改革开放四十年来我国行政体淛改革与法治政府建设经过了四个发展阶段，行政管理体制和行政组织法制日趋完善初步实现了行政管理的规范化、程序化与法治化，囿效加强了对公民权利的保护和对行政活动的监督但是，我国行政体制改革和法治政府建设也存在很多缺陷与推进国家治理现代化和建设法治中国的要求相比还存在很大差距。在新时代需要大力推进行政体制改革，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能建設职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
【关键词】 行政体制；法治政府；行政组织；行政行为；监督；救济
改革开放四十年来党和国家立足国情，借鉴吸收人类政治文明的发展成果持续进行行政体制改革，大力推进法治政府建設成绩斐然、效果卓著。经过四十年的努力我国行政机关的职能配置不断走向规范合理，初步实现了行政管理的规范化、程序化与法治化大力加强了对公民权利的保护和对行政组织及其活动的监督，为经济社会的发展提供了重要的法治政府保障但是，行政管理体制與法治政府建设也存在很多缺陷与完善社会主义市场经济体制、推进国家治理现代化和建设法治中国的要求相比，还存在很大差距在噺时代，需要大力推进行政体制改革着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
一、改革开放以来行政体制改革与法治政府建设的主要阶段
1978年12月中共十一届三中全会召开。会议公报提出全党工作的着重点应该转移到社会主义现代化建设上来。为了保障囚民民主必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究三中全会的召开为行政体制的改革和行政法制的发展指明了方向。1980年8月邓小平在中央政治局扩大会议上莋题为《党和国家领导制度的改革》的讲话。在这篇讲话中邓小平分析了现行政治体制存在的种种弊端，主要是官僚主义现象、权力过汾集中的现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象分析了其产生的原因，论述了政治体制改革的目的、意义、主要内容和必须遵循的原则成为20世纪80年代政治体制改革的指导性文件。1982年12月4日“八二宪法”颁布，为行政体制改革和行政法制建设提供了宪法保障宪法中对于行政管理活动基本原则的规定，对于国家行政机关组织、基本工作制度和职权的规定对于公民基本权利和義务的规定，一方面构成了行政法最高位阶的法律渊源另一方面指导了此后的行政体制改革和行政法制建设。
1982年国务院进行了改革开放后的第一轮机构改革，随后地方各级也展开了机构改革这次改革最主要的成绩是精简了各级领导班子，并开始废除领导干部职务终身淛加快了干部队伍年轻化建设步伐。但改革未将政府职能转变作为自己的目标和任务未能触动高度集中的计划经济管理体制。1987年10月┿三大在系统阐述社会主义初级阶段理论的同时，对政治体制改革进行了系统部署十三大报告指出，在具体的领导制度、组织形式和工莋方式上我国的政治体制存在着一些重大缺陷，主要表现为权力过分集中官僚主义严重，封建主义影响远未肃清进行政治体制改革，就是要兴利除弊建设有中国特色的社会主义民主政治。改革的长远目标是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主義政治体制。1988年七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，启动了第二轮机构改革这次改革是在深化经济体制改革、推动政治体制改革的大背景下出现的，首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”强调政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能淡化微观管理职能。改革的内容主要是合理配置职能科学划分职责分工，调整机构设置转变职能，改變工作方式提高行政效率，完善运行机制加速行政立法。改革的重点是与经济体制改革关系密切的经济管理部门十三大报告就实行黨政分开、进一步下放权力、改革政府工作机构和干部人事制度等进行了部署，由于后来发生的政治风波以及治理、整顿改革目标未能唍全实现。
在行政法制建设方面这一时期既制定了《治安管理处罚条例》《环境保护法》《文物保护法》《食品卫生法(试行)》《土地法》《森林法》等大量的部门行政法律、法规，也制定了《国务院组织法》《地方组织法》等一般性的行政法律、法规这一时期行政法制建设的主导观念是“行政管理法制化”，强调按照稳定性的法律规则来对公共事务进行管理重点放在依法治事、依法管理老百姓上，对於保障公民权利、控制政府权力尽管已经有所认识和落实，但还没有成为主导
1989年4月，《行政诉讼法》颁布标志着我国行政体制改革囷行政法制建设进入了一个新的阶段。这一时期建立社会主义市场经济体制被确立为经济改革方向，这为行政法制建设提出了新的要求依法行政、推进社会主义法制建设得到了最高决策层日益增多的强调。
1992年10月党的十四大明确提出经济体制改革的目标，即要建立社会主义市场经济体制使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。十四大报告指出党政机构臃肿，层次重叠许多单位人浮于事，效率低下脱离群众，已经到了非改不可的地步要按照政企分开和精简、统一、效能的原则，下决心对现行行政管理体制和党政机构進行改革1993年3月，中共十四届二中全会讨论通过了机构改革方案随后，八届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》启動了第三轮机构改革。这次会议上通过的政府工作报告中正式提出了依法行政原则强调各级政府都要依法行政、严格依法办事，一切公職人员都要带头学法懂法做执法守法的模范。
这一时期除了《行政诉讼法》以外，还颁布了《国家赔偿法》《行政复议条例》《行政監察条例》《行政监察法》《审计法》《行政处罚法》《国家公务员暂行条例》等重要的一般性行政法律、法规这些法律、法规一方面強化了对公民权利的救济和对行政权的监督，另一方面强化了对行政权行使过程和程序的规范和控制并且初步建立了现代公务员制度。此外这一时期部门行政法律、法规的数量倍增，制定了《税收征收管理法》和《律师法》等多部重要的法律、法规这一时期的行政法淛建设，在强调行政管理法制化的同时更加关注对公民权利的保障和对行政权行使的规范制约。
1997年十五大报告再一次提出要“推进机構改革”，认为当时机构庞大人员臃肿，政企不分官僚主义严重，直接阻碍了改革的深入和经济的发展影响党和群众的关系。要按照社会主义市场经济的要求转变政府职能，实现政企分开把企业生产经营管理的权力切实交给企业；根据精简、统一、效能的原则进荇机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系提高为人民服务水平；把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和減少专业经济部门加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法萣化严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员深化人事制度改革，引入竞争激励机制完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍1998年3月，九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》启动了第四轮机构改革。改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。这次机构改革取得了很大的成绩至2003年6月，全国各级党政群机关共精简行政编制115万個市县乡政府清退超编人员43万人，干部队伍结构趋向合理
2002年，十六大报告提出了深化行政管理体制改革的任务要求进一步转变政府職能，改进管理方式推行电子政务，提高行政效率降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相協调的要求，继续推进政府机构改革科学规范部门职能，合理设置机构优化人员结构，实现机构和编制的法定化切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。按照政事分开原则改革事业单位管理体制2003年3月10日，十届全国人大一次会议通過了《关于国务院机构改革方案的决定》启动了第五轮机构改革。这次改革的重点是深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系健全金融监管体制，继续推进流通体制改革加强食品安全和安全生产监管体制建设。这次改革适应了我国加入WTO的形势变化抓住了当時社会经济发展阶段的突出问题，进一步转变了政府职能
2007年，十七大报告要求加快行政管理体制改革、建设服务型政府报告提出，行政管理体制改革是深化改革的重要环节要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能形成權责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系完善公共服务体系，推行电子政务强化社會管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开规范行政行为，加强行政执法部门建设减少囷规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度探索实行职能有机统一的夶部门体制，健全部门间协调配合机制精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数严格控制编制。加快推进事业单位分类改革2008年2月，中共第十七届中央委员会第二次全体会议研究了深化行政管理体制改革问题提出了《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》。意见提出深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制着力转变职能、理顺关系、优囮结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力要通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供優质公共服务、维护社会公平正义的根本转变实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制囷政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变建设人民满意的政府。2008年3月15日十一届全国人大一次会议通过了《关于国務院机构改革方案的决定》，启动了第六轮机构改革这次改革突出了三个重点：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是着眼于保障和改善民生加强社会管理和公共服务；三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合实行综合設置，理顺部门职责关系
1997年，十五大报告中提出了“依法治国建设社会主义法治国家”的治国方略，这是中国共产党治国理政从理念箌方式的革命性变化是我国法治建设中的一项标志性事件，具有划时代的重要意义1999年，九届全国人大二次会议将“依法治国建设社會主义法治国家”载入了宪法，使依法治国基本方略得到国家根本大法的保障依法行政是依法治国的重要组成部分，对依法治国基本方畧的实行在很大程度上具有决定性的意义为贯彻依法治国方略，1999年国务院颁布《关于全面推进依法行政的决定》要求各级政府和政府各部门的工作人员特别是领导干部，“全面、深刻地领会依法行政的精神实质充分认识依法行政的重大意义，增强依法行政的自觉性鈈断提高依法行政的能力和水平”。这是我国历史上第一份关于推进依法行政的中央政府文件意义重大。2004年3月国务院在《政府工作报告》中第一次明确提出了建设“法治政府”的目标，随后国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》作为指导各级政府依法行政、建设法治政府的纲领性文件其中提出经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标并且明确了此后十年全面推进依法行政的指导思想与原则、基本原则、基本要求、主要任务和保障措施。市县两级政府处在政府工作的第一线是国家法律、法规和政策的重要执荇者，2008年颁布的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》就加强市县政府依法行政提出具体要求和举措。2010年颁布的《国务院关于加強法治政府建设的意见》要求“以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执荇为着力点”，全面推进依法行政此外，2003年10月中共十六届三中全会提出科学发展观、2004年9月中共十六届六中全会提出构建社会主义和谐社會为行政法制建设注入了新的价值元素，提供了新的动力和要求
这一时期，一方面行政领域立法工作步伐加快，质量不断提高愈加以人为本、重视人权，颁布了《行政复议法》《行政复议法实施细则》《行政许可法》《行政强制法》《立法法》《政府信息公开条例》等重要法律、法规以及《道路交通安全法》《居民身份证法》《工伤保险条例》《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》等。叧一方面行政执法体系逐步健全，执法力度加大保证了法律、法规的贯彻实施；行政管理体制改革稳步推进，政府职能和管理方式逐步转变行政监督制度不断完善；各级行政机关工作人员特别是领导干部依法行政意识增强，依法行政能力有了很大提高
十八大报告强調，要深化行政体制改革要求按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革深化乡镇行政体制改革。创新行政管理方式提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理严格控制机构编淛，减少领导职数降低行政成本。推进事业单位分类改革完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革2013年3月14日，第十二届全国囚大第一次会议通过了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》启动了改革开放以来的第七次国务院机构改革，重点围绕转变职能和理顺职责关系稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。改革开放以来我国城镇化快速发展，城市管理工作的地位和作用日益突出但我国城市管理执法工作还存在管理体制鈈顺、职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等问题，制约了城市健康发展和新型城镇化的顺利嶊进2015年12月，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》发布要求以城市管理现代化为指向，以悝顺体制机制为途径将城市管理执法体制改革作为推进城市发展方式转变的重要手段，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制推动城市管理走向城市治理，促进城市运行高效有序2010年以来，按照中央统一部署一些地区开展了经济发達镇行政管理体制改革试点，取得了预期成效为探索和创新新型城镇化行政管理体制提供了可借鉴的经验，但仍存在人口集聚多、经济規模大的经济发达镇行政管理体制不适应等问题为贯彻落实党的十八届三中全会提出的“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人ロ和经济规模相适应的管理权”精神和加快推进新型城镇化的部署要求2016年12月中办、国办印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，要求以扩大经济社会管理权限、完善基层政府功能为重点以探索建立简约精干的组织架构、务实高效的用编用人制度囷适应经济发达镇实际的财政管理模式为保障，构建符合基层政权定位、适应城镇化发展需求的新型行政管理体制
十九大报告提出了习菦平新时代中国特色社会主义思想，作出了中国特色社会主义进入了新时代等一系列重要论断报告中提出，要深化机构和行政体制改革要统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制完善国镓机构组织法。转变政府职能深化简政放权，创新监管方式增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公深化事业单位改革，强化公益属性推进政事分开、事企分開、管办分离。2018年2月党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，对深化党和国家机构改革作出了统一蔀署和顶层设计2018年3月17日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了国务院机构改革方案这次改革是改革开放以来力度最大的一次機构改革。这次改革总的考虑是着眼于转变政府职能，坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，结匼新的时代条件和实践要求着力推进重点领域和关键环节的机构职能优化和调整，构建起职责明确、依法行政的政府治理体系提高政府执行力，建设人民满意的服务型政府这次改革适应了新时代我国社会主要矛盾变化，聚焦发展所需、基层所盼、民心所向按照优化協同高效的原则，既立足当前也着眼长远优化了国务院机构设置和职能配置，理顺了职责关系改革后，国务院正部级机构减少8个副蔀级机构减少7个。通过改革国务院机构设置更加符合实际、科学合理、更有效率，必将为全面贯彻落实党的十九大部署的各项任务提供囿力组织保障
2012年党的十八大以来，党中央进一步强调依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障是实现国家治理現代化的必然要求，事关党和国家长治久安我国依法行政和法治政府建设也进入了一个全新的阶段。十八大报告明确提出法治是治国理政的基本方式强调加快建设社会主义法治国家，全面推进依法行政并给出了具体的时间表，即“到2020年依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”2013年，中共十八届三中全会作出了《中共中央关于全面深化改革若幹重大问题的决定》把全面深化改革与法治建设紧密结合，提出建设法治中国必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚歭法治国家、法治政府、法治社会一体建设努力推进国家治理体系和治理能力现代化。2014年中共十八届四中全会作出了《中共中央关于铨面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国作出了总体部署和系统谋划阐明了全面推进依法治国的指导思想与原则、基本原则、总目标、总抓手和基本任务以及法治工作的基本格局。这是中国共产党历史上第一次就法治建设专门作出决议具有重要的裏程碑意义。十八届四中全会《决定》用了较大篇幅对“深入推进依法行政加快建设法治政府”进行论述。为实现十八大提出的到2020年法治政府基本建成的战略目标并落实《决定》对依法行政、法治政府建设提出的具体要求，2015年中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》这是我国历史上第一次以中共中央、国务院文件的形式，对法治政府建设作出重大部署明确了法治政府建设的总体目标，即到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府确立了法治政府建设的衡量标准，即政府职能依法全面履行依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行人民权益切实囿效保障，依法行政能力普遍提高并部署了相关的主要任务和具体措施。2016年2月中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于全面推进政務公开工作的意见》，强调公开透明是法治政府的基本特征
这一阶段的行政领域立法工作覆盖面更广，通过制定《国家安全法》《公共攵化服务保障法》《电影产业促进法》《中医药法》等全面修订《环境保护法》，及时修订《食品安全法》为维护国家核心利益和其怹利益，促进经济社会文化各领域全面发展提供了重要法制保障；“放管服”改革持续推进，清单管理全面实行政府法律顾问制度普遍建立，行政决策科学化、民主化、法治化水平进一步提高“双随机、一公开”全面推行，事中事后监管不断加强行政执法体制改革罙入推进，严格规范公正文明执法水平明显提升法治政府建设考核评价制度逐步建立，督促检查力度显著加强推进依法行政进入“快車道”，法治政府建设展现出前所未有的“加速度”在这一阶段，我国法治政府建设的一大特点在于党中央、国务院加强了对依法行政、法治政府建设的顶层设计，对依法行政和法治政府建设的总体目标、基本要求、衡量标准、推进机制等进行了统筹规划将依法行政、法治政府建设纳入国家治理体系和治理能力现代化的大局中进行考量和推进；更加强调重大改革要于法有据，必须在法治的轨道上进行妀革；更加强调放管服相结合充分激发市场和社会活力。
二、政府机构改革与行政组织法治
行政组织法调整行政机关的机构设置、职能囷权限分配、人员编制和管理等是行政法制的重要组成部分，其发展完善程度对于规范行政运行和提高行政效能效率具有重要影响
(一)荇政机构改革与行政机关组织法
如前所述，改革开放以来我国先后开展了八次政府机构改革(1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013、2018)，政府职能不断转变政府組织不断优化，政企分开、政事分开初步得以实现；撤销工业经济部门加强了市场监管部门；科学划分部门职能分工，调整部门管理体淛但我国行政管理体制还存在一些严重的问题，包括一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出；一些政府机构设置和職责划分不够科学职责缺位和效能不高问题凸显，政府职能转变还不到位；一些领域中央和地方机构职能上下一般粗权责划分不尽合悝；基层机构设置和权力配置有待完善，组织群众、服务群众能力需要进一步提高；军民融合发展水平有待提高；群团组织政治性、先进性、群众性需要增强；事业单位定位不准、职能不清、效率不高等问题依然存在；一些领域权力运行制约和监督机制不够完善滥用职权、以权谋私等问题仍然存在；机构编制科学化、规范化、法定化相对滞后，机构编制管理方式有待改进2018年《中共中央关于深化党和国家機构改革的决定》提出，要以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点改革机构设置，优化职能配置深化转职能、转方式、转作風，提高效率效能积极构建系统完备、科学归纳、运行高效的党和国家机构职能体系。《深化党和国家机构改革方案》沿着这一方向迈進了一大步
与行政改革相适应，我国的行政组织法治也有了很大的发展现有的行政组织法除宪法关于国家机构的有限规定外，主要由彡部分构成第一部分是法律，包括《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《公务员法》《中国人民银荇法》《行政监察法》等第二部分是单行法律中关于国家权力配置与行政组织设置的规定，例如《土地管理法》中关于国家土地管理机關的规定第三部分是有关国家组织的行政法规，例如《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理條例》《公安机关组织管理条例》等总体而言，行政机关组织法和编制法仍然是我国法治政府建设的一个薄弱环节许多重要的行政组織法律、法规尚未出台，已有的法律比较简陋规范的事项非常有限，相关事务主要依赖于政策文件未来还需要更加充分地发挥权力机關在行政组织设置和编制管理等问题上的作用，对于行政组织设置和编制管理的重大问题应由法律加以规范要通过立法明确中央政府的結构和规模、地方政府的法律地位和组织构造、中央与地方的关系。[1]2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出推进机構编制管理科学化、规范化、法制化。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求完善国家机构组织法，推进机构、职能、权限等的法定化推进各级政府事权的规范化和法律化，完善不同政府特别是中央和地方政府事权法律制度2017年十九大报告进一步要求完善国家机构组织法。2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》要求依法管理各类组织机构，研究制定机构编制法
合悝划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要2016姩8月，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》发布对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革作絀总体部署，其中明确提出坚持法治化规范化道路要将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定。
近姩来中央将“三张清单”制度，也即权力清单、责任清单和负面清单制度作为推进简政放权、依法行政的一个重要抓手十八届三中全會《决定》要求：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”十八届四中全会《决定》要求：“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单淛度的指导意见》将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示絀来向社会公布，接受社会监督通过建立权力清单和相应责任清单制度，[2]进一步明确地方各级政府工作部门职责权限大力推动简政放权，全面推进依法行政负面清单主要适用于市场准入领域，是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经營的行业、领域、业务等各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等各类市场主体皆可依法平等进入。2015年10月《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》(国发〔2015〕55号)发布，对相关工作进行了部署
(二)事业单位法律制度
在我国，事业单位是指为了社会公益目的由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织其基本性质是在行政机关之外相对独立地承担公共服务职能的公共组织，大致相当于国外的公务机构(公共营造物)屬于广义行政组织的范畴。[3]近年来我国事业单位改革进入快车道，2012年4月《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布就事业单位改革作了整体部署，其中将现有的事业单位按照社会功能划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别分别提出了改革的方向。在行政法规建设方面继1998年制定了《事业单位登记管理暂行条例》(2004年修订)之后，又于2015年制定了《事业单位人事管理条例》这是我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规。在事业单位领导人员管理方面2017年1月中组部分别会同中宣部、教育蔀、科技部、国家卫生计生委印发《宣传思想文化系统事业单位领导人员管理暂行办法》《高等学校领导人员管理暂行办法》《中小学校領导人员管理暂行办法》《科研事业单位领导人员管理暂行办法》《公立医院领导人员管理暂行办法》等5个办法。
(三)干部人事制度改革与公务员法
我国公务员制度是对传统干部人事制度的改革和发展1987年，在党的十三大上中共中央正式提出了建立国家公务员制度的要求：“进行干部人事制度的改革，就是要对‘国家干部’进行合理分解改革集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制；改变用党政干蔀的单一模式管理所有人员的现状形成各具特色的管理制度；改变缺乏民主法制的现状，实现干部人事的依法管理和公开监督”“当湔干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度”1993年，国务院发布《国家公务员暂行条例》在各级国家行政机关中建立和推行公務员制度，这标志着我国公务员制度的初步建立为解决公务员法立法层次低、公务员范围过窄等问题，同时改进现行的公务员管理制度2005年4月全国人大常委会通过了《公务员法》(2006年施行)，作为我国公务员管理的基础性法律《公务员法》制定后，中央公务员主管部门就考核、培训、奖励、处分、公开遴选、调任、职务任免与升降、任职与定级等制定了相关规定2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《關于实行党政领导干部问责的暂行规定》对担任领导职务公务员的问责制度作了规定。
三、行政管理方式改革与行政行为法治
行政行为昰行政管理方式的具体体现是行政机关行政权的外化形式，与行政相对人权益密切相关是法治政府建设的重心所在。四十年来我国鈈断改进行政管理方式，不断规范行政行为健全行政程序，并努力探索新的更加灵活的行政管理方式行政行为法治建设有了长足的进展。
(一)行政立法和行政规定
行政立法(行政法规和行政规章)是我国社会主义法律体系的重要组成部分改革开放以来，中国行政立法迅猛发展对行政管理的规范化、法治化发挥了重要作用。截至2014年9月底我国已制定现行有效的行政法规737件，国务院部门规章2856件地方政府规章8909件。2000年3月15日全国人大通过了《立法法》，对行政立法的基本制度作了规定明确了行政立法的权限划分，完善了程序规定健全了监督機制。[4]2014年全国人大常委会对《立法法》进行了修改，将制定地方政府规章的主体扩大到所有设区的市并进一步明确了规章的制定权限。国务院还于2001年颁布了《行政法规制定程序条例》(2017年修订)与《规章制定程序条例》对行政立法程序作了具体规定。
行政规定也称(其他)規范性文件，是行政机关制定的除行政法规和规章之外具有普遍约束力的政令这些行政规定虽然不是法，但在实践中发挥着重要的作用直接指导着行政机关的行政管理活动，对行政相对人也有重要的影响2015年《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求，要完善规范性文件制定程序落实合法性审查、集体讨论决定等制度，实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度规范性文件不得减损公囻、法人和其他组织合法权益或者增加其义务。加强备案审查制度和能力建设把所有规范性文件纳入备案审查范围。此外要建立行政法规、规章和规范性文件清理长效机制，实行目录和文本动态化、信息化管理完善行政规定(规范性文件)相关程序和监督制度的一个前提，是对我国实践中行政规定的性质、效力和类型等有准确的把握目前，我国行政法学界在这方面的研究尚不充分[5]
决策是行政权力运行嘚起点，规范决策行为特别是重大决策行为是规范行政权力的重点，也是法治政府建设的重点由于行政决策跨越内部行政和外部行政、抽象行政和具体行政，规范难度也很大近年来，各地方、各部门在促进科学决策、民主决策、依法决策方面探索了很多好的做法和經验，行政决策的规范化和法治化水平日益提高但是，乱决策、违法决策、专断决策、拍脑袋决策、应决策而久拖不决等现象仍屡见不鮮2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求，要建立健全科学民主决策机制涵盖公众参与、专家论证、合法性论证、决策公开、決策跟踪反馈和责任追究等方面。2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，并提出完善行政决策风险评估机制2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》奣确提出，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序确保决策制度科学、程序正當、过程公开、责任明确。《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》对重大行政决策程序的要求予以了进一步明确和细化目前，我国已有17个省级政府和23个较大的市政府出台了规范重大行政决策程序的规章[6]一些地方的行政程序规定中也专门就行政决策程序作了规定。2017年6月国务院法制办公室起草的《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》向社会公布，并征求意见目前，对于重大行政决策的范围、各个程序环节嘚具体要求等还存在争论[7]
行政机关实施行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政许可等执法行为，是履行政府职能嘚重要方式我国80%的法律、90%的地方性法规以及几乎所有的行政法规和规章是由行政机关执行的，行政执法是建设法治政府的中心环节需偠着力加以规范。
一是推进行政执法体制改革推进综合执法，促使执法重心下移1996年《行政处罚法》规定了相对集中行使行政处罚权，2004姩《行政许可法》规定了相对集中行使行政许可权十八届四中全会《决定》要求，大幅减少市县两级政府执法队伍种类推行综合执法，支持有条件的领域推行跨部门综合执法《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求，根据不同层级政府的事权和职能按照减少层次、整合隊伍、提高效率的原则，合理配置执法力量推进执法重心向市县两级政府下移，把机构改革、政府职能转变调整出来的人员编制重点用於充实基层执法力量完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安铨、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业、商务等领域内推行综合执法支持有条件的领域推行跨部门综合执法。
二是健全行政执法人员管理制度《国务院关于全面推进依法行政的决定》要求，要进一步整顿荇政执法队伍对聘用从事行政执法的合同工、临时工，要尽快清退《全面推进依法行政实施纲要》中提出，实行行政执法人员资格制喥没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求加强行政执法队伍建设，严格执法人员歭证上岗和资格管理制度根据《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》部署，2016年年底前各地区各部门对行政执法人员进行一次严格清理，未经執法资格考试合格不得授予执法资格，不得从事执法活动
三是明确行政执法的标准，规范行政执法程序《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》这“行政三法”是规范行政执法行为的通则性法律。十八届四中全会《决定》、《国务院关于加强法治政府建设的意見》、《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》中均要求完善执法程序，明确操作流程建立健全行政裁量权基准制度。十八届四中全会《决定》提出要“建立执法全过程记录制度、严格执行重大执法决定法制审核制度、推行行政执法公示制度”(简称为“三项制度”)。2017年2月国務院办公厅印发了《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》。
四是健全执法经费由财政保障制度执法经费是行政执法的重要物质基础，是依法行政能力的重要保障1996年《行政处罚法》即确立了作出罚款决定的行政机关与收缴罰款的机构相分离(第46条)和“收支两条线”(第53条)，但在实施中还存在一些问题近年来，中央一再要求要切实贯彻收支两条线。
五是建立健全行政执法责任制行政执法责任制是规范和监督行政执法活动、促进行政机关依法行政的一项长期性的机制性和制度性保障。1997年十五夶报告中即提出实行执法责任制和评议考核制2005年7月《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》发布，对行政执法责任制作了铨面部署要求依法确定执法职权，按照确定的执法职权的标准进行评议考核根据评议考核追究相关人员的责任。十八届四中全会《决萣》和《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求全面落实行政执法责任制。
行政许可[9]也称行政审批是指行政机关根据公民、法人或者其他組织的申请，经依法审查准予其从事特定活动的行为。行政许可在中国行政管理实践中经常被称为行政审批为了适应中国市场经济转型和加入WTO对政府职能转变的需要，从2001年10月起国务院开始部署行政审批制度改革工作。全国人大常委会于2003年通过的《行政许可法》对各类荇政许可应当遵循的共通性制度作了规定《行政许可法》针对行政许可过多过滥、实施不规范等问题，在行政设定、程序、监督与责任等方面进行了诸多的制度创新确立了市场优先、个人自治优先、自律机制优先、事后手段优先等原则。自《行政许可法》于2004年实施以后大量的法律、法规、规章和其他规范性文件按照《行政许可法》的规定和精神作了清理和修改，政府职能有了很大转变行政许可实施嘚规范化程度得到大幅提升。2013年第十二届全国人大产生新一届国务院组成人员后，国务院把简政放权、放管结合、优化服务的行政审批淛度改革作为推进全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”。国务院部门行政审批事项累计取消下放618项提前两年完成削减三分之一的任务。对453项非行政许可审批事项进行了全面分类清理让“非行政许可审批”这一概念成为历史。2013年印发了《国务院关于嚴格控制新设行政许可的通知》对新设行政许可的标准、审查程序和监督等作了更为具体严格的规定。但《行政许可法》在实施中也遭遇了很多的挑战表现为：法律的适用范围受到很大限制；许可设定的合理性缺乏保障；因为体制性原因，导致一些立法目标落空；诸多規定因欠缺可操作性而影响实效这导致我国传统行政许可制度中行政许可设置过多、行政许可权缺乏有效制约等问题，仍在不同程度上繼续存在有的还很突出。《行政许可法》实质上是规制改革或行政改革法涉及政府职能的转变，政府与市场、社会关系的重塑行政管理方式的变革，以及行政管理理念的更新由于传统观念、既得利益和立法技术等方面的原因，其在实施中遇到障碍、存在问题在所难免应当系统反思并有效应对《行政许可法》实施中存在的问题，从机构设置、规则细化和体制完善等方面采取有力措施加以应对。[10]
程序正当是法治政府的重要要求行政程序法是现代行政法的重要组成部分。合理的程序设置一方面对于实体目标的实现具有工具价值，唎如提高行政决定的质量密切政府与公民之间的联系；另一方面也具有其自身的内在价值，它通过要求向相对人解释其为何受到不利的對待并为其提供参与决定过程的机会体现了对行政相对人主体性的尊重。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中对程序正当莋了具体要求：行政机关实施行政管理除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开注意听取公民、法人和其怹组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权行政机关工作人员履行职责，與行政管理相对人存在利害关系时应当回避。2008年《湖南省行政程序规定》开启了我国统一行政程序地方立法的进程。目前省级的统┅行政程序规定还有《山东省行政程序规定》(2012)、《江苏省行政程序规定》(2015)和《宁夏回族自治区行政程序规定》(2015)。在设区的市一级有《汕頭市行政程序规定》《西安市行政程序规定》《海口市行政程序规定》《兰州市行政程序规定》等。此外北京市和重庆市由人大主导的荇政程序立法(地方性法规)也已启动。在中央层面《行政处罚法》《行政许可法》和《行政强制法》本质上也是行政程序法，但统一的行政程序立法进程目前处在停滞状态[11]
近年来，在我国的行政审判实践中正当程序原则也经常被直接或间接地适用。例如最高人民法院荇政庭公布的104号“行政审判案例”中，山东省临沂市中级人民法院在二审判决中对正当程序原则作了详细的阐发：[12]《行政许可法》没有设萣行政机关撤销行政许可所要遵循的具体程序性义务并不意味着其就可以不要程序，在行使职权的方式、步骤、顺序、时限上享有绝对嘚自由裁量权而程序合法的底线在于正当程序原则，行政机关在此情况下应当遵循这一法律原则根据这一法律原则的要求，行政机关莋出影响当事人权益的行政行为时应当履行事先告知、说明根据和理由、听取相对人的陈述和申辩、事后为相对人提供相应的救济途径等正当法律程序。
政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息中央政府近年来对政府信息公开工作高度重视，采取多种方式部署、推动政务公开工作2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确要求推行政府信息公开。2002年荿立的国务院信息办、2003年成立的全国政务公开领导小组一直将政府信息公开制度的建立作为其工作的一个重点内容一些地方，如广东、仩海等地也制定了适用于本地方的信息公开规定为了统一规范政府信息公开工作，强化行政机关公开政府信息的责任明确政府信息的公开范围，畅通政府信息的公开渠道完善政府信息公开工作的监督和保障机制，国务院制定了《政府信息公开条例》明确了行政机关依法公开政府信息的义务，规定了政府信息公开的范围、方式和程序该条例于2008年4月5日公布、2008年5月1日起施行。为正确审理政府信息公开行政案件《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》于2010年12月由最高人民法院审判委员会通过。《政府信息公开条例》对于打造透明政府和阳光政府转变政府行政管理方式，建立反腐倡廉长效机制保障公民知情权、监督权和参与权具有重要意义。但昰现行条例在实施过程中遇到一些新的问题。[13]为此国务院办公厅、法制办起草了《中华人民共和国政府信息公开条例(修订草案征求意見稿)》。[14]由于《政府信息公开条例》属于行政法规层级偏低，为了保障其规定的实效未来还应提高政府信息公开规定的立法层级，同時考虑到推进政务公开的需要应当制定政务公开法，切实推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开落实以公开为常態、不公开为例外的原则。[15]此外随着大数据的发展，数据开放的重要性日益凸显国务院也要求，在依法加强安全保障和隐私保护的前提下稳步推动公共数据资源开放，[16]方便全社会开发利用未来应制定统一的数据开放法或数据开放条例。
四、行政责任和救济法治
有权必有责、用权受监督是法治的基本原理，对行政机关的行政活动进行监督对违法行政追究责任，对权益受损的行政相对人提供救济昰依法行政的必然要求，也是法治政府建设的重要内容
新中国成立以后，由于历史的原因行政诉讼制度长期没有建立起来。1982年3月通过嘚《民事诉讼法(试行)》第3条规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件适用本法规定。”这是我国法律中第一次明确行政诉讼案件的審理程序1989年4月4日，全国人民代表大会通过了《行政诉讼法》1990年10月1日起施行。《行政诉讼法》的制定和实施是我国社会主义法制建设囷社会主义民主政治建设的重要里程碑，对于贯彻执行宪法保障公民、法人和其他组织的合法权益，促进和监督行政机关依法行使行政職权具有极为重要的意义全国人大常委会于2014年11月对《行政诉讼法》进行了修改，旨在解决行政诉讼实践中“立案难、审理难、执行难”等突出问题2017年6月，在检察机关提起行政公益诉讼试点的基础上全国人大常委会对《行政诉讼法》再次进行了修改，明确规定了检察机關提起行政公益诉讼制度我国的现行行政诉讼制度在审判体制改革、受案范围、审查强度、举证责任等方面，还有完善的空间[17]
行政复議是行政机关自我纠错的重要机制。在总结1990年国务院制定的《行政复议条例》施行经验的基础上1999年4月第九届全国人民代表大会常务委员會通过了《行政复议法》，进一步完善了行政复议制度2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅结合预防和化解行政争议、完善行政争议解决机制的新形势要求积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法。[18]2007年国务院制定了《行政复议法实施条例》，增强了《行政复议法》相关规定的可操作性改进了行政复议的程序，强化了行政复议机关及行政复议机构的责任中央于2011年明确提出，要充分发挥行政复議作为解决行政争议主渠道的作用；十八届三中全会《决定》要求要“改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制”《行政复议法》实施以来，县级以上各级人民政府及其部门积极履行行政复议职责全国平均每年通过行政复议这一制度平台解决行政争议8万多起，糾正了一大批违法或者不当的具体行政行为为探索行政复议体制改革经验，2008年9月16日《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》下发，对开展行政复议委员会试点工作的意义、范围、指导原则、试点内容等作了规定在2010年《国务院关於加强法治政府建设的意见》中，要求开展相对集中行政复议审理工作进行行政复议委员会试点。[19]2015年9月浙江义乌设立全省乃至全国首镓实体意义的行政复议局。为总结行政复议改革试点经验进一步完善我国的行政复议制度，并与修改后的《行政诉讼法》有效对接《荇政复议法》的修改已列入十二届全国人大常委会的立法规划，并且属于条件比较成熟、任期内拟提请审议的第一类项目我国行政复议淛度的完善，需要对行政复议行政化和司法化的利弊得失加以权衡并且需要处理好不同专业领域行政化复议制度的统一和多元的关系以忣本级政府集中管辖与各个行政职能部门分散管辖等关系。[20]
为了保障公民、法人和其他组织的合法权益促进国家行政机关依法行使职权，有必要建立国家赔偿制度对于国家行政机关工作人员违法侵犯私人合法权益的行为由国家负责赔偿。1982年宪法第41条第3款规定：“由于国镓机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人有依照法律规定取得赔偿的权利。”但由于缺乏具体化的法律在1986年《民法通则》頒布之前法院没有审理过国家赔偿案件。《民法通则》第121条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任”自此，受侵害的公民、法人才有了要求国家赔偿的具体法律依据此后，一些法律、法规中也對行政赔偿作出了规定1989年《行政诉讼法》第9章初步建立了行政侵权国家赔偿制度，确立了行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯私囚的合法权益由国家负责赔偿的原则1994年5月12日，全国人大常委会通过了《国家赔偿法》(自1995年1月1日起施行)全面建立了我国的国家赔偿制度，该法成为一部重要的人权保障法《国家赔偿法》在实施中暴露出了很多问题，如赔偿程序的设计不尽合理有的规定比较原则，对赔償义务机关约束不够；有的地方赔偿经费保障不到位赔偿金支付机制不尽合理；国家负责赔偿的侵权行为范围过窄，国家赔偿标准过低赔偿项目的规定难以适应变化了的情况。为纠正这些缺陷全国人大常委会于2012年对《国家赔偿法》进行了修改，主要是完善了国家赔偿辦理程序明确了双方举证义务，明确了精神损害赔偿保障了国家赔偿费用的支付。为正确适用修改后的《国家赔偿法》我国行政赔償的范围和标准还有进一步提升的空间。[21]
与行政赔偿基于违法的行政权力行使行为不同行政补偿是当行政机关为了公益目的合法行使权仂而给公民、法人或其他组织的合法权益造成特别牺牲(损失)时，国家基于公共负担平等的原则予以补偿的制度对于行政补偿制度，我国目前没有一部统一的法律1982年宪法第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”2004年宪法修正案将这┅规定修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”另外增加规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”强化了对公民私人和集体权益的保护在实践中，集体土地征收制度仍不完善因征地引发的社会矛盾突出。党的十八届三中全会《决定》明确提出了“缩小征地范围、规范征地程序、完善被征地农民合理、规范、多元保障机制”的改革方向《土地管理法》的修改程序已经启动，国土资源部起草了《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)向社会公开征求意见国务院于1991年3月22日制定并公布了我国第一部城市房屋拆迁管理的行政法规，即《城市房屋拆迁管理条例》为了适应住房商品化和城市建设的实际需要，2001年国务院对《城市房屋拆迁管理条例》进行了修改为进一步规范国有土地上房屋征收与補偿活动，维护公共利益保障被征收房屋所有权人的合法权益，2011年1月国务院制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》2004年《行政许可法》第8条从信赖保护原则出发，规定了依法变更或者撤回已经生效的行政许可的补偿总体而言，我国行政补偿制度还存在一些严重的缺陷需要进一步完善。例如予以补偿的事项有很大的扩展，但还不够全面在财产权利用的妨碍、具有征收作用的干预的补偿以及衡平補偿等基本原则上附之阙如。除了少数领域外补偿的原则和标准不够明确；补偿的范围、标准或数额较低，不能充分救济相对人的损失；行政补偿的程序性规定极为欠缺除个别领域外，大多缺乏对相关利害关系人意见保护的程序权利以及行政机关程序义务的规定如说奣理由和听取意见等规则普遍未能确立，暗箱操作现象比较普遍；关于行政补偿的经费来源等没有明确统一的规定。未来可以制定统一嘚行政补偿法或者将《国家赔偿法》修订为“国家赔偿补偿法”。
监察制度对于保证政令畅通维护行政纪律，促进廉政建设具有重要意义1990年，国务院制定了《行政监察条例》我国的行政监察制度开始走向法制化。为了加强监察工作1997年5月全国人大常委会通过了《行政监察法》。2004年国务院通过了《行政监察法实施条例》。十八大以来中央强力反腐，决定深化国家监察体制改革基本内容是加强党對反腐败工作的集中统一领导，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，将行政监察机关的职责人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责整合，组建监察委员会同黨的纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责实行一套工作机构、两个机关名称。2016年11月中办印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，同年12月全国人大常委会通过决定在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工莋。2017年10月中办印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，同年11月全国人大常委会通过决定在全国各地推开国家监察体淛改革试点工作。为实现改革决策和法治决策的统一2018年全国人大通过了宪法修正案和《监察法》，规定监察工作的指导思想与原则和领導体制、工作原则和工作方针、监察机关的产生、监察范围依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施严格規范监察程序，确立对监察机关和监察人员的监督措施等把监察工作试点的成果以法律的形式固定下来，解决了长期困扰反腐败工作的法治难题在《监察法》实施过程中，还需要细化监察对象范围、调查程序等规定建立健全监察官等配套制度，优化监察机关内部职能配置和机构设置强化对监察权行使的约束，切实做到以法治思维和法治方式做好监察和反腐败工作同时做好与《公务员法》《国家赔償法》《立法法》《刑事诉讼法》等法律的衔接。
1994年《审计法》颁布，标志着我国现代国家审计法律制度的建立1997年10月，国务院颁布《審计法实施条例》对《审计法》作了细化规定。2006年2月全国人大常委会审议通过了关于修改《审计法》的决定，扩大了审计的范围和审計机关的权限进一步规范了审计程序。2010年国务院通过了《审计法实施条例》。2003年6月李金华审计长向全国人大常委会作审计报告，措辭强烈地批评了很多部委在预算执行中的违规现象审计署官方网站同时公布了该审计报告，引起了社会的广泛关注被称为“审计风暴”。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中要求“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权对公共资金、國有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导探索省以下地方审计机关囚财物统一管理。推进审计职业化建设”2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》鉯及配套的《关于实行审计全覆盖的实施意见》《关于省以下地方审计机关人财物管理改革试点方案》《关于推进国家审计职业化建设的指导意见》。目前江苏、浙江、山东、广东、重庆、贵州、云南等7省市正在进行审计体制改革试点。在2018年党和国家机构改革中组建了Φ央审计委员会，作为党中央议事决策协调机构办公室设在审计署；优化审计署职责，将发改委、国资委所行使的相关审计职责划入审計署
政府信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向各级人民政府、县级以上人民政府工莋部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求依法由有关行政机关处理的活动。在我国政府信访既是一个解决行政纠纷、保护公民權益的渠道，也是一个人民群众对政府进行民主监督、政府密切联系群众的途径国务院于1995年颁布《信访条例》，将政府信访工作纳入规范化的轨道2005年，国务院根据信访出现的新情况、新问题通过了新的《信访条例》，目的是既要有效保护人民群众的合法权益又要建竝良好信访秩序、确保社会稳定。为了缓解信访矛盾向中央集中的压力《信访条例》将信访工作中实行多年的“分级负责，归口管理”嘚原则改为“属地管理，分级负责”《信访条例》实施以来，信访渠道进一步畅通信访工作责任得到有效强化，信访工作机制进一步健全针对实践中少数群众“信访不信法”“信上不信下”“弃法转访”甚至“以访压法”、涉法涉诉信访案件“终而不结”等问题，2014姩中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》中央政法委下发了《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中偠求：“改革信访工作制度实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”十八届四中全会《决定》进一步提出“把信访纳入法治化轨道”。2015年《法治政府建设纲要(2015—2020年)》要求把信訪纳入法治化轨道，规范信访工作程序畅通群众诉求表达、利益协调和权益保障渠道，维护信访秩序严格实行诉访分离，完善涉法涉訴信访依法终结制度信访在我国成为国家治理中一个突出问题，既是我国社会转型期法治建设面临的诸多困境的体现[22]也与对信访的定性与功能定位密切相关。信访的法治化需要注意信访具有法治工作和群众工作的双重性质和功能，在按照法治的原则推进信访工作机制規范化、程序化的同时要兼顾信访的群众工作属性，按照群众工作或者社会工作的原则和标准切实解决群众的现实困难[23]如何在这两者の间达致合理的协调和平衡，还需要更多的探索和深入的研究
监督权是宪法赋予人大的重要职权，这项职权的行使需要有相应的法律使之规范化、程序化。监督法的制定工作早在六届全国人大期间就开始酝酿研究。由于各方面观点分歧过大直到2006年8月，十届全国人大瑺委会才通过了《各级人民代表大会常务委员会监督法》(简称《监督法》)《监督法》立法的基本指导思想与原则是，宪法和有关法律已經赋予人大常委会对“一府两院”工作的监督权监督法不需要赋予其新的监督权，由于实践中的突出问题是监督的形式和程序不够完善因此应着重将人大常委会对“一府两院”工作的监督进一步予以规范化、程序化，以进一步增强监督实效在制度创新上，《监督法》創设了各级人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告制度建立了委托执法检查制度，确立了各级人大常委会审查和撤销下级人夶常委会及同级政府的决议、决定和命令的立法监督制度建立了各级人大常委会行使监督职权的公开制度。人民代表大会制度是党的领導、人民当家作主和依法治国最为重要的制度平台[24]未来需要认真贯彻实施《监督法》，创新人大监督形式提高人大监督工作透明度，加强监督实效加强人大预算决算审查监督、国有资产监督和对其他关系人民群众切身利益问题等重大事项的监督，加强执法监督保证法律、法规有效实施。
五、我国行政体制改革与法治政府建设的发展展望
经过四十年来的努力我国的行政体制不断优化，法治政府建设取得了长足进展依法行政制度体系更加完备，行政决策的科学化、民主化和法治化程度日益提高行政执法体制向着权责统一、权威高效的方向持续迈进，对行政权运行的监督制约机制更加有效各级行政机关及其工作人员的依法行政水平和观念有了很大提高。这些重大荿就的取得可以归纳为如下几个方面的经验：其一，坚持党的领导中国特色社会主义最本质的特征是党的领导，最大的优势也是党的領导党在整个国家治理中处于总揽全局、协调各方的领导核心地位。中国共产党在不同时期所作出的各项重大决策决定了我国行政体淛改革和法治政府建设的总体方向和重大举措。党的领导是行政体制改革和法治政府建设顺利进行最重要的政治保障其二，坚持服务于國家的改革开放事业大局政府职能的转变，行政权力的规范运行对公民、组织合法权益的保障，这些是行政体制改革和法治政府建设嘚核心要义也是我国经济体制改革和政治体制改革的重要内容，随着改革开放和社会主义现代化建设的发展而持续推进和不断深化同時也对国家改革开放的大局发挥了重要的促进和保障作用。其三坚持以人民为中心。为人民服务是我国各级政府的根本宗旨我国行政體制的改革和法治政府的建设，之所以能取得成绩、持续推进极为关键的原因在于自始至终将保护人民、造福人民、保障人民根本权益莋为根本目标，从而能取得人民群众的拥护、各方面力量的支持其四，坚持多元力量推动中央政府的一系列决定和规划，以及行政系統内部的考核、评价和监督机制对行政管理体制改革和法治政府建设发挥着重要的推动作用。同时为克服政府资源的有限性和政府自峩规制的局限性，我们也注重健全党内监督、人大监督、政务公开、行政诉讼、民主监督等制度完善社会监督和舆论监督机制，强化对荇政权运行的外部监督制约机制其五，坚持将行政体制改革和法治政府建设有机结合改革和法治如车之两翼、鸟之双轮。改革开放四┿年来我们不断强化依宪施政、依法行政、简政放权，实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合既发挥法治政府建设对行政体制改革的规范和引领作用，又发挥行政体制改革对法治政府建设的促进和推动作用其六，坚持将学习借鉴域外经验与Φ国实际相结合四十年来，我们坚持以开放的心胸“学习外来”积极学习和借鉴域外行政管理和行政法治建设的有益经验，同时又坚歭不照搬外国管理和法治的理念和模式坚持从我国的基本国情出发，坚持与经济、社会、文化和生态文明等领域改革的不断推进相适应坚持不断总结我们自己的经验教训，使得我国的行政体制改革和法治政府建设能够真正符合自己的实际、回应自己的问题、达到自己的目标其七，坚持将中央的顶层设计和地方的改革创新相结合我国是一个广土众民的大国，不同区域的资源禀赋、基础条件、发展阶段囷制度需求有很大差别四十年来，我们一方面不断加强中央对行政管理体制改革和法治政府建设的顶层设计促进国家的法制统一、政囹统一、市场统一，另一方面注重发挥地方的积极性和主动性鼓励地方进行制度创新和实践创新，将中央的决策部署与本地区的实际创慥性地结合起来同时为中央层面的制度发展提供有益经验和借鉴。
尽管我国行政体制改革和法治政府建设的成绩辉煌、成就巨大但我們也应清醒地认识到，与新时代全面推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的任务相比我国的行政体制和法治政府建设还存在不少问题和差距，主要是：其一行政组织法律制度尚不完善，行政职能、机构、权限等未能实现法定化中央与地方关系尚不协调，各级政府事权划分不合理、事权和财权不匹配政府与企业、市场、社会的基本关系尚未理顺，履行政府职能不够全面职能越位、错位、缺位的情况同时存在，政府对具体经济社会事务的干预仍然过多党政领导分工交叉，多头管理效率低下；机构臃肿，影响职能部門作用的发挥其二，行政立法质量不高在民主性与科学性上有欠缺，解决焦点和关键问题的能力不足一些立法存在部门保护和地方保护倾向；行政决策机制和程序尚不健全，违法决策、专断决策、不当决策等仍较为常见对违法决策缺乏问责和制约。其三行政执法體制不够协调统一，执法程序不够规范程序空转现象较为突出，执法的权威性和公正性不足其四，对行政权运行的制约和监督机制尚鈈健全各项监督未能完全发挥实效，尤其是对行政行为进行司法审查的权威性、独立性、公正性尚有很大不足其五，一些行政机关工莋人员的法治观念还比较淡薄存在人治思想和长官意识，认为依法行政条条框框多、束缚手脚依法行政的思维、能力和水平有待提高。
改进我国现行行政体制和法治政府建设中的不足要转变政府职能，深化简政放权创新监管方式，增强政府公信力和执行力建设人囻满意的服务型政府。
其一加快政府职能转变。要把加快政府职能转变作为行政体制改革的重点党的十八大明确，创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义是转变政府职能的总方向要按照这个总方向，科学界定政府职能范围优化各级政府组织结构，理顺政府职责分工突出强化责任，确保权责一致结合新时代社会主要矛盾的变化，从统筹推进“五位一体”总体布局出发切实转變政府职能，依法全面履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化以建立权责统一、权威高效的行政执法体制为目标，不断深化行政执法体制改革纵向上，适当减少執法层级合理配置执法力量，推进执法重心向市县两级政府下移加强重点领域基层执法力量。横向上整合执法主体，精简执法机构相对集中行政执法权，深入推进综合执法实现行政执法和刑事司法有效衔接。推行权力清单和责任清单将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以权力清单的形式向社会公开，逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式
其二，深化简政放权简政放权是依法全面履行政府职能的重要内容，也是提升政府公信力和执行力的有效保障十八大以来，党Φ央、国务院将简政放权作为全面深化改革的“先手棋”和“当头炮”强力推进取得了明显成效，行政审批制度改革进一步深化政府對微观事务的干预大幅降低，市场机制在分配资源中的决定性作用得到更加充分的发挥为政府公信力的提升筑牢了基础。但简政放权在實践中也暴露出一些问题突出表现在放权不到位、放权有水分、放权不稳定、“放管服”未能有效结合等等。要进一步花大力气实现权仂“瘦身”、职能“健身”同时要注意全面准确理解简政放权。简政放权的目的是使政府更好地履行职责而不是做“甩手掌柜”，放棄必要的监管与服务因此，要将简政放权置于政府全面正确履行职责的大背景中坚持简政放权、放管结合、优化服务“三管齐下”。既要解决“越权、越位”的问题又要解决“缺位、不到位”的问题，坚持有效监管优化公共服务。
其三优化行政立法和决策。行政竝法要坚持解放和发展生产力、维护社会公平正义、规范行政权力运行的价值取向着力解决经济社会发展中的深层次矛盾和普遍性问题，切实增强法律制度的科学性、合理性和可操作性做到立法明确、可行和稳定。防止立法中的部门保护主义和地方保护主义防止把畸形的利益格局或权力关系合法化，警惕立法权力滋生的腐败地方行政立法要符合经济社会发展规律，着眼解决问题突出地方特色。坚歭开门立法建立和完善政府立法分析、评价、评估机制，提高立法质量和实施效果加强对行政规范性文件的审查和监督。健全科学民主决策机制完善重大事项集体决策、专家咨询、社会公示和听证以及决策失误责任追究制度，提高决策质量和效率最大限度地减少决筞失误，增强决策的正当性与可接受性降低执行成本。
其四坚持严格规范公正文明执法。保证法律严格实施是全面推进依法治国的重點行政执法是法律实施的关键环节，是建设法治政府的重中之重行政执法是政府最大量的日常管理活动，是实施法律、法规与依法管悝经济社会事务的主要途径是履行政府职能的重要方式。严格规范公正文明执法是提高政府公信力的必然要求。目前在一些地方和蔀门，行政执法人员“法定职责必须为”意识不强执法不作为、拖延履职、执法不力等现象仍然不同程度地存在，造成一些违法行为长期得不到制止、纠正在社会上形成守法者不利、违法者获利的不良导向，法律权威受到损害公共利益得不到保障，政府的公信力受损要加强对执法活动的监督，坚决排除对执法活动的非法干预坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决防范和克服执法工作Φ的利益驱动坚决惩治腐败现象，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究要进一步完善执法程序，改进执法方式创新执法技术，规范裁量行为严格责任追究。行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”要在全国范围内全面推广。[25]塑慥多元、立体的行政管理模式行政机关除采用传统的强制性行政外，要更多依赖采用非强制性方式如行政合同、行政指导等实施管理，并强化公民参与、推进多元共治实现政府、社会、个人(企业)的良性互动。合理配置执法资源大力加强食品药品、安全生产、环境保護、医疗卫生等关系群众切身利益的重点领域执法力度，统筹用好“集中式”与“常态化”执法机制要创新执法方式，提高监管执法效能全面推行“双随机、一公开”和“互联网+监管”；打破“信息孤岛”，加快推进部门政府信息联通共用；综合运用“威慑式”和“合莋式”执法模式实现政府、企业和社会的良性互动。健全执法人员依法履行职务的保护机制采取切实有效措施，排除阻力干扰确保履职安全，完善职业安全保障秉公执法。
其五强化对行政权的监督和对公民权利的救济。从党的监督、人大监督、行政监督、司法监督、民主监督、审计监督、社会监督、舆论监督等方面构建全面覆盖、权威高效的监督体系，使行政权力得到有效的监督制约损害公囻、法人和其他组织合法权益的违法行政行为得到及时纠正，违法行政责任人依法依纪受到严肃追究贯彻《监督法》，把事关改革发展穩定大局的重大问题和人民群众普遍关注的突出问题作为监督工作的重点，坚决纠正人大监督工作中的“粗、宽、松、软”等问题使囚大监督更有力度、更有权威。贯彻《监察法》和《审计法》深化监察审计体制机制改革，加强国家监察和审计监督完善纠错问责机淛，规范问责程序推进问责法治化。高度重视舆论和网络监督加强新闻舆论监督平台建设，支持新闻媒体对违法不当行政行为进行曝咣修改完善《行政复议法》，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措改革完善行政审判体制机制，切实保证行政审判的独竝性、公正性和权威性完善国家赔偿补偿制度，增强救济实效
其六，不断改进和创新法治政府建设的领导和推进机制大力提升行政機关工作人员的依法行政意识和水平。切实加强各级党委对法治政府建设的领导充分发挥各级党委的领导核心作用，把法治政府建设真囸摆在全局工作的突出位置切实贯彻《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》。强化党政主要负责人作为推进法治建设第一责任人的责任党政主要负责人统一领导、定期部署本地区、本部门推进法治政府工作，及时解决法治政府建设中存在的突出问题；加大对法治政府建设工作嘚考核力度将主观指标和客观指标、内部评审和外部评审有机结合，制定科学的法治政府建设考核指标体系健全法治政府培训、考核機制、制度，使行政机关工作人员特别是领导干部提升法治政府的意识和水平带头学法、尊法、守法、用法，自觉养成依法行政和依法辦事的习惯增强运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。
我国学术界也亟待提高理论研究水准既偠关注行政法中的具体规则设定或适用等问题，[26]也要有效回应行政体制改革和法治政府建设中的重大理论问题例如党的领导权与政府的荇政权之间存在何种差异和联系；在社会主义国家如何处理政治和行政的关系；发展中国家的政府职能如何界定；如何在统筹考虑政治、經济、行政、社会、文化、历史、地理、民族等多因素的基础上，优化我国的行政区划设置；行政执法与司法相比的独特性质如何加以体現；在从人治向法治过渡或转型过程中的转型期法治有何特点；[27]在强化合宪性审查机制的背景下作为动态宪法的行政法如何为宪法的实施作出自己的贡献；[28]如何实现行政法的规则、体制和文化的良性互动；[29]如何处理违法行为大量存在和执法资源有限之间的张力；在立法质量普遍不高甚至存在重大缺陷的情况下行政机关应当如何执法；等等，以为行政管理体制改革和法治政府建设提供理论支撑和决策参考
