(新闻调查)公办幼儿园承包为何引发纠纷？
公办幼儿园承包为何引发纠纷？
日 13:38:17 　来源：中国教育报
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&&&&在我国，公办幼儿园、学校，其资产原本属于国有。可是，在湖南省衡阳市，两所办了数十年的公办幼儿园，却被私人几乎“无偿承包”了10至30年，而且相关部门还将事业单位法人代表资格，也慷慨“送”给了承包商！随着承包商经营活动的展开，不但国有资产正面临流失的危险，教师的切身利益也一再遭到侵害。人们禁不住追问——
&&&&［最近一段时间，湖南省衡阳市石鼓区迪尼幼稚园的6名教师寝食难安。因为，她们还在担心衡阳市中级人民法院即将开庭审理的幼儿园承包合法性案件，是否又如此前的几次申诉一样，以失败告终。倘若如此，这不仅意味着她们两年多的法律维权行动将付诸东流，还预示着她们服务了20年的公办幼儿园，将由私人承包商去“合法掌管”其未来命运。
&&&&无独有偶。在距离衡阳市不足25公里的衡东县机关幼儿园，29名教师最近也在诚惶诚恐地等待衡东县法院的最终裁决。
&&&&同一地区的两所公办幼儿园，为何先后被私人承包？承包后其资产为何面临变相流失的危险？事件的缘起，还得从两份承包合同的签订说起。］
被承包３０年的衡东县直属机关幼儿园
&&&&匆忙签订的两份合同　
&&&&创办于1986年的衡阳市迪尼幼稚园，原名西湖一村幼儿园，是当年该市房地局为解决小区居民子女就近入学，而配套兴建的一所公办幼儿园，后划拨给衡阳市石鼓区青山街办管理。这样，该幼儿园从“出生”起，便是青山街办下属的一家非营利性质的事业单位，其资产属于国有。
&&&&但是，日，当时的青山街办党委以幼儿园效益差为由，与时任石鼓区卫生防疫站的副站长姜辉香签订了长达10年的承包合同。
&&&&按常理，既然是承包，承包方理应缴纳一笔承包金。而对于“承包金”，合同却明确规定，承包方除“投资20万元用于幼儿园软硬件建设”外，所谓的“承包金”却是：承包期间按时支付现有6名教师的工资，以及“交纳自合同生效期间的养老保险金和医疗保险金及失业保险金”。并且这6名教师的工资待遇，还得“与本园的办园质量和经济效益挂钩”。
&&&&而作为养活园内6名教师的“代价”，合同规定，承包期间，不仅“甲方（幼儿园———编者注）向乙方（承包方———编者注）无偿提供校舍、场地及现有设施”，而且“乙方在承包期间，对幼儿园的人事、劳动、工资、福利待遇、教学等实行自主管理，甲方不得无故干预。幼儿园现有的6名教师，全部实行合同制管理，如承包期间，教师违反法律法规及本园制度或发生重大责任事故或造成4000元以上经济损失时，乙方可以解聘”。
&&&&随着这份合同的签订，该园6名教师和幼儿园未来10年的命运，也宣告全部交由承包商主宰。因为，承包方接管后，如果想甩掉养活6名教师这一“包袱”，在合同赋予的权利范围内是不难做到的。
&&&&不知是巧合，还是另有原因。在隶属于衡阳市的衡东县，一所由当地县妇联主管、有着40年办学历史、校园面积数十亩的直属机关幼儿园，也在所谓的“招商引资”大潮中，终未逃脱被私人承包经营的命运。
&&&&与迪尼幼稚园不同的是，衡东县机关幼儿园既是目前该县唯一一所享受财政全额拨款的公办幼儿园，也是该县唯一的省级先进幼儿园。其40年积累下来的无形资产，在该县乃至衡阳市都是独一无二的！
&&&&然而，就在日，一份名为《引进外资完善县直属机关幼儿园的可行性分析报告》，送到了县委县政府。
&&&&在“报告”呈送后的8天内，从县委副书记、常务副县长到分管经济、国土、物价、教育等部门的5位县领导，不仅先后作出“同意立项”的批示，而且每份批示还明确指示：“国土、建设、房产等相关部门要在办理各项手续中给予优惠和支持”。甚至有的批示还针对性地写着：“鉴于该项目的特殊性，请发改局予以大力支持，免费办理有关手续。”
&&&&紧接着，围绕幼儿园的改造扩建工作，3月16日，衡东县县委召集县纪委、法院、编办、国土局、物价局和教育局等11个职能部门，专门召开书记办公会部署相关工作。
&&&&与此同时，县妇联和幼儿园领导也紧急召集教职工，口头宣读即将签订的租赁协议，并以“租赁后大家的待遇一定比现在好”为说辞，劝说职工顾全大局。在提高待遇的“诱惑”下，所谓的教工民主决策当场以全票通过了租赁提议。
&&&&3月27日，由时任衡东县妇联主席的谭春兰、幼儿园园长康正秋，与该县一位在广东经营餐饮业的私人业主胡定国，正式签订了长达30年的《租赁协议》。协议规定，租赁期间，“幼儿园场地和一切设备设施出租给承包方管理经营”。
&&&&至于租金，《协议》规定：“乙方投资500万元，全面规划扩建、完善配套设施。承包的前10年，乙方除补齐退休和在编在岗教职工财政拨款余下的工资缺口部分经费及相关福利待遇外，不再上缴租金，从第11年起，乙方每年除补齐教师工资缺口部分经费及相关福利待遇外，每年向甲方上缴租金2万元。”
&&&&为了加快幼儿园招商引资项目的实施进度，就在协议签订后的第三天，该县县委再次召集建设局、国税局、地税局、非税局和劳保局等19个职能部门，召开“圆桌会议”，部署具体的实施工作。
&&&&由于有县妇联和多个部门的鼎力“协助”，就在租赁协议正式签订后的不到15天内，私人餐饮业主胡定国正式接管了这家老牌的公办幼儿园，并在园内开始动工兴建一栋建筑面积近3000平方米的教学楼。
&&&&在各方的合力下，两所公办幼儿园就这样先后被承包商掌“舵”。
&&&&采访中，当时主管两所幼儿园的上级部门均宣称，之所以以如此优惠的条件承包给私人，都是因幼儿园经费紧张，正常的教学难以为继。情况果真如此吗？
&&&&我们先来看看衡阳市迪尼幼稚园承包前的运转情况。据主管该幼儿园财务的原出纳蒋秋介绍，承包前除了教师工资等开支外，幼儿园不仅每年节余两三万元，而且此前运转一直都很正常。据石鼓区教育局分管基础教育的一位负责人证实，迪尼幼稚园承包前一直是全区比较好的幼儿园。
&&&&再来看看衡东县直属机关幼儿园。据前任幼儿园园长罗俊平介绍，她在1986年至2002年担任幼儿园负责人的16年间，机关幼儿园不仅一直维持着400名学生的办学规模，而且从不担心生源，担心的只是学校没地方容纳更多学生。尤其在1987年成为湖南省百强幼儿园后，减去幼儿园各项正常开支后，一般每年都能节余3万多元。“以我在这所幼儿园工作22年的记忆，幼儿园并未出现过入不敷出的现象。而且在我2002年退休时，园内还有20多万元的净盈余。”罗俊平说。
&&&&显然，这两所幼儿园承包前均不存在“难以为继”的问题。如果说两所幼儿园运转状况不理想，那么，承包商为何还要不惜耗费一笔不小数目的资金来承包呢？
你争我夺的“帽子”之战
&&&&对于为何要承包“运转状况不好”的幼儿园，虽然承包商都说，是“为家乡作贡献”，但记者实地调查的一些数据资料却不能不让人产生联想。
&&&&据衡东县直属机关幼儿园前任园长罗俊平提供的数据显示，她在2002年前担任园长时，虽然幼儿园只有400多名学生，每生每学期交纳的各项费用只有600多元，但每年收入也有近50万元（不含每年县财政拨付的29万元工资）。
&&&&而承包后，在园学生超过580人，收费是参照一级一类民办幼儿园标准收取。其中，该园日托每学期收费1380元，月托1950元，期托（每学期托管）2500元。这样，仅学生收费一项，每年收入至少160万元！而且由于承包后的幼儿园还戴着公益性事业单位的“帽子”，因而这笔巨额学费无需缴纳任何税收，只需减去学校正常开支后，剩余部分就是幼儿园的营利额。
&&&&罗俊平回忆说，承包前，幼儿园水电、儿童生活、办公以及教师待遇等主要开支项目，每年只需30多万元。与学校正常开支相比，承包后幼儿园的“经济效益”可想而知。更何况，承包期是30年！
&&&&同样，地处闹市的衡阳市迪尼幼稚园，承包前在园学生虽不足百人，每学期收费也只有780元，但除了维持幼儿园运转外，每年还能节余两三万元。
&&&&与衡东县直属机关幼儿园相似，虽然承包后仍是公办幼儿园，但学费也是参照民办幼儿园收费标准收取，即每学期由原来的780元涨至1450元，在园学生数达到160人。
&&&&采访中，许多教师认为，这两所公办幼儿园都具有一个明显的优势：免税、学费的自收自支、按民办幼儿园标准收费等优惠政策，应该说这全得益于它们是公益性事业单位这种特殊“身份”。而有了这种特殊身份，就等于有了与其他民办幼儿园竞争的比较优势，也有了一道具有特异功能的“护身符”。因此，从某种意义上说，这种身份的价值远高于有限的固定资产。
&&&&两份承包合同的生效，表明承包商接管了两所幼儿园的师资、场地和校舍等软硬件。但是，因最初的承包合同均未涉及法人代表资格的变更，因此幼儿园的财务公章都掌握在法人代表手上。这就意味着承包商办学过程中的每项收支，都须得到财务公章的“认可”。从银行贷款资格的角度看，如果谁拥有法人代表资格，谁就具有贷款资格。
&&&&2004年10月，一个偶然事件，无意间揭开了一个鲜为人知的秘密。就在衡阳市迪尼幼稚园的一次体检中，一名教师被检查出是乙肝患者。基于幼儿教育的特殊性，承包方以石鼓区卫生局出具的“职业禁忌人员调离通知书”，要求该教师调离工作岗位，并承诺每月为其发放500元工资。就在这名教师离岗不久，幼儿园原出纳蒋秋也因病住院，但病休后，承包方不仅停发其工资，而且还更换了她的出纳职务。并且此前已有一位教师因请假被承包方除名。
&&&&工资的克扣和同事的除名，引起大家的警觉：因为大家都担心，自己不知道哪天也会因什么事情而被辞退！于是她们决定通过上访来维护自己的权益。
&&&&随后，职工们先后多次上访市、区有关部门，但仍未解决问题。在上访无果的情况下，大家决心自掏腰包凑钱聘请律师，依法维权。然而，2005年初，正当何庆艳等5名教师准备法律诉讼时却发现，原幼儿园的法人代表易主了！承包后幼儿园究竟发生了什么？
&&&&原来，4年前，幼儿园的法人代表已悄悄成了承包商！原本握在幼儿园前任园长张亚虹手上的法人代表资格，是如何神秘易主的？而整个变更过程，为何连张亚虹本人都一无所知呢？
&&&&事情还得从张亚虹的赴日本探亲说起。因丈夫远在日本，承包后不久张亚虹便请假去日本探亲。然而日，一份以承包商姜辉香名义填报的“事业单位法人变更登记申请书”，送到了衡阳市石鼓区编办。
&&&&同年11月18日，以迪尼幼稚园名义起草的“关于更改法人代表的申请报告”，也递到幼儿园的主管单位———青山街办。日，“申请报告”不仅得到批准，而且青山街办还专门下文，解聘原法人代表张亚虹的园长职务，聘任姜辉香为幼儿园法人代表。
&&&&7月22日，承包人在区事业单位管理办公室正式办理了“事业单位法人证书”，从而完成了从一个承包商到法人代表的过渡。同时，随着法人代表资格的变更，幼儿园的发包方和承包方也实际都成了私人承包商。不仅如此，拿到法人代表资格证书后，承包商于2003年3月以迪尼幼稚园名义，又在衡阳市祁东县开办了一所分园。
&&&&对幼儿园的老职工来说，承包方成为法人代表资格后，由于幼儿园实际上已失去了主体———即发包方，因此其法律维权将无法进行。
&&&&面对此情此景，唯一的办法是：夺回法人代表资格。
&&&&2005年3月，经现任青山街办研究决定，重新聘任该园老职工何庆艳为幼儿园园长，并报请区编办重新变更幼儿园法人代表。得知幼儿园事情后，区编办也专门发文责令收回了承包人姜辉香的“事业单位法人证书”和财务公章。
&&&&6月21日，夺回法人代表资格后，5位老职工以幼儿园名义向衡阳市仲裁委提出仲裁申请，请求依法撤销合同。衡阳市仲裁委很快受理此案。
&&&&但令几名幼儿园教师疑惑的是，仲裁结果迟迟未下。9月5日，区法院下达了行政裁定书，而裁定书“以仲裁委的仲裁结果作重要依据”为由中止诉讼。同年9月23日，衡阳市仲裁委以法院判决结果为由，也中止了仲裁审理。依法维权再次受挫。
&&&&而此时，衡阳市衡东县直属机关幼儿园法人代表悄然变更的消息，同样也因幼儿园员工眭伟朋的解聘和会计的调岗，被暴露出来。职工们也先后上访当地相关部门，但也是无果而终。
&&&&走投无路之下，同一地区的两拨教师决计请示上级教育部门。
&&&&日，湖南省教育厅就“公办幼儿园能否承包”问题，请示教育部。同年12月15日教育部就此专门作出批复。批复不仅明确表示：“地方政府不得变更公办幼儿园资产的用途，不得将已投入幼儿园的资产抽回或挪作他用”，而且还强调：“如果承包合同中包括承包者资金的投入，并涉及幼儿园资产性质和举办者的实际变更，则应视为变相出售幼儿园的行为”。
&&&&虽然教育部的批复早已下发，但迪尼幼稚园仲裁案却迟迟没有结果。直到日，衡阳市仲裁委的裁决书终于在千呼万唤中“出炉”。不过，苦等了一年的裁决结果是：合同有效。
&&&&而这个裁决结果，也让衡东县直属机关幼儿园教职工心里发憷：因为她们的诉讼才刚刚送达该县法院，最终裁决结果如何，大家还不得而知！
&&&&那么，从迪尼幼稚园的承包纠纷到衡东县机关幼儿园的法律维权，矛盾焦点在哪？
各执一词的观点博弈　
&&&&虽然两所幼儿园的纠纷都是因教职工的工资待遇引发，但矛盾的真正焦点，其实是公办幼儿园承包经营的合法性和承包时限以及变更法人代表资格。
&&&&对此，主管衡东县直属机关幼儿园的该县妇联主席谭春兰说，幼儿园出租的目的是，通过引进民间资本改善办园条件。至于变更法人代表资格，则是考虑承包人是自然人，承包后须承担安全等法律责任，所以就将原来的法人代表资格让渡给了承包商。而承包过程中，因承包方注资额较大，收回投资成本的时间较长，故考虑30年租期。
&&&&除了与谭春兰的“苦衷”相似外，当时负责衡阳市迪尼幼稚园承包工作的青山街办纪委书记冯祁梅还宣称，在衡阳市，承包这种幼儿园，并非什么新鲜事。
&&&&而幼儿园教职工则认为，承包30年不仅违反《合同法》规定的20年上限，而且法人代表让渡30年后，随着现任领导的离任，幼儿园很可能最终沦为承包商的私人财产。同时，承包人持有幼儿园的法人代表资格后，还可向银行贷款或进行各种免税的“合法经营”活动，那么经过几代人辛苦创办的幼儿园就成了私人挣钱的工具。这对幼儿园来说，就是国有资产的流失。
&&&&也有的教职工说，按协议规定，承包方不仅准备在幼儿园内兴建教师住宅楼，还计划在幼儿园内另挂一块“实验幼儿园”招牌。这样，既难以保证承包商是否会以教师住宅楼为幌子，在国有土地上进行商品房开发，也无法保障若干年后，直属机关幼儿园是否会与所谓的“实验幼儿园”合二为一。因为在办理登记手续时，两所幼儿园的办学地点本身就是同一个！
&&&&对于法人代表资格让渡后可能出现的问题，衡阳市迪尼幼稚园教职工也有着同样的担忧。
&&&&不过，承包方却坚称，其承包动机“并非营利，而是为家乡的幼教事业发展做贡献”。
&&&&法人代表资格到底能否让渡给承包方？衡阳市石鼓区编制办负责人说，不论按教育部解释，还是按国有资产管理办法，学校的法人代表是不能变更的。如果变更，将极可能导致承包商以幼儿园的固定资产作抵押，向银行贷款。这样，就会导致国有资产的流失。而幼儿园即便能承包，也应先清算国有资产，再按一定的比例，缴纳国有资产占有或使用费。
&&&&迪尼幼稚园所在地的石鼓区分管教育的副区长认为，街办下属的幼儿园属于何种性质，“目前国家没有相关规定”。迪尼幼稚园因是街办下属的幼儿园，其房产虽是国有，但因教师不是财政编制的入编人员、学校也无财政投入，因此幼儿园不应属于国有资产，性质也非公办。而像这种类型的幼儿园，在全市不下100所。
&&&&对此，当地市、区两级教育局负责人则说，“这类幼儿园除了业务上属于我们管理外，其他事情我们是鞭长莫及”。
&&&&考量两所幼儿园的承包纠纷，我们不禁要问：到底是什么促使它们的承包决策如此神速？为什么衡东县直属机关幼儿园的承包成了招商引资项目？这些疑问的背后，到底还隐藏着什么？
&&&&耐人寻味的红头文件　
&&&&采访中，衡东县委、县政府于日联合下发的一份《招商引资奖励实施细则》红头文件，引起了记者的兴趣。
&&&&这份《细则》规定：对于“引进县外资金新办企业或参与原有企业合资经营的，从投产之日起，引进单位或个人可享受连续36个月的税收分成奖励，前12个月按企业所创或增创税收县财政实际所得部分的15%进行奖励，第13至第24个月按县财政实际所得部分的10%进行奖励，第25至第36个月按县财政实际所得部分的5%进行奖励”；对于“争取到国内外各类组织和个人无偿投入并进入县财政笼子、接受财政监管的资金，属引进本系统对口上级部门常规年度计划外资金以及国家定向投资和各项捐资，根据工作需要，经县政府审批，可解决一定的工作经费。甲单位为乙单位引进资金，属履行职责的，按实际到位资金10%计算工作经费，其他的按实际到位资金20%计算工作经费，其中50%奖励个人。个人引进的，按实际到位资金20%计算工作经费奖励个人”。
&&&&耐人寻味的是，这份4月14日下发的“文件”其末尾这样写着：“本细则自日起颁布实行”，而衡东县委县政府5位领导的批示时间基本是在“文件”生效日以后，直属机关幼儿园正式签订租赁协议的时间则是3月27日。
&&&&到底这份“文件”与衡东县直属机关幼儿园的承包有无关联，目前不得而知。但是，令人不解的是：两所幼儿园的承包合同上均未提及收入盈余部分的具体用途。
&&&&在记者离开衡阳时，这两所幼儿园的教职工还在凑钱，准备走上她们更长的法律维权之路。
　&&背景链接
&&&&教育部的相关解释
&&&&■关于公办幼儿园能否承包的问题
&&&&首先，公办幼儿园属于国家举办的事业单位，是服务于社会公众的公益性组织，其资产属国有资产。国务院办公厅转发教育部等十部委《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》(国办发[2003]13号)中明确规定：举办幼儿园的地方政府，“不得借转制之名停止或减少对公办幼儿园的投入，不得出售或变相出售公办幼儿园”，即要求地方政府不得变更公办幼儿园资产的用途，不得将已投入公办幼儿园的资产抽回或挪作他用。因此，任何变更公办幼儿园财产属性和使用用途的转制行为都与国办发[2003]13号文件相抵触。
&&&&其次，依据《教育法》规定，任何组织和个人不得以营利为目的举办学校和其他教育机构，《幼儿园工作规程》也规定“幼儿园的经费应按规定的使用范围合理开支，坚持专款专用，不得挪作他用”。公办幼儿园是事业单位，是非营利性的社会组织，按上述法律和规章的规定，幼儿园的基本法律特征就是其收入和盈余应用于幼儿园自身发展、建设，而不得被挪作他用，更不能以分红形式进行分配。任何擅自分配幼儿园收入的行为都属违法行为。
&&&&第三、公办幼儿园资产属国有资产，其所有权属于国家，幼儿园的管理者对幼儿园的资产只有占有、使用、收益的权利，而无处分或支配的权利。幼儿园进行承包实质是变更财产使用者，对此，幼儿园管理者没有进行此种活动的权利。
&&&&此外，承包只能涉及财产经营权的转移。如果承包合同中包括承包者资金的投入，并涉及幼儿园资产性质和举办者的实际变更，则应当视为变相出售幼儿园的行为。
&&&&■关于幼儿园承包后的性质
&&&&承包行为只能涉及财产经营权、管理权的转移，承包行为不能变更该幼儿园的举办者。因此，其仍属公办幼儿园，事业单位的法律属性不能改变，其财务和资产管理应仍按公办幼儿园执行。举办幼儿园的政府或部门可给予承包者一定的奖励，但由承包人自行支配、处置幼儿园的收入、盈余和资产的办法是不合法的。（摘编自日《教育部办公厅关于公办幼儿园能否承包的问题的复函》）
　　记者手记 监管岂能缺位？
&&&&4天的采访，记者似乎亲历了两所幼儿园承包的整个过程，也感受到国有资产流失过程中的揪心之痛！这种感受既来自于两所公办幼儿园承包过程中的法律纠纷，也来自于幼儿园主体———事业单位法人代表资格的先后变更，还来自于幼儿园国有资产的无偿使用，以及两园职工法律维权历程的艰辛……
&&&&其中，最让人难以释怀的是，采访中记者经常遇到的一种怪现象：由于这两所幼儿园的主管部门，并非当地教育局，因而对于幼儿园的承包、资产流失，许多部门几乎都以“我们管不了”为由，互相推诿。
&&&&就这两所公办幼儿园的承包路径而言，从场地、设施的“无偿提供使用”，到法人代表资格的悄然让渡，其方式本身并不可怕。可怕的是，两所幼儿园的上级主管部门和专门管理事业单位编制的编办，以及国有资产管理局等职能部门，为何轻而易举地让私人承包商堂而皇之地成了法人代表？为何让公办幼儿园在未经任何国有资产评估、清算的前提下，擅自承包给了私人承包商？
&&&&反复审视两所公办幼儿园的承包纠纷，我们不难发现，承包与否并非问题的本质，其实质在于承包行为使国有资产面临流失的危险。而这种流失之痛，不在于私人承包商如何巧取国有资产本身，而在于相关职能部门之间人为建构的管理盲区！
&&&&可以预见的是，如果建构在各个部门之间这种无形的“围墙”继续存在，流失的恐怕不再只是衡阳市的这两所幼儿园，也许不久的将来，还有更多的国有资产将会遭受流失！（记者柯进）
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公办幼儿园承包为何引发纠纷？（图）
&& 11:33:52　 来源：中国教育报
&& 在我国，公办幼儿园、学校，其资产原本属于国有。可是，在湖南省衡阳市，两所办了数十年的公办幼儿园，却被私人几乎“无偿承包”了10至30年，而且相关部门还将事业单位法人代表资格，也慷慨“送”给了承包商！随着承包商经营活动的展开，不但国有资产正面临流失的危险，教师的切身利益也一再遭到侵害。人们禁不住追问――
&&&&［最近一段时间，湖南省衡阳市石鼓区迪尼幼稚园的6名教师寝食难安。因为，她们还在担心衡阳市中级人民法院即将开庭审理的幼儿园承包合法性案件，是否又如此前的几次申诉一样，以失败告终。倘若如此，这不仅意味着她们两年多的法律维权行动将付诸东流，还预示着她们服务了20年的公办幼儿园，将由私人承包商去“合法掌管”其未来命运。
&&&&无独有偶。在距离衡阳市不足25公里的衡东县机关幼儿园，29名教师最近也在诚惶诚恐地等待衡东县法院的最终裁决。
&&&&同一地区的两所公办幼儿园，为何先后被私人承包？承包后其资产为何面临变相流失的危险？事件的缘起，还得从两份承包合同的签订说起。］
被承包３０年的衡东县直属机关幼儿园
&&&&匆忙签订的两份合同　
&&&&创办于1986年的衡阳市迪尼幼稚园，原名西湖一村幼儿园，是当年该市房地局为解决小区居民子女就近入学，而配套兴建的一所公办幼儿园，后划拨给衡阳市石鼓区青山街办管理。这样，该幼儿园从“出生”起，便是青山街办下属的一家非营利性质的事业单位，其资产属于国有。
&&&&但是，日，当时的青山街办党委以幼儿园效益差为由，与时任石鼓区卫生防疫站的副站长姜辉香签订了长达10年的承包合同。
&&&&按常理，既然是承包，承包方理应缴纳一笔承包金。而对于“承包金”，合同却明确规定，承包方除“投资20万元用于幼儿园软硬件建设”外，所谓的“承包金”却是：承包期间按时支付现有6名教师的工资，以及“交纳自合同生效期间的养老保险金和医疗保险金及失业保险金”。并且这6名教师的工资待遇，还得“与本园的办园质量和经济效益挂钩”。
&&&&而作为养活园内6名教师的“代价”，合同规定，承包期间，不仅“甲方（幼儿园―――编者注）向乙方（承包方―――编者注）无偿提供校舍、场地及现有设施”，而且“乙方在承包期间，对幼儿园的人事、劳动、工资、福利待遇、教学等实行自主管理，甲方不得无故干预。幼儿园现有的6名教师，全部实行合同制管理，如承包期间，教师违反法律法规及本园制度或发生重大责任事故或造成4000元以上经济损失时，乙方可以解聘”。
&&&&随着这份合同的签订，该园6名教师和幼儿园未来10年的命运，也宣告全部交由承包商主宰。因为，承包方接管后，如果想甩掉养活6名教师这一“包袱”，在合同赋予的权利范围内是不难做到的。
&&&&不知是巧合，还是另有原因。在隶属于衡阳市的衡东县，一所由当地县妇联主管、有着40年办学历史、校园面积数十亩的直属机关幼儿园，也在所谓的“招商引资”大潮中，终未逃脱被私人承包经营的命运。
&&&&与迪尼幼稚园不同的是，衡东县机关幼儿园既是目前该县唯一一所享受财政全额拨款的公办幼儿园，也是该县唯一的省级先进幼儿园。其40年积累下来的无形资产，在该县乃至衡阳市都是独一无二的！
&&&&然而，就在日，一份名为《引进外资完善县直属机关幼儿园的可行性分析报告》，送到了县委县政府。
&&&&在“报告”呈送后的8天内，从县委副书记、常务副县长到分管经济、国土、物价、教育等部门的5位县领导，不仅先后作出“同意立项”的批示，而且每份批示还明确指示：“国土、建设、房产等相关部门要在办理各项手续中给予优惠和支持”。甚至有的批示还针对性地写着：“鉴于该项目的特殊性，请发改局予以大力支持，免费办理有关手续。”
&&&&紧接着，围绕幼儿园的改造扩建工作，3月16日，衡东县县委召集县纪委、法院、编办、国土局、物价局和教育局等11个职能部门，专门召开书记办公会部署相关工作。
&&&&与此同时，县妇联和幼儿园领导也紧急召集教职工，口头宣读即将签订的租赁协议，并以“租赁后大家的待遇一定比现在好”为说辞，劝说职工顾全大局。在提高待遇的“诱惑”下，所谓的教工民主决策当场以全票通过了租赁提议。
&&&&3月27日，由时任衡东县妇联主席的谭春兰、幼儿园园长康正秋，与该县一位在广东经营餐饮业的私人业主胡定国，正式签订了长达30年的《租赁协议》。协议规定，租赁期间，“幼儿园场地和一切设备设施出租给承包方管理经营”。
&&&&至于租金，《协议》规定：“乙方投资500万元，全面规划扩建、完善配套设施。承包的前10年，乙方除补齐退休和在编在岗教职工财政拨款余下的工资缺口部分经费及相关福利待遇外，不再上缴租金，从第11年起，乙方每年除补齐教师工资缺口部分经费及相关福利待遇外，每年向甲方上缴租金2万元。”
&&&&为了加快幼儿园招商引资项目的实施进度，就在协议签订后的第三天，该县县委再次召集建设局、国税局、地税局、非税局和劳保局等19个职能部门，召开“圆桌会议”，部署具体的实施工作。
&&&&由于有县妇联和多个部门的鼎力“协助”，就在租赁协议正式签订后的不到15天内，私人餐饮业主胡定国正式接管了这家老牌的公办幼儿园，并在园内开始动工兴建一栋建筑面积近3000平方米的教学楼。
&&&&在各方的合力下，两所公办幼儿园就这样先后被承包商掌“舵”。
&&&&采访中，当时主管两所幼儿园的上级部门均宣称，之所以以如此优惠的条件承包给私人，都是因幼儿园经费紧张，正常的教学难以为继。情况果真如此吗？
&&&&我们先来看看衡阳市迪尼幼稚园承包前的运转情况。据主管该幼儿园财务的原出纳蒋秋介绍，承包前除了教师工资等开支外，幼儿园不仅每年节余两三万元，而且此前运转一直都很正常。据石鼓区教育局分管基础教育的一位负责人证实，迪尼幼稚园承包前一直是全区比较好的幼儿园。
&&&&再来看看衡东县直属机关幼儿园。据前任幼儿园园长罗俊平介绍，她在1986年至2002年担任幼儿园负责人的16年间，机关幼儿园不仅一直维持着400名学生的办学规模，而且从不担心生源，担心的只是学校没地方容纳更多学生。尤其在1987年成为湖南省百强幼儿园后，减去幼儿园各项正常开支后，一般每年都能节余3万多元。“以我在这所幼儿园工作22年的记忆，幼儿园并未出现过入不敷出的现象。而且在我2002年退休时，园内还有20多万元的净盈余。”罗俊平说。
&&&&显然，这两所幼儿园承包前均不存在“难以为继”的问题。如果说两所幼儿园运转状况不理想，那么，承包商为何还要不惜耗费一笔不小数目的资金来承包呢？
&&&&& 你争我夺的“帽子”之战
&&&&对于为何要承包“运转状况不好”的幼儿园，虽然承包商都说，是“为家乡作贡献”，但记者实地调查的一些数据资料却不能不让人产生联想。
&&&&据衡东县直属机关幼儿园前任园长罗俊平提供的数据显示，她在2002年前担任园长时，虽然幼儿园只有400多名学生，每生每学期交纳的各项费用只有600多元，但每年收入也有近50万元（不含每年县财政拨付的29万元工资）。
&&&&而承包后，在园学生超过580人，收费是参照一级一类民办幼儿园标准收取。其中，该园日托每学期收费1380元，月托1950元，期托（每学期托管）2500元。这样，仅学生收费一项，每年收入至少160万元！而且由于承包后的幼儿园还戴着公益性事业单位的“帽子”，因而这笔巨额学费无需缴纳任何税收，只需减去学校正常开支后，剩余部分就是幼儿园的营利额。
&&&&罗俊平回忆说，承包前，幼儿园水电、儿童生活、办公以及教师待遇等主要开支项目，每年只需30多万元。与学校正常开支相比，承包后幼儿园的“经济效益”可想而知。更何况，承包期是30年！
&&&&同样，地处闹市的衡阳市迪尼幼稚园，承包前在园学生虽不足百人，每学期收费也只有780元，但除了维持幼儿园运转外，每年还能节余两三万元。
&&&&与衡东县直属机关幼儿园相似，虽然承包后仍是公办幼儿园，但学费也是参照民办幼儿园收费标准收取，即每学期由原来的780元涨至1450元，在园学生数达到160人。
&&&&采访中，许多教师认为，这两所公办幼儿园都具有一个明显的优势：免税、学费的自收自支、按民办幼儿园标准收费等优惠政策，应该说这全得益于它们是公益性事业单位这种特殊“身份”。而有了这种特殊身份，就等于有了与其他民办幼儿园竞争的比较优势，也有了一道具有特异功能的“护身符”。因此，从某种意义上说，这种身份的价值远高于有限的固定资产。
&&&&两份承包合同的生效，表明承包商接管了两所幼儿园的师资、场地和校舍等软硬件。但是，因最初的承包合同均未涉及法人代表资格的变更，因此幼儿园的财务公章都掌握在法人代表手上。这就意味着承包商办学过程中的每项收支，都须得到财务公章的“认可”。从银行贷款资格的角度看，如果谁拥有法人代表资格，谁就具有贷款资格。
&&&&2004年10月，一个偶然事件，无意间揭开了一个鲜为人知的秘密。就在衡阳市迪尼幼稚园的一次体检中，一名教师被检查出是乙肝患者。基于幼儿教育的特殊性，承包方以石鼓区卫生局出具的“职业禁忌人员调离通知书”，要求该教师调离工作岗位，并承诺每月为其发放500元工资。就在这名教师离岗不久，幼儿园原出纳蒋秋也因病住院，但病休后，承包方不仅停发其工资，而且还更换了她的出纳职务。并且此前已有一位教师因请假被承包方除名。
&&&&工资的克扣和同事的除名，引起大家的警觉：因为大家都担心，自己不知道哪天也会因什么事情而被辞退！于是她们决定通过上访来维护自己的权益。
&&&&随后，职工们先后多次上访市、区有关部门，但仍未解决问题。在上访无果的情况下，大家决心自掏腰包凑钱聘请律师，依法维权。然而，2005年初，正当何庆艳等5名教师准备法律诉讼时却发现，原幼儿园的法人代表易主了！承包后幼儿园究竟发生了什么？
&&&&原来，4年前，幼儿园的法人代表已悄悄成了承包商！原本握在幼儿园前任园长张亚虹手上的法人代表资格，是如何神秘易主的？而整个变更过程，为何连张亚虹本人都一无所知呢？
&&&&事情还得从张亚虹的赴日本探亲说起。因丈夫远在日本，承包后不久张亚虹便请假去日本探亲。然而日，一份以承包商姜辉香名义填报的“事业单位法人变更登记申请书”，送到了衡阳市石鼓区编办。
&&&&同年11月18日，以迪尼幼稚园名义起草的“关于更改法人代表的申请报告”，也递到幼儿园的主管单位―――青山街办。日，“申请报告”不仅得到批准，而且青山街办还专门下文，解聘原法人代表张亚虹的园长职务，聘任姜辉香为幼儿园法人代表。
&&&&7月22日，承包人在区事业单位管理办公室正式办理了“事业单位法人证书”，从而完成了从一个承包商到法人代表的过渡。同时，随着法人代表资格的变更，幼儿园的发包方和承包方也实际都成了私人承包商。不仅如此，拿到法人代表资格证书后，承包商于2003年3月以迪尼幼稚园名义，又在衡阳市祁东县开办了一所分园。
&&&&对幼儿园的老职工来说，承包方成为法人代表资格后，由于幼儿园实际上已失去了主体―――即发包方，因此其法律维权将无法进行。
&&&&面对此情此景，唯一的办法是：夺回法人代表资格。
&&&&2005年3月，经现任青山街办研究决定，重新聘任该园老职工何庆艳为幼儿园园长，并报请区编办重新变更幼儿园法人代表。得知幼儿园事情后，区编办也专门发文责令收回了承包人姜辉香的“事业单位法人证书”和财务公章。
&&&&6月21日，夺回法人代表资格后，5位老职工以幼儿园名义向衡阳市仲裁委提出仲裁申请，请求依法撤销合同。衡阳市仲裁委很快受理此案。
&&&&但令几名幼儿园教师疑惑的是，仲裁结果迟迟未下。9月5日，区法院下达了行政裁定书，而裁定书“以仲裁委的仲裁结果作重要依据”为由中止诉讼。同年9月23日，衡阳市仲裁委以法院判决结果为由，也中止了仲裁审理。依法维权再次受挫。
&&&&而此时，衡阳市衡东县直属机关幼儿园法人代表悄然变更的消息，同样也因幼儿园员工眭伟朋的解聘和会计的调岗，被暴露出来。职工们也先后上访当地相关部门，但也是无果而终。
&&&&走投无路之下，同一地区的两拨教师决计请示上级教育部门。
&&&&日，湖南省教育厅就“公办幼儿园能否承包”问题，请示教育部。同年12月15日教育部就此专门作出批复。批复不仅明确表示：“地方政府不得变更公办幼儿园资产的用途，不得将已投入幼儿园的资产抽回或挪作他用”，而且还强调：“如果承包合同中包括承包者资金的投入，并涉及幼儿园资产性质和举办者的实际变更，则应视为变相出售幼儿园的行为”。
&&&&虽然教育部的批复早已下发，但迪尼幼稚园仲裁案却迟迟没有结果。直到日，衡阳市仲裁委的裁决书终于在千呼万唤中“出炉”。不过，苦等了一年的裁决结果是：合同有效。
&&&&而这个裁决结果，也让衡东县直属机关幼儿园教职工心里发憷：因为她们的诉讼才刚刚送达该县法院，最终裁决结果如何，大家还不得而知！
&&&&那么，从迪尼幼稚园的承包纠纷到衡东县机关幼儿园的法律维权，矛盾焦点在哪？
&&&& 各执一词的观点博弈　
&&&&虽然两所幼儿园的纠纷都是因教职工的工资待遇引发，但矛盾的真正焦点，其实是公办幼儿园承包经营的合法性和承包时限以及变更法人代表资格。
&&&&对此，主管衡东县直属机关幼儿园的该县妇联主席谭春兰说，幼儿园出租的目的是，通过引进民间资本改善办园条件。至于变更法人代表资格，则是考虑承包人是自然人，承包后须承担安全等法律责任，所以就将原来的法人代表资格让渡给了承包商。而承包过程中，因承包方注资额较大，收回投资成本的时间较长，故考虑30年租期。
&&&&除了与谭春兰的“苦衷”相似外，当时负责衡阳市迪尼幼稚园承包工作的青山街办纪委书记冯祁梅还宣称，在衡阳市，承包这种幼儿园，并非什么新鲜事。
&&&&而幼儿园教职工则认为，承包30年不仅违反《合同法》规定的20年上限，而且法人代表让渡30年后，随着现任领导的离任，幼儿园很可能最终沦为承包商的私人财产。同时，承包人持有幼儿园的法人代表资格后，还可向银行贷款或进行各种免税的“合法经营”活动，那么经过几代人辛苦创办的幼儿园就成了私人挣钱的工具。这对幼儿园来说，就是国有资产的流失。
&&&&也有的教职工说，按协议规定，承包方不仅准备在幼儿园内兴建教师住宅楼，还计划在幼儿园内另挂一块“实验幼儿园”招牌。这样，既难以保证承包商是否会以教师住宅楼为幌子，在国有土地上进行商品房开发，也无法保障若干年后，直属机关幼儿园是否会与所谓的“实验幼儿园”合二为一。因为在办理登记手续时，两所幼儿园的办学地点本身就是同一个！
&&&&对于法人代表资格让渡后可能出现的问题，衡阳市迪尼幼稚园教职工也有着同样的担忧。
&&&&不过，承包方却坚称，其承包动机“并非营利，而是为家乡的幼教事业发展做贡献”。
&&&&法人代表资格到底能否让渡给承包方？衡阳市石鼓区编制办负责人说，不论按教育部解释，还是按国有资产管理办法，学校的法人代表是不能变更的。如果变更，将极可能导致承包商以幼儿园的固定资产作抵押，向银行贷款。这样，就会导致国有资产的流失。而幼儿园即便能承包，也应先清算国有资产，再按一定的比例，缴纳国有资产占有或使用费。
&&&&迪尼幼稚园所在地的石鼓区分管教育的副区长认为，街办下属的幼儿园属于何种性质，“目前国家没有相关规定”。迪尼幼稚园因是街办下属的幼儿园，其房产虽是国有，但因教师不是财政编制的入编人员、学校也无财政投入，因此幼儿园不应属于国有资产，性质也非公办。而像这种类型的幼儿园，在全市不下100所。
&&&&对此，当地市、区两级教育局负责人则说，“这类幼儿园除了业务上属于我们管理外，其他事情我们是鞭长莫及”。
&&&&考量两所幼儿园的承包纠纷，我们不禁要问：到底是什么促使它们的承包决策如此神速？为什么衡东县直属机关幼儿园的承包成了招商引资项目？这些疑问的背后，到底还隐藏着什么？
&&&&耐人寻味的红头文件　
&&&&采访中，衡东县委、县政府于日联合下发的一份《招商引资奖励实施细则》红头文件，引起了记者的兴趣。
&&&&这份《细则》规定：对于“引进县外资金新办企业或参与原有企业合资经营的，从投产之日起，引进单位或个人可享受连续36个月的税收分成奖励，前12个月按企业所创或增创税收县财政实际所得部分的15%进行奖励，第13至第24个月按县财政实际所得部分的10%进行奖励，第25至第36个月按县财政实际所得部分的5%进行奖励”；对于“争取到国内外各类组织和个人无偿投入并进入县财政笼子、接受财政监管的资金，属引进本系统对口上级部门常规年度计划外资金以及国家定向投资和各项捐资，根据工作需要，经县政府审批，可解决一定的工作经费。甲单位为乙单位引进资金，属履行职责的，按实际到位资金10%计算工作经费，其他的按实际到位资金20%计算工作经费，其中50%奖励个人。个人引进的，按实际到位资金20%计算工作经费奖励个人”。
&&&&耐人寻味的是，这份4月14日下发的“文件”其末尾这样写着：“本细则自日起颁布实行”，而衡东县委县政府5位领导的批示时间基本是在“文件”生效日以后，直属机关幼儿园正式签订租赁协议的时间则是3月27日。
&&&&到底这份“文件”与衡东县直属机关幼儿园的承包有无关联，目前不得而知。但是，令人不解的是：两所幼儿园的承包合同上均未提及收入盈余部分的具体用途。
&&&&在记者离开衡阳时，这两所幼儿园的教职工还在凑钱，准备走上她们更长的法律维权之路。
　&&背景链接
&&&&教育部的相关解释
&&&&■关于公办幼儿园能否承包的问题
&&&&首先，公办幼儿园属于国家举办的事业单位，是服务于社会公众的公益性组织，其资产属国有资产。国务院办公厅转发教育部等十部委《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》(国办发[2003]13号)中明确规定：举办幼儿园的地方政府，“不得借转制之名停止或减少对公办幼儿园的投入，不得出售或变相出售公办幼儿园”，即要求地方政府不得变更公办幼儿园资产的用途，不得将已投入公办幼儿园的资产抽回或挪作他用。因此，任何变更公办幼儿园财产属性和使用用途的转制行为都与国办发[2003]13号文件相抵触。
&&&&其次，依据《教育法》规定，任何组织和个人不得以营利为目的举办学校和其他教育机构，《幼儿园工作规程》也规定“幼儿园的经费应按规定的使用范围合理开支，坚持专款专用，不得挪作他用”。公办幼儿园是事业单位，是非营利性的社会组织，按上述法律和规章的规定，幼儿园的基本法律特征就是其收入和盈余应用于幼儿园自身发展、建设，而不得被挪作他用，更不能以分红形式进行分配。任何擅自分配幼儿园收入的行为都属违法行为。
&&&&第三、公办幼儿园资产属国有资产，其所有权属于国家，幼儿园的管理者对幼儿园的资产只有占有、使用、收益的权利，而无处分或支配的权利。幼儿园进行承包实质是变更财产使用者，对此，幼儿园管理者没有进行此种活动的权利。
&&&&此外，承包只能涉及财产经营权的转移。如果承包合同中包括承包者资金的投入，并涉及幼儿园资产性质和举办者的实际变更，则应当视为变相出售幼儿园的行为。
&&&&■关于幼儿园承包后的性质
&&&&承包行为只能涉及财产经营权、管理权的转移，承包行为不能变更该幼儿园的举办者。因此，其仍属公办幼儿园，事业单位的法律属性不能改变，其财务和资产管理应仍按公办幼儿园执行。举办幼儿园的政府或部门可给予承包者一定的奖励，但由承包人自行支配、处置幼儿园的收入、盈余和资产的办法是不合法的。 （摘编自日《教育部办公厅关于公办幼儿园能否承包的问题的复函》）
　　记者手记 监管岂能缺位？
&&&&4天的采访，记者似乎亲历了两所幼儿园承包的整个过程，也感受到国有资产流失过程中的揪心之痛！这种感受既来自于两所公办幼儿园承包过程中的法律纠纷，也来自于幼儿园主体―――事业单位法人代表资格的先后变更，还来自于幼儿园国有资产的无偿使用，以及两园职工法律维权历程的艰辛……
&&&&其中，最让人难以释怀的是，采访中记者经常遇到的一种怪现象：由于这两所幼儿园的主管部门，并非当地教育局，因而对于幼儿园的承包、资产流失，许多部门几乎都以“我们管不了”为由，互相推诿。
&&&&就这两所公办幼儿园的承包路径而言，从场地、设施的“无偿提供使用”，到法人代表资格的悄然让渡，其方式本身并不可怕。可怕的是，两所幼儿园的上级主管部门和专门管理事业单位编制的编办，以及国有资产管理局等职能部门，为何轻而易举地让私人承包商堂而皇之地成了法人代表？为何让公办幼儿园在未经任何国有资产评估、清算的前提下，擅自承包给了私人承包商？
&&&&反复审视两所公办幼儿园的承包纠纷，我们不难发现，承包与否并非问题的本质，其实质在于承包行为使国有资产面临流失的危险。而这种流失之痛，不在于私人承包商如何巧取国有资产本身，而在于相关职能部门之间人为建构的管理盲区！
&&&&可以预见的是，如果建构在各个部门之间这种无形的“围墙”继续存在，流失的恐怕不再只是衡阳市的这两所幼儿园，也许不久的将来，还有更多的国有资产将会遭受流失！
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