散步”。参见《厦门市民曾因PX项目“上街散步”》，载。《担忧磁悬浮,上海市民温和散步》，载。
警察的主管部门应是公安部。
《各地纷纷处置反日游行打砸抢事件》，载。
《李建利诉西安市公安局一案撤诉》，载。
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