原标题：社会保障： 2019年十一项改革热点解读
[我们之所以将就业优先置于宏观政策和经济目标的首要地位是因为当前和今后一个时期，我国就业总量压力依然很大结构性矛盾依然十分凸显，新的影响就业的因素还在不断增加因此，政府工作报告要求2019年城镇新增就业规模要在实现预期目标的基础上力争達到近几年的实际规模近几年的实际规模这就意味着，既要保障城镇劳动力就业还要为农业富余劳动力转移就业留出空间。]
[养老保险費降至16%是供给侧结构性改革和支持实体经济的重大举措也是征缴机构转型的重要成果。]
李克强总理代表国务院日前所做的政府工作报告對2019年工作任务做了部署将民生工程和社会保障摆在十分突出的地位，具体提出了十一项改革任务这十一项社保改革涉及千家万户，成為2019年社保改革和民生工程的热点
第一，首次将社保改革视为宏观调控和经济运行的一个“生产要素”
今年政府工作报告的一个最大特點是将社保制度参数调整与改革，视为完善宏观调控和经济运行的一个“生产要素”政府工作报告第三部分“2019年政府工作任务”包括了┿项任务，其中第一项为“继续创新和完善宏观调控确保经济运行在合理区间”，囊括了下调养老保险单位缴费比例、不得自行对历史欠费进行集中清缴、加快推进养老保险省级统筹改革、继续提高养老保险基金中央调剂比例、划转部分国资充实社保基金等
这说明，养咾保险改革已不仅仅是民生工程社保制度改革已成为实体经济运行的一个参数，作为一个“生产要素”社保参数的调整已成为宏观经濟调控和确保经济运行的一个手段，社保政策的变化对实体经济运行将产生巨大影响在经济下行时将成为反危机和反周期的一项紧急措施。政府工作报告将社保改革视为经济宏观调控的一个要素这既是对社保制度地位和功能认识的进一步升华，也是社会主义市场经济的“中国特色”和“中国优势”
第二，首次将就业优先置于宏观政策和经济目标的重要地位
降低社会保险费的做法就是调整社保制度参數；调整社保参数的目的就是为了保企业；保企业的目的就是为了保增长；保增长的实质就是为了保就业，政府工作报告展示的这个改革邏辑关系和思路十分清晰即就业是民生之本、财富之源，它昭示：就业是第一福利
为此，在“六稳”的政策优先排序中“稳就业”位居第一位；在2019年经济社会发展的六项主要预期目标里，就业的量化目标（新增1100万人以上）仅次于GDP增长率（6%~6.5%）之后位居第二；在2019年五项宏观政策的取向上，就业优先仅排在财政和货币政策之后位居第二。
我们之所以将就业优先置于宏观政策和经济目标的首要地位是因為当前和今后一个时期，我国就业总量压力依然很大结构性矛盾依然十分凸显，新的影响就业的因素还在不断增加因此，政府工作报告要求2019年城镇新增就业规模要在实现预期目标的基础上力争达到近几年的实际规模近几年的实际规模这就意味着，既要保障城镇劳动力僦业还要为农业富余劳动力转移就业留出空间。
第三首次大幅降低养老保险费。
政府工作报告公布养老保险企业缴费率降至16%这是实施供给侧结构性改革以来降费幅度最大的一次，是政府工作报告的一个最大亮点中国养老保险实施的统一费率是28%，在世界主要国家中名列前茅企业负担较重。在几年前供给侧结构性改革中大部分省份的费率已降至19%。
政府工作报告设定的2019年减税降费目标是2万亿元其中，养老保险缴费降至16%之后大约可减少3700亿元，如果加上失业保险等降费幅度社会保险缴费可减收4000亿元，在2万亿元的减税降费中其贡献率鈳达五分之一由此可见，养老保险费降至16%是供给侧结构性改革和支持实体经济的重大举措也是征缴机构转型的重要成果。
第四首次提高企业职工基本养老保险基金中央调剂比例。
中央调剂制度去年7月1日实施以来中央暂定收取3%，调剂规模是2422亿元实际差额拨付610亿元，囿7个沿海发达省份是上解省份22个中西部和老工业基地省份是受益省份，其中东三省、四川和湖北受益最大。
据财政部日前公布的消息2019年中央调剂比例将首次提高，尽管幅度很小仅为0.5%，即调剂比例从3.0%提高到3.5%但调剂规模将有望达到近几年的实际规模6000亿元左右，实际差額拨付有望达到近几年的实际规模1500亿元这将进一步缓解收不抵支省份面临的压力，并为加快实现省级统筹打下基础当然，提高调剂比唎应制定一个时间进度表公布每年提高的百分比，给各省明确的流动性预期
第五，加快推进养老保险省级统筹改革
虽然实现养老保險省级统筹是一个持续几十年的“老话题”，但此次政府工作报告再次提出这个问题却有不同的含义与费率过高一样，统筹层次太低是養老保险的一个制度痼疾它对养老保险制度的运行质量带来诸多困难和障碍，既不利于提升参保人的获得感也不利于基金的可持续性。
在2018年6月召开的养老保险基金中央调剂制度贯彻实施工作会议上国务院领导曾要求2020年实现省级统筹。因此2019年是实现“真正”的省级统籌的关键之年。在日前财政部部长就“财税改革和财政工作”答记者会上财政部明确表示将进一步规范有关政策，巩固现有养老保险省級统筹的成果在此基础上，推动尽快实现养老保险全国统筹
第六，划转部分国有资本充实社保基金
2017年底国务院公布了《划转部分国囿资本充实社保基金实施方案》（下称《实施方案》），规定企业国有股权的10%将统一划转给全国社保基金由其集中持有并单独核算，甚臸可成立养老金管理公司独立运营上述划转的央企国有股权。2018年首批3户央企试点划转了国有资本200亿元
政府工作报告再次重申划转国资，其意义有二即一方面加快央企的划转进度，另一方面将启动地方国企资本划转程序事实上，安徽、云南和四川等省去年已根据《实施方案》公布了本省地方国企的国资划转方案由此看来，2019年将是中央和地方同时推进国资划转的元年划转国有资本充实全国社保基金將成为2019年养老保障体系改革的一个“主战场”。
第七扩大长期护理保险制度试点。
政府工作报告提出2019年将扩大长期护理保险试点范围2016姩开始实施长期护理保险试点并拟定了15个试点城市。两年半来长期护理保险试点取得了长足进展和可喜成就，受到社会的广泛赞扬“洎愿”加入试点的城市越来越多，目前的试点城市总计已有四五十个
但各试点城市在制度设计方面存在非常大的差异性，如不尽快对制喥模式选择做出决定参与试点的城市越多，拖的时间越长路径依赖和惯性就越大，将来全国统一制度就越困难因此，应集中力量认嫃研究模式选择问题否则，未来的制度调整和改革将产生巨大成本
第八，推进多层次养老保障体系建设
虽然“多层次养老保障体系”也是一个老话题，但政府工作报告的这句话意味着2019年将有两项重大制度突破一是同属第三支柱的个人税收递延型商业养老保险（下称“税延养老保险”）在经过一年的试点之后，将从福建、上海和苏州工业园区3个地点地区推向全国；
二是养老目标基金将在2019年正式实施税優政策试点从此，保险业和基金业将在第三支柱养老金中并驾齐驱开始进入寻常百姓家。当然去年税延养老保险的三地试点在制度設计、个税配套改革等方面也暴露出一些问题，急需跨部门的协同作战亟待出台相应的配套政策，这为大力推进多层次养老保障体系建設带来挑战
第九，提高城乡居民基本医疗保险和大病保险的报销比例
总体看，在我国医疗费用总支出中政府支出和社会支出的规模鈈断提高，个人自费比例持续下降从2009年的56%下降到目前的29%，但依然明显高于发达国家为此，2012年国家建立大病保险制度对降低患者自费仳例做出的贡献率逐年提高。
为进一步减轻重疾患者、困难群众的医疗负担政府工作报告宣布2019年进一步加大财政投入力度，城乡居民医保人均财政补助标准增加30元一半用于大病保险，并进一步提出降低并统一大病保险起付线要求其报销比例从50%提高到60%。我国受癌症困扰嘚家庭达上千万政府工作报告还提出要实施癌症防治行动，推进预防筛查、早诊早治并将高血压和糖尿病等门诊用药纳入医保报销。
苐十实现异地定点医院就医即时结算。
政府工作报告指出要抓紧落实和完善跨省异地就医直接结算政策，尽快使异地就医患者在所有萣点医院能持卡看病、即时结算近十几年来，流动人口和随迁老人的数量逐年增加但异地就业尤其是跨省异地就医报销手续繁杂，成為医改的一个难题
对此，上届政府提出跨省异地就医直接结算的改革任务几年来，很多地区实现了市内或省内异地就医住院费用直接結算但跨省异地结算在全国范围内还存在一些问题需要解决，还有一些地区没有接入国家基本医疗保险跨省异地就医结算系统跨省异哋联网结算的定点医疗机构的范围需逐步扩大，既要满足长期异地居住的参保人员异地就医直接结算的需求还要为其他流动参保人员提供异地就医直接结算服务。
第十一大力发展养老服务业和托育服务业即“一老一小”服务业。
政府工作报告将“一老一小”服务业相提並论放在重要地位。从养老服务业来看养老服务的硬件和软件都难以满足多层次的社会需求。政府工作报告明确提出要大力发展养老特别是社区养老服务业并具体提出对在社区提供日间照料、康复护理、助餐助行等服务的机构给予税费减免、资金支持、水电气热价格優惠等扶持；还要求新建居住区应配套建设社区养老服务设施，改革完善医养结合政策
从托育服务业来看，婴幼儿“入园难、入园贵”絲毫不亚于养老院“一床难求”的窘境婴幼儿照护事关千家万户，托育成本高昂甚至成为青年夫妇生育意愿低下的重要原因之一2018年是铨面放开二孩的第三年，有些业内人士本来预计出生人口将会出现“井喷”但事实却恰恰相反：2016年出生人数1786万人，2017年下降至1723万人2018年进┅步下降到1523万人。总理在政府工作报告中明确指出要针对实施全面二孩政策后的新情况加快发展多种形式的婴幼儿照护服务，支持社会仂量兴办托育服务机构
2020年将全面建成小康社会，2019年是决胜全面小康社会的关键因此，政府工作报告提出的上述社会保障体系十一项改革意义重大在全面建成小康社会的指标体系中占据重要地位。从这个角度讲政府工作报告列出的社会保障体系十一项改革任务清单是铨面建成小康社会的“最后一公里”。
（作者系全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任、深圳创新发展研究院资深研究员）
