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托管煤矿安全生产管理中存在的问题及对策
2014年7期目录
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　　摘要：地方小煤矿在受地方大矿托管后，安全生产管理正逐步走向正规化、合理化。安管公司要实现有效托管，最大限度消除被托管矿的安全隐患，保证生产安全，促进经济发展，必须强制理顺管理机构，强制淘汰落后生产工具，加强对被托管矿干部职工的思想教育和技能培训，强化现场管理，加大灾害治理力度，杜绝重大安全事故。 中国论文网 /8/view-5656534.htm　　关键词：托管煤矿；安全生产；安管公司 　　中图分类号：TD82 文献标识码：A 文章编号：（6-02 　　随着改革开放国民经济突飞猛进的发展，地方小煤矿也得到迅速的壮大，给国民经济和地方财政做出了巨大贡献，但小煤矿规模小，设备落后，支护质量差，从业人员素质低，有资质的管理人员少，非法非违事故多，瞒报事故多，重大事故多，日韩成矿业公司下峪口多种经营公司小煤矿发生瓦斯爆炸，死亡48人；日韩成矿业公司桑树坪矿斜井因周边小窑禹昌矿突水发生重大淹井事故，造成桑矿斜井整体被淹。因此省政府根据各地区国有矿的强烈要求，采取了国有大矿托管周边小煤矿的安全、生产、技术，从而确保三方平安（地方煤矿、国有大矿、区域一方）。陕西三安工程管理有限责任公司通过一年的不懈努力，是托管的韩城矿业公司大矿周边的盛捷煤矿、兴盛煤矿、三和煤矿、东岭煤矿、昌兴煤矿、石窑塔煤矿、新星煤矿、南沟一矿、龙源煤矿等9个地方小煤矿，已经步入基本的托管渠道，安全生产管理走向正规化、合理化。但目前安全生产管理上还存在诸多问题。 　　1 托管小煤矿的主要问题 　　没有理顺管理机构依据省政府有关托管地方煤矿文件精神，公司主要负责托管煤矿的安全、生产、技术的全方位的管理，公司接管以后，对煤矿设立了管理机构，并配其了对应的管理人员，但煤矿实际控制人，迫于政府压力，表面上服从公司对其托管，实际上不信任公司委派的管理人员，另行设立一套管理机构，与工队直接签订施工协议。工程结算也是直接和实际控制人进行，这样就形成公司委派到矿的管理人员对井下施工队缺乏有效制约手段，管理不能一管到底，一些重大安全隐患迟迟得不到及时落实整改，公司的一些政令执行不到位。 　　思想认识不到位，安全投入欠账多托管煤矿属私营企业，资产属于个人，煤矿法人没有牢固树立“安全第一，以人为本”的思想，当生产效益与安全发生矛盾时，只追求产量和效率，而忽视安全。煤矿实际控制人不搞大的投入，该投入的安全设施投入不到位。个别煤矿没有实现双回路供电，有的煤矿安全六大系统建设进展不大，有的井下还在使用国家明令禁用的淘汰设备。有的煤矿存在使用胶轮车作为主要或辅助运输工具。 　　回采工艺落后，使用木支护公司托管的小煤矿多数煤矿都是采用巷式回采，兴盛煤矿、三和煤矿、昌兴煤矿、南沟一矿、新星煤矿煤矿壁式工作面正在建成形成中，只有龙源矿、东岭矿、昌兴矿有壁式工作面。巷采式煤矿都存在使用木支护，巷道易变形。 　　托管煤矿职工素质低托管小煤矿的职工文化素质低，初中以下文化程度的占到工人人数的80%，基本上都是昨天在家种地，今天来矿务工，对煤矿井下安全生产根本不了解，到矿后，只是参加了几天从业人员岗前培训，受教育程度普遍不高，而且人员流动也频繁，岗前培训一般为“走马观花”的形式，将考试卷一发，答完试卷就行。致使安全根本无法保证。 　　2 强化托管煤矿安全管理采取的对策 　　理顺管理机构就是要理顺煤矿管理机构，托管煤矿只能有公司设立的一套管理机构存在，实行统一管理，从上到下一管到底。施工工队由公司选定，施工协议必须和公司委派的矿长签订，工队工程结算应通过公司委派的管理机构，今后若那个煤矿实际控制人直接和施工工队签订施工合同，公司就不与该煤矿签定托管协议。 　　进一步规范管理公司将进一步规范托管煤矿的一切管理工作。规范各种安全工作例会；完善安全技术管理基础资料，所有被托管的煤矿必须有图实相符的采掘工程平面图，并做到及时上图，按时交换。井下一切采场活动必须要有统一的规划方案和设计，报公司技术部审批同意后方能组织施工。作业规程必须向工人贯彻并签字。严禁无工程设计，无施工作业规程组织任何施工活动；施工队必须按班次召开作业班前会，班前会必须强调安全，否则，严禁工人入井作业。 　　加大灾害治理力度，强化现场安全管理，杜绝重大安全事故现场安全管理的重点：（1）加强“一通三防”管理。完善通风设施，消灭大串联通风，要保证通风系统合理可靠；完善监测监控系统，监测监控覆盖不到的施工地点必须配挂瓦斯便携仪，严禁瓦斯超限组织施工。（2）加强机电安全管理。井下严禁使用国家明令禁用的淘汰设备，加强设备完好管理，彻底消灭设备失爆现象。（3）加强地质防治水工作。制定的防治水措施、制度必须监督落实到位。要做到“逢掘必探”，严格按照探放水设计组织探放水施工。探水钻机必须按要求数量配齐，保证其始终完好，并始终放置在井下施工现场，能够正常工作。（4）加强井下施工活动的监督与管理，井下任何施工活动，必须在自己的井田范围，严禁发生超层越界施工行为。（5）加强安全检查，加大隐患治理整改。继续完善安全检查表的检查方法，落实隐患排查制度，隐患排查治理整改做到闭环 　　管理。 　　淘汰落后的支护材料、采煤方法和运输工具公司要与各托管煤矿的实际控制人做进一步沟通，制定方案逐步淘汰木支护、巷式回采工艺和胶轮车运输工具。在方案未实施前，督促煤矿进一步完善安全管理措施，保证生产安全。同时要与韩城市煤炭局协商，督促六个尚未实现双回路供电的煤矿实际控制人，尽快完善双回路供电，以保证煤矿供电安全。 　　强化安全培训，提高人员素质上级煤矿安全监察监督部门要切实抓好对地方小煤矿实际控制人的生产与安全关系的不断教育，多举办一些有关法规法律培训班，使其增强对安全设施的投入；要切实抓好入矿职工煤矿应知应会和专业知识培训，并制定相应的考核培训持证上岗制度，同时，制定相关的奖励措施，开展丰富多彩的安全教育培训活动，使安全知识、意识逐步深入职工的心中，记得住、说得出、抓得住，使从业人员的素质不断提高。 　　3 结语 　　对于地方煤矿的托管，是一项具有挑战性的工作，在今后的工作中，必须坚持依法从严监管，明确安全责任，强化人员素质，加强员工培训；深入一线，认真排查安全隐患，防范和遏制重大事故发生，促进各托管煤矿安全持续稳定好转，为大矿生产创造良好的外部安全环境，为地方煤矿营造一片安全蓝天。 　　参考文献 　　[1] 邵祥理.我国煤炭企业安全管理的现状及对策煤炭工程.2006，（3）.
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国家安全生产监督管理总局国家煤矿安全监察局关于进一步规范煤矿安全监察执法工作的意见
国家生产监督总局国家监察局关于进一步规范监察执法工作的意见
各省级监察局：
为深入贯彻落实《生产法》和《国务院办公厅关于加强生产监管执法的通知》等有关规定，加强建设，规范执法行为，提高执法效能，预防和遏制，促进全国生产形势持续稳定好转，提出以下意见：
一、监察执法形式和主要内容
1.监察执法主要职责。依据《监察条例》、《国务院办公厅关于印发国家监察局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，监察机构行使国家监察职能，监督检查地方政府监督工作，依法对煤矿企业生产实施定期监察、重点监察、专项监察(以下简称“三项监察”)。
定期监察是指对监察区域内煤矿企业进行分类分级,实施不同周期的监察。监察形式包括重点监察、专项监察、隐患举报核查等。省级以上人民政府和上级领导机关组织开展的生产督查、检查、异地监察执法、联合执法等需要省级煤矿安监局(以下简称省局)及区域监察分局(以下简称分局)参与、配合的执法活动，属于定期监察的构成部分。
重点监察是指对监察区域内以煤与瓦斯突出、高瓦斯、水文地质类型复杂和极复杂、开采容易自燃煤层、有冲击地压危险等灾害严重和多发的煤矿企业为重点对象实施的监察。省局和分局每年应认真辖区煤矿灾害特点及近五年来发生情况,确定重点监察对象,纳入重点监察范围。
专项监察是指对监察区域内煤矿企业生产条件和设施实施的单项或多项专业性监察。
2.监察执法主要内容。监督检查地方政府贯彻落实生产、煤矿整顿关闭、监督检查、生产专项整治、隐患整改及复查、责任人责任追究落实等情况;依法监察煤矿企业贯彻落实国家生产规章和、生产责任制建立和落实、隐患排查治理、瓦斯水火等重大灾害治理方案和的落实、生产系统、生产设施和条件、生产资质(设备、人员)等情况。
3.合理确定监察周期。省局根据本省(市、区)及分局监察区域内煤矿数量、分布、生产规模、灾害程度及状况，对煤矿进行分类分级，结合监察执法力量合理确定不同类别矿井的监察周期。
4.监察执法主要方式。执法监察时根据监察执法和主要监察内容制定检查方案，每次可检查其中一项或多项内容，通过对煤矿现场进行抽查的方式，检查企业主体责任落实情况，督促企业落实主体责任。对发现的生产违法违规行为和隐患依法处理处罚。定期向地方政府监管部门和煤矿企业进行通报，并督促地方政府监管部门和煤矿企业跟踪落实整改情况。
二、实行监察执法
5.统筹执法计划编制。省局和分局应根据国家监察工作主要内容,结合确定的不同类别矿井监察周期，科学制定年度执法计划，合理确定监察矿次、监察内容、监察方式和监察工作日数。做好年度执法计划的有效衔接，对不同类别矿井在监察周期内应实现监察执法全覆盖。省局和分局应根据年度执法计划编制月度执法计划。省局和分局执法计划应各有侧重、统筹安排、做好衔接。
6.严格执法计划审批。执法计划应由上一级监察机构批准后方可实施。省局年度执法计划报国家煤矿安监局备案;分局年度执法计划报省局审批，月度执法计划报省局备案。执法计划实施过程中可根据实际情况进行调整，调整时应及时按程序报备。
7.加强执法计划执行。省局和分局应认真落实监察执法计划，定期执法计划执行、行政处理处罚、执法文书下达等情况及监察执法工作中存在的问题，研究解决执法工作中发现的突出问题和存在的共性问题。
8.强化执法计划执行考核。省局应将执法计划执行情况作为重点内容纳入年度工作目标考核，定期对机关处室及所属分局执法计划执行情况进行检查、考核、。分局对执法计划执行情况每季度至少进行一次自查，省局对机关处室及所属分局执法计划执行情况每年至少进行一次考核，考核和报告要进行通报，并上报国家煤矿安监局。
三、严格监察执法程序
9.制作检查方案。进行检查前，依据执法计划确定的监察内容，并根据煤矿的基本情况、生产布局、灾害特点和存在的突出问题等，编制具有针对性和可操作性的检查方案，明确工作内容、人员分工、监察方式、检查地点和事项等。对确定的检查地点和事项应采用列表的方式细化需要检查的具体项目和内容，监察执法人员对照表格逐项检查。检查方案由监察执法带队负责人组织制定和审定。
10.遵循监察执法流程。健全完善“编制执法计划-确定检查矿井-制定检查方案-开展执法检查-依法处理处罚-及时复查督办-按期结案归档”的闭合执法工作机制。对煤矿企业实施监察执法时，应有两名以上监察员参加，并主动出示执法证件，告知相关事项，依法依规实施监察执法。
11.依法作出相应处理。在监察执法中，发现煤矿企业存在违法违规生产建设行为和隐患，应予以纠正、排除，依法下达监察执法文书，作出处理处罚决定。检查中发现存在重大隐患可能危及职工生命的紧急情况时，应责令煤矿撤出危险区域作业人员，并通报县级以上地方人民政府或相关部门采取相应，督促煤矿整治并消除隐患。
12.及时督促复查整改。对检查过程中发现的违法违规行为或隐患，按规定对整改情况需要复查的事项，应移交或告知地方监管部门，并督促其复查。认为需要自行复查的事项，整改期限届满或煤矿企业提出申请时应及时进行复查。
13.强化对地方监管工作监督检查。按照《关于切实加强对地方政府监管工作监督检查的意见》要求进行监督检查，对煤矿暴露出的问题和隐患应定期向地方政府通报、报告，对倾向性、苗头性问题提出执法建议，督促地方政府及其相关部门监督煤矿企业制定整改方案、落实整改责任和期限。
14.依法办理案件移送。发现煤矿存在属于其他有关部门职责范围的非法违法行为，应依法制止，并移送有关部门进一步处理。涉嫌超层越界开采的，移送国土资源部门;涉嫌非法违法用工的，移送人力资源和社会保障部门;涉嫌未批先建的建设项目，移送投资主管部门。涉及需要采取停电、停止供应民用爆炸物品的，通知电力监管、公安部门;涉及吊销或暂扣生产许可证的，告知地方政府和地方监管、公安、电力监管、国土资源和工商等部门。对存在重大隐患不消除或故意造成重大隐患的国有煤矿责任人应建议其上级纪检监察部门按照规定追究责任。
15.依法提请强制执行。发现被责令停产整顿煤矿擅自组织生产，或经停产整顿逾期仍不具备生产条件的，应提请地方人民政府予以关闭;对拒不执行处理处罚决定的，应向地方人民政府报告或向有关部门通报。对拒不执行处罚决定、逾期不缴纳行政罚款的，应申请人民法院强制执行;
16.建立“行刑衔接”机制。严厉查处打击生产非法违法行为，依据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等相关规定，发现煤矿非法违法生产行为涉嫌犯罪的，应向公安机关进行移送。建立完善涉嫌犯罪的非法违法生产行为行政处罚与刑事处罚衔接机制，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接。
四、规范监察执法行为
17.严格行政处罚自由裁量。行政处罚决定必须以事实为依据，与违法违规行为的性质、情节以及社会危害程度相当，定性准确，处罚适当。严格落实监察行政处罚自由裁量实施，规范和明确行政处罚自由裁量权的实施原则、决定程序和报送备案等，推进监察执范化、程序化、化。
18.规范重大行政处罚。发现需要作出吊销(撤销)证照、较大数额经济处罚、停产整顿等重大行政处罚的，必须做到“事实清楚、证据充分、依据可靠、程序合法、集体决定”。对案件情节复杂或重大违法行为的行政处罚，应经过省局(分局)集体讨论决定。给予停产整顿处罚的，应在执法文书中明确整顿的内容、时间等具体要求，并暂扣生产许可证。分局作出上述决定的应报省局备案。
19. 规范执法文书制作。正确选择和使用监察执法文书，做到从执法计划、检查方案、检查和处理、立案查处、行政处罚、复查整改、案件结案归档的闭合管理。制作执法文书应使用规范用语，依据有关、规章、和行业规定对违法违规行为和隐患进行描述。定期开展执法文书评议和执法案卷评查活动，通过开展监察执法文书制作培训、交流学习、专家点评等活动，提高执法文书制作质量和水平。
20.创新监察执法方法。不断改进和创新监察执法的方法和手段，可以采取异地执法、联合执法、专家会诊、集中执法等方式，适时开展“四不两直”(不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同和接待，直奔基层、直插现场)暗查和突击监察。强化预防控制，督促企业建立隐患排查治理自查自改自报的长效机制，严格查处企业违法违规行为。
21.公开重大执法信息。依法对企业重大违法违规行为及重大隐患作出的处理处罚决定应在20个工作日内向社会公开，并纳入生产信用体系进行失信惩戒。重大执法信息公开应与“打非治违”、建立违法煤矿企业“黑名单”和生产违法行为信息库等相结合，公开曝光反面典型，充分发挥社会舆论的监督作用。
22.建立权力、责任清单。结合省(市、区)实际，省局依据《安全生产法》、《监察条例》等规章以及法定职责规定，制定省局和分局行政权力和责任清单，以清单方式明确每项监察执法职权和责任，制定各项权利行使流程图，及时向社会公布，切实做到监察执法不缺位、不越位。
23.加强执法行为监督。按照《监察执法监督办法》，定期组织开展执法和监督检查。加强重大行政处罚的备案审查，认真复核已下达的执法文书，对事实不清楚、程序不合法、依据不充分、裁量不恰当、适用不准确的，及时提出整改要求予以纠正。对同类
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安监行政执法中存在的问题及对策
17:30　来源：建设工程教育网　 |
　　安监行政执法是安全生产监督管理部门依照法定程序，将安全生产法律、法规适用于特定对象的具体行政行为，是消除安全隐患、预防和减少事故发生，保障国家和人民生命财产安全的有效途径。随着国家安监总局15号令《安全生产违法行为处罚办法》的颁发，各级安监部门积极贯彻落实，制订了切实可行、便于操作的各项规定，狠抓了规范执法，严格依法行政，执法质量和服务水平都有较大幅度地提升。但其中也存在着一些不容忽视的问题，一些监督执法人员素质不高，以言代法，执法不公、执法不严等现象不同程度存在。就当前安监行政执法中存在的问题及对策进行简要的探讨：
　　一、当前安监行政执法中存在的主要问题
　　（一）行政干预。部分地方政府&重经济效益、轻生产安全&的情况仍不同程度地存在，&先上车、后买票&导致一些不合格的项目匆匆上马，甚至个别存在重大安全隐患的单位仍然生产或营业。由于受到政府的干预，应当责令停产停业整改或应给予的处罚无法执行，致使许多单位出现安全隐患时直接去寻求政府的支持，而忽视了对安全隐患的整改。
　　（二）滥用职权。滥用职权在安监行政执法中主要表现为滥用行政处罚自由裁量权，极个别执法人员出于不正当目的的考虑，利用行政处罚幅度较大的特点，在处罚时故意抬高处罚的额度，事后又无原则的降低处罚标准，随意行使自由裁量权，同样的违法事实和情节，处罚畸轻畸重，造成违法情节轻重与行政处罚力度不相当。另一种行为是将执法行为与经济指标挂钩，个别安监部门内部制定罚款指标，将罚款收入与执法人员的工资收入、福利分配挂钩，严重损害安监执法部门的形象。
　　（三）消极执法。依照法律法规规定的职责，一部分安监执法人员应作为而不作为，或者是有作为但没有完全作为，没有合理作为；对一些执法难度大、取证不易，执行也不容易到位的违法案件，往往不愿办理，对容易引起争议的执法工作，缩手缩脚、推诿扯皮。
　　（四）以罚代改。一些安监部门对于查明的安全生产违法行为，不管其性质有多恶劣，后果会多严重，都不予考虑，似乎只要罚了款，走完处罚程序，就万事大吉了，结果是隐患并未整改，危险依然存在。
　　（五）程序违法。如一些安监部门让无执法资格的人参加执法活动；部分执法人员未对相对人充分告知权利义务，未赋予相对人陈述申辩的权力；一些处罚案件未充分收集证据，便轻率作出违法事实的认定&&。
　　二、安监执法工作存在问题的原因分析考试吧
　　（一）政府主导地位意识不强。《安全生产法》明确规定安全生产工作由地方各级人民政府负责。但在实际工作中，地方政府未能真正履行安全生产工作职能，&无意识的放弃&法律地位，对安全生产工作的重视仅停留在口头上、表面文章上，考虑的是财政税收、人员就业、社会稳定、招商引资环境等因素，使用行政手段干扰安监行政执法工作，导致安监执法&权法错位&。
　　（二）执法人员整体素质不高。安全生产监察机构组建时间大多不长，多为原从事管理工作或是刚招录的人员，大部分人员相关的法律、法规知识相对欠缺；当前体制下进人机制上的制约，安监执法人员的年龄结构、知识结构、专业结构也都亟待提高。
　　（三）执法指导思想不端正。部分执法人员特权思想严重，对群众缺乏感情，在执法中总是以管理者的姿态出现，缺乏服务意识、****意识；还有一些安监执法部门将行政执法行为作为谋取经济利益的手段，以收费和罚没收入作为经费的主要，将执法行为和执法者自身利益挂钩，造成执法行为和执法目的严重背离。
　　（四）执法监督机制不健全。目前，安监行政执法的监督工作还不够规范，在执法监督机构设置、执法监督制度建设、执法责任追究的落实方面还需要进一步完善。
　　三、加强和改进安监执法工作的措施建议
　　（一）加强宣传，提高全民安全意识。提高安全意识是解决安监行政执法中许多现存问题的有效手段。通过加强安全生产宣传教育，提高全社会的安全意识和法律意识，特别是要提高各级领导和企事业单位领导的安全法律意识，使他们自觉维护和督促安监行政机关正确行使行政执法权。要进一步落实安全工作责任制，把责任层层分解，把各项安全措施落实到实处，形成良好的安全生产环境。随着我国社会主义市场经济体制的确立，在今后相当长的时间内经济建设无疑还会处于社会发展的核心地位。要避免经济发展对安全生产的冲击，必须从落实科学发展观的高度，摆正安全生产和经济发展的位置。
　　（二）抓好培训，提高执法人员素质。安监法律体系不断健全和完善，要做到有法必依、执法必严、违法必究，关键是要看执法人员政治素质、业务素质和法律知识水平如何。为此，各级安监部门要建立业务培训，考核制度，进一步落实持证上岗制度，定期组织业务培训，使安监执法人员能熟练掌握常用的现行安全生产领域的法律和法规；熟练地制作和使用各种法律文书；同时，及时组织考核，从而提高整个执法队伍的业务素质。
　　（三）强化监督，完善执法监督机制。一方面要完善内部监督机制，建立错案责任追究制度和重大案件备案制度等，实行执法责任制和评议考核制，将行政执法责任具体落实到每一个部门、每一个岗位和每一个执法人员，明确每一个机构和领导干部及执法人员的责任，同时充分发挥有关法制、纪检组织的监督作用，对执法人员进行纪律束缚，要在安监行政执法队伍中建立淘汰机制和竞争机制，对那些以执法谋私、吃拿卡要、损害安监执法队伍形象的典型，予以严肃处理和清理出安监执法队伍；另一方面要建立健全外部监督机制，深入推行政务公开，向全社会公布执法依据、执法程序、投拆举报电话，接受管理相对人的监督，接受安监主管部门和其他上级部门的监督，接受司法机关和社会舆论的监督，同时还可以通过从各个层面聘请监督人员，采取座谈会等多种形式定期向社会征求对执法工作的意见，从而促使安监行政执法工作的公平、公正开展。
　　（四）理性执法，规范自由裁量标准。安监行政执法过程中需要理性，特别是需要理性地处理好自由裁量权行使的问题，在运用法律赋予的&自由权力&时，客观地需要理性行使、合理运用，自由裁量权的行使应当正当，应当符合事实本身的情况要求，不得违反有关法律规定的原则、精神的要求等。根据行政处罚法定、相当、比例等原则制定行使行政处罚自由裁量权的具体实施办法和指导性意见。将所有涉及到行政执法人员可以自由裁量的事项全都找出来，并对照相应的法律条款，逐项进行细化、规范，以进一步约束执法人员的自由裁量&空间&，使其自由裁量的依据更加充分、可靠，自由裁量的结果更加客观、公正。 责任编辑：lwg
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