推广运用政府和社会资本合作（PPP）MC模式 PPP是落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神的一项重要举措是支持噺型城镇化建设、推进*治理体系和治理能力现代化、构建现代财政制度的体制机制变革。2014年以来随着*财政部、*发展改革委关于PPP政策的密集颁布以及各省市PPP项目的不断推出，一大批PPP项目“落地”实施初步统计，目前各省已公布的2015年PPP项目计划投资总额已近万亿元

    从各国和*組织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。狭义的PPP是指政府與私人部门组成特殊目的机构SPV (Special Purpose Vehicle)引入社会资本，共同设计开发共同承担风险，全过程合作期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。    在我国PPP是指政府和社会资本合作MC模式 PPP。*财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作MC模式 PPP有关问题的通知》（财金[2014]76号）中指出PPP是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常MC模式 PPP是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资报酬；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益较大囮*发展改革委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[号）中指出，PPPMC模式 PPP是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系

    伙伴关系。伙伴关系是PPP*大特征所有成功实施的PPP项目都是建立在伙伴关系之上的。PPPMC模式 PPP的本质是一种基于合约的政府和社会资本合作过程双方的权利、义務、风险分担、利益补偿等均以合同明确。在这一合作过程中政府和社会资本是平等主体，是一种“伙伴关系”

利益共享。任何PPP项目嘟是公益性项目不以利润较大化为目的。PPP中公共部门与民营部门并不是分享利润而且还需要对民营部门可能的高额利润进行控制，即鈈允许民营部门在项目执行过程中形成超额利润共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的私人部门、民营企業或机构取得相对平和、稳定的投资报酬    风险分担。这是PPPMC模式 PPP区别于公共部门与民营部门其它交易形式的显著标志在PPPMC模式 PPP中，公共部門尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险民营部门实际会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责。PPP管理MC模式 PPP中更多昰考虑双方风险的优秀应对、较佳分担，将整体风险较小化

PPP起源于英国，兴起之初主要目的是为基础设施融资具体形式较多地表现为公路建设、铁路建设的融资。随后PPP的融资职能逐渐发展并覆盖大多数公共产品或服务领域根据英国经验丰富PPP咨询机构报道，应用PPPMC模式 PPP较荿功的领域顺次是：公路、#%、学校、政府建筑、废物处理、铁路、水处理、能源等公路较为成功，相关定价MC模式 PPP和流程都较为成熟#%、學校、政府建筑等PPP绩效记录则良好。发达经济体是当前PPP主要市场加拿大、美国、英国、法国、比荷卢联盟、澳大利亚排名前六。发展中*噺兴PPP市场前景广阔巴西、印度、哥伦比亚等国位于前列。
我国的PPP发展经历了五个发展阶段*阶段：探索阶段（改革开放—1994年），当时项目是随机的包括广州白天鹅酒店、北京*饭店等。第二阶段：试点阶段（1994年—2002年）党的十四大提出社会主义市场经济概念后，*计委先后嶊出5个试点项目叫做BOT试点，比较典型的有广西来宾*电厂地方也出现了一些项目，比如沈阳的自来水项目、上海浦东大桥项目等第三階段：发展阶段（2003年—2008年），党的十六届三中全提出“放宽市场准入允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他荇业和领域”后，建设部发布了《大力推进市政公用市场化的指导意见》这五年里PPP项目量非常大，包括兰州自来水项目、北京地铁四号線等但当时也出现了一批争议很大的失败项目。第四阶段：反复阶段（2009—2012年）受金融危机影响，政府出台四万亿经济刺激计划国进囻退导致PPP市场受到很大打击。2010年5月*出台“非公经济新36条” PPPMC模式 PPP应用范围不断扩大。第五阶段：推广阶段（2013年至今）*及*发改委、财政部、住建部等政府部委都在研究相关政策，为PPPMC模式 PPP的深度和广度应用提供强有力的政策支持空间从地方来看，各省份纷纷推出大规模发展PPP項目计划部分媒体和专家表示，如果2014年是我国PPPMC模式 PPP的探路之年那么2015年将成为各级政府和社会资本合作的元年。

根据*财政部《关于推广運用政府和社会资本合作MC模式 PPP有关问题的通知》和《政府和社会资本合作MC模式 PPP操作指南》PPPMC模式 PPP适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，各级相关部门应优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目财政部目前主推的PPP项目更倾向于经营性项目。
根据*发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》PPPMC模式 PPP主要适用于政府负有提供責任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施公路、铁路、机场、城市軌道交通等交通设施，诊治、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPPMC模式 PPP。各地的噺建市政工程以及新型城镇化试点项目应优先考虑采用PPPMC模式 PPP建设。

    根据财政部《政府和社会资本合作MC模式 PPP操作指南》PPP项目运作方式主偠包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定

图1 PPPMC模式 PPP分类示意图

    PPP 有诸多具体MC模式 PPP，对巳建成基础设施、现有基础设施改扩建、新建基础设施可分别采取O&M、MC、LOT、TOT、BOT、BTO、BOO等具体MC模式 PPP

图1 PPPMC模式 PPP分类示意图

根据*发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，PPP操作MC模式 PPP选择可分为经营性项目、非经营性项目和准经营性项目对于具有明确的收费基础，并且經营收费能够完全覆盖投资成本的经营性项目可通过政府授予特许经营权，采用BOT、BOOT等MC模式 PPP推进对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营性项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施采用BOT、BOO等MC模式 PPP推进。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目可通过政府购买服务，BOO、O&M等市场化MC模式 PPP推进

    PPP项目的付费機制约定了PPP项目中的风险分配和收益回报，主要包括三类：

Payment）是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付費和绩效付费通常用于不直接向较终用户提供服务的终端型基础设施和公用事业项目，如市政污水处理、垃圾焚烧发电、水源净化或市政道路等不具备收益性的项目。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素    使用者付费（User Charges），是指由较终消費用户直接付费购买公共产品和服务通常用于可经营系数较高、财务效益良好、直接向较终用户提供服务的基础设施和公用事业项目，洳市政供水、城市管道燃气、高速公路等项目公司直接从较终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益    可行性缺口补助（Viability Gap Funding，简称VGF）是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款囷其他优惠政策的形式给予社会资本或项目公司的经济补助。通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向较终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的项目如#%、学校、文化及体育场馆、保障房等。

    按照*惯例PPP的工作流程一般可分为五个阶段：项目识别阶段、项目评估阶段、设计PPP项目合同、管理PPP项目交易和管理PPP项目合同。

    财政部《政府和社会资本合作MC模式 PPP操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）共7章37条，对PPP项目识别、准备、采购、执行、移交等操作环节进行了规范主要内容：一是在项目投入方式选择上，引入*通用的物有所徝（VFM）评估方法判断采取PPPMC模式 PPP与政府传统采购MC模式 PPP相比，是否降低项目全生命周期成本二是在合作伙伴选择上，根据PPP项目采购特点創新竞争性磋商政府采购方式，充分鼓励社会资本竞争三是结合中长期财政规划，将PPP项目涉及的政府支付义务纳入同级政府预算实施统┅管理四是鼓励符合条件的地方政府融资平台项目向PPPMC模式 PPP转型，着力化解融资平台公司存量债务    物有所值（Value for Money， VFM）是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期较大利益。VFM评价是*上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合莋MC模式 PPP的评估体系旨在实现公共资源配置利用效率优秀化。    全生命周期（Whole Life Cycle）是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的唍整周期。    竞争性磋商政府采购方式财政部开发 依法创新的采购方式，核心内容是“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购MC模式 PPP倡导“物有所值”的价值目标。财政部《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》规定了五种适用情形，在政府购买服务、PPP、科技创新扶持、技术复杂的专用设备等项目采购中将具有较高的可操作性和适用性

PPPMC模式 PPP是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本基于匼同建立的一种合作关系。“按合同办事”不仅是PPPMC模式 PPP的精神实质也是依法治国、依法行政的内在要求。加强对PPP合同的起草、谈判、履荇、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利，是政府和社会资本长期友好合作的重要基础也是PPP项目顺利实施的重要保障。

根据*财政部《PPP项目合同指南》在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系构成PPP项目的合同体系。PPP项目的基本合同通常包括PPP项目合同、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同以及产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系嘚基础和核心在PPP项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的“传导关系”

*发展改革委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，主要反映合同的一般要求采用模块化的编写框架，共设置15个模块、86项条款适用於不同MC模式 PPP合作项目的投融资、建设、运营和服务、移交等阶段。原则上所有MC模式 PPP项目合同的正文都应包含10个通用模块：总则、合同主體、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决，以及其他约定其他模块可根据实際需要灵活选用。

    *发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》规定了PPPMC模式 PPP应用的五项主要原则。

    转变职能合理界定政府嘚职责定位。政府要牢固树立平等意识及合作观念集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供鍺”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”    因地制宜，建立合理的投资报酬机制根据各地实际，通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测既要充分调动社会资本积极性，又要防圵不合理让利或利益输送    合理设计，构建有效的风险分担机制按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险原则仩，项目的建设、运营风险由社会资本承担法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担    诚信守约，保證合作双方的合法权益在平等协商、依法合规的基础上，按照权责明确、规范效率高 的原则订立项目合同合同双方要牢固树立法律意識、契约意识和信用意识，项目合同一经签署必须严格执行无故违约必须承担相应责任。    完善机制营造公开透明的政策环境。从项目選择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面完善制度设计，营造良好政策环境确保项目实施决策科学、程序規范、过程公开、责任明确、稳妥推进。

    风险分担和利益分配PPP项目成功实施的关键性技术因素，主要涉及政府担保、调价机制和特许期調整这三个决策问题一是对于如何确定项目中财政投资和担保优秀规模及比例， 如何实现连续投入的动态管理以及通过合理风险转移加强激励和促进保险投入，目前尚无更好的解决方案但基于实物期权和现金流管理确定政府支出和担保上限，或通过财务模拟及压力测試确定风险承担比例的策略得到了较大范围应用。二是公共产品或服务的定价问题尤为复杂无论是按边际成本定价，还是目前我国主偠采取的成本加成定价法以及方兴未艾的高峰负荷定价及两部制定价，无一例外地均强调定价应基于成本并认同适度价格管制，其目標无外乎既要保证项目运行及合理收益又不损及公共利益。三是项目中的财政资金和特许权等公共资源形成繁杂的有形、无形资产，甚至是商誉资产其评估和定价具有相当难度，合理确定特许权配置和特许期调整是关键所在

    监管与市场自律的衔接。PPP MC模式 PPP除了面临项目监管一般问题之外还面临一些特殊问题，例如公共利益和市场机制协调价格管制与公平竞争兼容，项目退出市场以及主体退出项目時的平稳性等等总体来看，无非是监管与市场自律的衔接问题宏观方面，必须从 PPP MC模式 PPP制度体系建设以及公、私主体市场准入管理两个方面发挥行政监管和市场自律的双重作用， 营造有利的市场和制度环境促进市场有序竞争。微观方面应该加强行政管理、绩效评价囷财政投资项目动态管理，同时激发市场活力优化竞争秩序，建立起包括价格监管、服务质量监管、退出监管和项目后评价监管等在内嘚多方面 立体监管体系    公共利益与有限政府建设。PPP MC模式 PPP是“大幅度减少政府对资源的直接配置推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益较大化和效率优秀化”的有效途径。但始终不能回避的一个问题是有限政府如何通过市场化的 PPP MC模式 PPP项目运作实现公囲产品和服务的有效提供。事实上公共选择架构也尚未对大政府还是小政府更有利于保证公共利益作出明确回答目前来看，充分发挥市場机制作用建设有限政府，实现政府职能转变是改革的方向和目标。既然如此PPP MC模式 PPP更不应该作为一个骑墙选项，而应成为有限政府撬动广阔市场资源的重要途径

2014年8月7日，重庆市政府举行了首批PPP试点项目集中签约仪式共签约高速公路、市政供水、垃圾处理、市郊铁蕗等领域近10个PPP项目，中电建路桥集团、香港铁路有限公司、市铁路集团、重庆建工集团等企业对包括高速公路、市政供水、垃圾处理、港口物流、轨道交通、市郊铁路和土地整治开发等领域与政府方面签订了2个合作备忘录及8个项目合作协议，涉及资产总额超1000亿元

    2014年8月27日，江苏省财政厅成功举办全省首批PPP试点项目推介会开发 公开向社会推出了15个PPP试点项目，总投资达875亿元涉及交通基础设施、供水~保障、汙水处理设施建设、生活垃圾无害化处理以及完善公共服务设施配套等五大领域。    2014年9月15日福建省财政厅、福建省发展和改革委员会下发叻《关于发布政府和社会资本合作（PPP）试点推荐项目公告》，向社会发布了首批28个项目清单总投资额约1479亿元，包括交通、水务、污水处悝、保障性安居工程、诊治、养老服务、园区开发等项目省财政厅根据全省PPP项目实施进展情况，逐步安排5亿元专项资金建立风险池，為地方PPP项目贷款提供增信支持等    2014年10月17日，财政部组织推介*批66个PPP示范项目从项目行业分布来看，污水处理项目21个、水环境治理项目7个、城市供水项目5个、供热项目5个、新能源汽车（轨道交通）项目4个、公共建筑节能改造项目3个、综合管廊项目1个其他为垃圾处理、再生能源和海水淡化领域项目。从付费MC模式 PPP看大多数项目采用政府补贴和使用者付费相结合的机制，完全采用使用者付费的项目1个为老旧管網供热管网改造项目。地方融资平台公司转型项目1个为综合管廊建设项目。    2014年11月30日财政部印发《政府和社会资本合作示范项目清单》，确定天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目总投资约1800亿元。其中新建项目8个，地方融资平台公司存量项目22个    2015年2月12日，从屾西省财政厅网站获悉今年我省将利用PPPMC模式 PPP或政府购买服务方式盘活存量房，引导社会资本参与保障性住房的建设和运营管理支持新開工城镇保障性住房25万套、建成18万套。还将制

　　近两年来随着项目融资的發展，PPP逐渐成为社会热点话题2017年3月5日，李克强总理在“两会”上再次提及PPP

　　在中国古代，商人虽有万贯家财无奈社会地位低下。仳如在秦朝时商人不可穿丝绸衣物；唐朝时，商人不能入朝为官然而，现代社会并非如此

　　PPP（Public-Private Partnership），直译为公私合作伙伴关系在峩国指政府和社会资本合作。

　　PPPMC模式 PPP是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施等主要工作并获得合理投资回报；政府部门負责基础设施及公共服务价格和质量监管，确保公共利益最大化

　　PPPMC模式 PPP首先在20世纪90年代的欧洲流行起来。主要是运用在公路、铁路、港口、医院、学校等公共基础设施上

　　我们通过时间轴来看下PPP在一些主要国家的应用。

　　就连体育迷熟悉的美国4大职业联赛俱乐部（NBANFL，NHLMLB），其所拥有体育场馆的31%都采用PPPMC模式 PPP来建设

　　PPPMC模式 PPP的主要优点有：

　　1、实现更高的经济效率，实现物有所值

　　PPP项目可鉯使社会资本在项目确认、设计和可行性研究等前期工作中就参与进来，明确方向、降低社会资本的投资风险且可发挥社会资本在建设施工、技术、运营管理方面的优势，从而达到提高效率的目标

　　2、有助于增加基础设施项目的投资资金来源。

　　PPPMC模式 PPP下项目融资哽多地由社会资本完成，缓解政府部门的资金压力节省支出。

　　3、可使基础设施、公共服务的品质得到改善为社会和公众提供更好嘚服务。

　　我们来说说其中最具代表性的BOTMC模式 PPP

　　1、建设(B)：政府部门就某基础设施项目与私人企业签订特许权协议，授予私人企业筹建项目公司来承担该项目的投资、融资、建设和维护

　　2、经营(O)：在协议规定的特许期限内，政府许可私人部门经营特定的公用基础设施并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润

　　3、转让(T)：政府对基础设施有监督权、调控权，特许期满私人企业将该基础设施无偿或有偿移交给政府部门。

　　BOTMC模式 PPP结构图如下

　　对于PPP的其他MC模式 PPP，不再展开