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安全质量监管存在的问题及对策
　　长期以来，作为代表政府履行监管职责的安全质量监督机构，采取了各种有效措施，强化了公路工程安全质量的监管，保障了公路工程的安全生产和质量受控。但是，我们必须同时看到，公路建设工程安全质量管理工作还存在一些不足和薄弱环节，管理工作水平还有进一步提高的空间。如何有效改进安全质量管理工作方式，不断提高工作水平，需要我们认真思考。
　　当前工作现状
　　随着社会主义经济和政治体制改革的不断深化，对政府依法行政、依法监管要求的进一步提高，根据《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等，交通建设行政主管部门陆续出台了《公路工程建设市场管理办法》、《公路工程质量监督规定》、《公路水运工程安全生产监督管理办法》等规章，地方人民政府交通建设行政主管部门也制定了相应的规范性文件，公路工程安全质量监管的法规体系日臻完善，开展安全质量监督工作已经具备了牢固的法律基础。
　　随着大部制改革的推进，地方三级政府层面逐步形成了“一省一厅”、“一市一局（委）”、“一县一局”的组织模式，三级交通运输主管部门之间存在着上级对下级业务指导、各级机构对本级政府负责的关系。各级交通运输主管部门分别设立了相应的安全质量监督机构，交通运输部、省级人民政府交通主管部门、有条件设区的市级地方人民政府交通主管部门委托所属的安全质量监督机构具体负责公路工程的安全质量监督工作。公路工程有了一个框架清晰、机构健全、人员完整的监管组织体系，各级安全质量监督机构受本级建设行政主管部门委托担负着安全质量监督职责，公路工程的建设管理建立了完善的安全质量监管网络。
　　为更好地履行工程安全质量监督职责，各级交通建设行政主管部门建立了多项长效管理制度，采取了诸多有针对性的措施。近年来，全国公路建设领域推行了重大工程安全质量综合督查制度，实行了公路工程试验检测机构及人员、监理企业人员信用评价制度，开展了 “监理企业树品牌、监理人员讲责任”行业新风建设活动，开展了公路水运工程混凝土质量通病治理活动，开展了公路试验检测机构三年整治行动，这些举措得到了地方交通行政主管部门和监督机构的积极响应。以上海为例，参照交通运输部的标准，公路工程自2007 年起全面推行了每季度一次的安全质量综合督查制度。通过督查行动的开展，纠正了高速公路路基预压、沉降观测、路基路面排水、面层处理等施工作业环节存在的不规范行为，治理了预应力张拉及真空压浆、混凝土结构强度、地下结构工程防水、钢结构焊接等方面存在的质量通病，消除了高支模系统、防撞墙外模吊装、交叉点施工、起重设备、基坑围护、高处作业等方面存在的重大安全隐患。
　　他们高度重视公路试验检测机构及监理企业的管理工作，对试验检测机构的等级申报及评定严格把关的同时，以等级评定、信用评价为抓手，通过专项检查、比对试验、飞行检测等手段，实现了规范检测行为、提高检测能力的目的；公路监理企业及人员的管理以开展“监理企业树品牌、监理人员讲责任”的行业新风建设活动为契机，结合资质年审、资质复查、信用评价等，定期组织专项检查、召开行业大会，掌握监理行业最新动态，及时解决工作中存在的突出问题，促进监理行业健康有序发展。
　　2008 年以来，上海公路监督机构加大了公路工程安全质量违规行为的行政处罚力度。处罚采取行业通报批评、暂扣安全生产许可证、对相关人员暂停执业、经济处罚等措施。仅2009 年，就对16 起安全质量和文明施工的违法、违规行为启动了行政处罚程序，对50 家企业及相关人员实施了处罚。上海已经建立并完善了建设工程安全质量诚信体系，所有接受处罚的企业及人员均被记入了不良行为记录。诚信系统所记录的企业及个人不良行为情况，已经作为企业资质年审、升级及能否参与招投标工作的必要审核条件，也已成为从业人员执业资格证书年审必审内容之一。
　　存在的突出问题
　　各级政府高度重视公路工程的安全质量工作，各级交通行政主管部门、监督机构为工程的质量控制、安全保障做了大量的工作，付出了艰苦的努力，取得了一定的成效。
　　但是我们必须更加清晰地认识到安全质量形势的复杂性、严峻性和挑战性，认识到一些制约工程安全质量水平提高的根本性问题还没能得到有效解决，一段时期以来安全生产事故仍处在高发阶段，一些工程质量通病问题还没有得到彻底治理。
　　工期、价格与安全质量之间的矛盾难破解。尽管大家都已深刻地认识到不合理工期对安全质量的危害性，个别项目却仍然存在工程未开工而交工通车时间已确定，前期手续未齐备而先开工，边设计、边施工等情况。工程实施过程中，因工期紧张，设计要求的路基预压期和路基质量难以保证，被迫抢工，施工工序被简化，工序质量控制被忽略，损害了工程质量。合理的工程造价是安全质量的可靠保证，由于公路工程建设市场体制机制尚不完善，激烈的市场竞争导致了超低价中标的现象仍然存在。低价中标可能导致的后果，一是一些安全质量保障必须的投入会被压缩或省略；二是会使企业铤而走险，采取偷工减料等行为；三是会诱发企业欠薪及拖欠材料、工程款等现象，由此引发影响社会稳定等深层次矛盾。
　　从业单位安全质量责任未有效落实。一是仍有一些建设单位对安全质量工作不重视，不能严格贯彻、遵守有关法律、法规，未真正履行工程的全面管理责任。建设单位没有做到依据合同规定对设计、施工、监理等从业单位有效管理，在进度、效益与质量安全产生矛盾时，往往牺牲安全质量。二是部分设计单位还没有牢固树立科学设计的理念，设计图纸深度不够，针对性较差，科研投入明显不足，技术创新水平不高。2009 年，上海公路工程督查发现，多个项目均存在施工图设计特殊节点无详图、复杂结构设计不够明确、设计交底走形式、设计变更随意等现象。三是在市场经济环境下，多数施工企业的安全质量责任意识没有提升到应有的高度。高资质、高条件中标，低资质、低条件施工的情况仍然普遍存在，投标或合同规定的项目经理到岗情况较差。上海某项目业主曾因施工单位项目经理不按合同约定到岗，采取了较为严厉的处罚措施，分别对两家施工单位开出了500 万元的罚单，却难以从根本上解决这一问题。在大规模、高速度建设时期，施工企业内部的质量管理被严重弱化，施工自检、互检、交接检验等制度难以真正执行，精细化施工没有得到体现。四是由于体制机制缺陷及其他原因，监理难以真正发挥应有的作用。
　　监理企业在从业单位中的地位还处于弱势，从合同签订到现场管理，监理企业不得不遵从建设单位的意志，监理的独立性、公正性、权威性很难显现。同时，由于监理行业自身的原因，监理行业在事实上还没有完全履行好自己的安全质量责任。
　　从业人员的素质和能力不能满足需要。第一，“项目法人、项目经理、项目总监”三个关键人数量和能力难以适应当前大规模建设形势的需要。项目法人单位缺乏有丰富建设管理经验的人员，建设单位的项目管理机构和人员配置普遍不能满足工程建设实际需要；有能力、有经验，能担重任的项目经理、项目总监数量不足，项目经理、项目总监很难按照合同约定到岗，挂名或兼职的情况较为常见。第二，项目施工管理和技术人员缺乏应有的经验和能力也是普遍性的问题。一段时期的大规模建设以及施工企业快速扩张的直接后果，导致了施工项目管理和技术人员的严重匮乏。企业原有的人才培养体制被打破，人才正常成长的时间和空间严重不足，人才外流的趋势难以扭转，施工企业的管理和技术骨干人员的比例逐步下降。第三，监理队伍的整体素质、业务水平与应履行的职责不能完全相符。据调查，仍有大部分监理人员来自工程以外的其他行业，不具备基本的专业经历和基础知识。有部分监理人员因项目的需要而来，因项目的结束而去，与企业之间无长期固定合同，没有稳定的工作环境，工资、保险、公休等基本权益不能得到切实保障，缺乏归属感。这样往往导致监理行业难以吸引高素质的人才加入，人员频繁流动，不利于监理行业形成一支稳定、负责、权威、公正的监理队伍。第四，一线施工人员的能力和素质普遍下降。建国初及以后相当长的一段时间内，工程建设领域行业或企业有各类职业技术学校，专门培养施工技术工人，充实生产一线。新工人进场，采取拜师、培训等方式逐步提高其职业技能。而今，原有的施工作业人员的培养体制基本被临时招募劳务人员的方式所取代。多数一线作业人员直接从农村来到工地，没有经过系统的职业教育和专业培训，缺乏应有的安全质量意识和基本职业技能。经过一段时间的工作经历，这些作业人员可能会有经验积累，会掌握基本的作业技能，但若不经过系统的专业教育和培训，则难以符合当前安全质量工作的基本要求。
　　依法强化安全质量监管
　　随着政府职能的调整，安全质量监管是政府依法对建设工程实施有效管理的重要手段和途径之一。本着对社会高度负责、对人民的生命财产高度负责的精神，做到强化监管、有效监管是监督机构的主要职责。切实履行好这一职责，最重要的一点是牢固树立依法行政的理念。在此基础上，通过逐步完善安全质量监管的体制与机制，抓好监督队伍的建设，不断采取各种有效措施，改进工作方式、方法，最终实现有效监管、全面监管的目标。
　　树立依法管理的理念、完善法律体系，解决好监管的法理和依据问题。依法行政，保障公民的基本权利，是法律和社会公众对政府的根本要求。要做到依法监管，首先要解决监管的法理问题。在法理上，从业单位或从业人员是法律约束的对象，政府监管部门或人员是执法者。国家、地方人民政府制定了严格的法律、法规，以维护安全生产，保障工程质量。作为从业单位和从业人员，有义务、有责任懂法、守法，而政府监管部门不仅要懂法、守法，更重要的责任是监督法律、法规的贯彻执行，依法查处违法、违规行为。要做到依法监管，必须建立完善的法律体系，并制定相应的工作制度。尽管随着国家法制建设不断深入，建设工程的安全质量管理的法律、法规已经逐步完善，有关部门、各级地方人民政府根据行业特点、当地实际陆续颁布了相应的法规、规章及规范性文件，并制定了安全质量检查、验收的标准和规范。但是我们必须看到当前法律、法规、规章、标准还存在一些不足或缺陷，需要进一步完善和补充，为依法监管提供一整套完善的法律、法规体系。法律、法规、规章、标准的完善主要解决好法律、法规、规章、标准与现阶段工程建设形势的不适应、实际执行效果不好、内容规定有缺漏等问题。
　　进一步完善监管的体制与机制，实现有效、全方位监管。大部门制改革为完善公路工程的监管体制与机制提供了良好的契机。要通过大部制改革的有利时机，抓好监督系统的组织建设。应逐步完善市、县级监督机构，构建安全质量“两级政府、两级管理”的组织体系。同时，通过及时制定相应的安全质量监督的配套政策和工作要求，逐步强化各级监督机构之间的协同和联系，为高效、全面监管创造条件。新农村建设同样为公路工程安全质量监管体制与机制的完善提供了契机。农村公路建设是实现社会主义新农村建设目标的前提和基础，农村公路的建设质量关系到新农村建设的成败。我们应借助新农村建设这一有利时机，在乡镇设置监督人员专职负责农村公路建设的安全质量监督，进一步完善公路工程的安全质量监督体系。同时，探索公路维修、养护项目安全质量监管工作，针对公路工程维修、养护工程特点，制定相应的管理规定，将维修、养护施工的安全质量纳入监管范围，实现对公路项目安全质量全生命周期的监管。
　　以开展标准化、精细化管理为基础，打造一支高素质的安全质量监督执法队伍。拥有一支高效、稳定、成熟的监督执法队伍，是履行好安全质量监管职责的必要条件。
　　监督执法人员承担着具体实施安全质量监督的责任，需要建立一套严格的制度、统一的标准来规范监督执法行为。
　　在遵守和执行法律、法规的基础上，有必要根据不同类型的工程特点，确定检查的环节、细化量化检查的内容，统一安全质量监督检查的标准。同时，需要对监督检查中发现的各类问题，制定明确的处置标准要求，建立监督执法人员的考核制度，定期组织实施，促进监督执法队伍的工作水平不断得到提升，塑造一支严格按照工作标准依法监督的队伍。
　　继续采取多种措施，强化安全质量的监管。在继续做好公路监理、试验检测机构信用评价工作的基础上，扩大信用评价范围，对施工、设计、建设等单位及人员开展信用评价工作。应完善全国性公路行业从业单位诚信系统平台，省、市级从业单位诚信信息系统应与全国性的信息系统进行有效对接，真正做到让有安全质量不良行为记录的企业或个人无法逃避。要高度重视文明施工与安全质量的紧密关系，保证有良好的文明施工环境是抓好安全、质量工作的前提，应提倡安全质量和文明施工的现场联动监管。要坚持贯彻好公路工程安全质量综合督查制度，不断改进督查方式、方法，务求督查工作确有实效、确有促进、确有提高。要继续探索建立安全、质量与造价联动监督制度，应对政府投资的公路项目初步设计概算、施工图预算进行审核，对原材料价格、因设计变更导致的工作量变化进行审查，对招投标价格进行审查，防止不合理标价的出现。要建立一套完整的安全质量监督信息化系统，建立工程基本信息、从业单位基本信息库，收集工程安全质量动态信息，运用信息化手段加强对工程安全质量的管理。
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