清代蒙古开发
清代蒙古开发
双击自动滚屏&&& 文史作者：成崇德&&&
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蒙古地区土地开发问题的提出
清朝统一蒙古及其对蒙古族的统治政策
清崇德元年(1636年，明崇祯九年)，漠南蒙古16部归属后金。康熙三十年(1691年)，漠北蒙古三大汗部在多伦诺尔会盟，编旗设爵，也成为清朝的组成部分。至此，除漠西卫拉特蒙古外，清朝基本完成了对蒙古的征服和统一。
清朝对蒙古族地区的统一有着深远的意义。
从历史上看，中原历代王朝无不苦于对北疆的治理，从汉至宋，汉患匈奴，唐忧突厥，宋虑契丹，几乎无代不有。至明代，蒙古更成为明王朝之“边患”。清王朝统一蒙古，是除元朝以外，惟一成功地把北方游牧民族置于中央管辖之下的王朝。清康熙帝曾颇有感慨地说：“朕阅经史，塞外蒙古多与中国抗衡，溯至汉唐宋至明，历代俱被其害，而克宣威蒙古，并令归附，如我朝者，未之有也”《清圣祖实录》卷一八O)，“昔秦兴土石之工，修筑长城，我朝施恩于喀尔喀，使之防备朔方，较长城更为坚固也”(《清圣祖实录》卷一五一)。康熙帝此处之炫耀之词并不为过。秦惧“北方之狄”乃筑长城而界之，以后历代沿袭秦的做法，加固长城，但未能从根本上解决问题。相对而言，清朝完成对蒙古的统一，确实比以往任何王朝都要高出一筹。
从全中国范围来看，统一疆域的形成，使各地区、各民族之间的相互依赖关系得到加强。这种相互依赖的关系，和仅仅以自然资源天然分布的稀缺所要求的调剂关系相比，当然要牢固得多。
从生产力发展的角度看，清朝的统一以及国内区域隔离的界线被打破是对社会生产力发展的有力推动。区域、民族间疆界的打破，生产和交换向统一多民族的全国化方向发展，则使生产力的发展得到更为广阔的空间。
有清一代历时268年，与前几代相比，蒙古地区基本上安然无事，这与清廷颇有成效的治蒙政策是分不开的。尤其经过康、雍、乾三朝的锐意经营，蒙古地区由战乱走向安宁，由贫乏渐趋富足，与内地及其他边疆地区的关系日益密切，对清朝统一多民族国家的巩固和发展，对奠定中华民族幅员辽阔的疆域版图都做出了贡献。
清朝对蒙古民族的统治政策是以社会安定为目的的。清朝统治者和历代统治者一样，为了巩固自身的统治，无不指望自己的子民在其统治的疆域里相安无事。自开国伊始，对蒙古即“利其易与，习其文字，奉其宗教，借其武力”，以创帝业。大一统局面形成之后，颁行法令制度、和亲封爵、驻兵设卡都是与加强蒙古地区的治理，求得蒙古地区的“长治久安”相关的。
可是对于清代前期几代皇帝来说，蒙古的“乱”与“靖”还有更深层次的意义，其原因在于：一、自12世纪以来，蒙古雄踞塞外高原，有广阔的地域，北接俄罗斯，周边与汉、藏、回、哈萨克等关系甚为密切，蒙古之向背影响甚大；二、清王朝无论在与明王朝的较量中，还是在入关后对全国的统治过程中，都是以解决蒙古地区的民族问题作为其边疆民族统治的重心。
清廷对蒙古统治的基本方针，主要体现在如下两点：
其一，“恩威并施”。清朝统治者与蒙古贵族结成同盟，建立了“休戚相关”的稳固的政治联盟，并以满洲贵族为首的统治阶级的根本利益为基础，蒙古的上层人士、部族领袖必须以维护满洲贵族的利益为根本。为此，清王朝实行了“恩威并施”、“剿抚并用”的方针。清太祖努尔哈赤时代，恩威并用，“顺者以德服，逆者以兵临”(《清太祖实录》卷一)。清太宗皇太极“慑之以兵，怀之以德”& (《清太宗实录》卷九)。至高宗乾隆帝时，仍强调“驾驭外藩若一味姑息，伊等必至骄肆，自当恩威并用”(《清高宗实录》卷六八三)。随着时代的变化，清朝统治者时而偏于“怀之以德”，时而又“以威慑之”，侧重点不一，但其“恩威并施”的统治方针没有根本改变。
其二，“因俗而治”。“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”，是清朝对蒙古奉行不渝的治理方针，也是对边疆少数民族统治的基本原则。蒙古民族是逐水草而居的游牧民族，浩瀚无垠的草原，多变的气候，漂泊不定的生活，造就锤炼了他们豪爽大义、百折不挠、顽强不息的奋斗精神，同时也形成了桀骜不驯、难以羁縻的民族性格。如卫拉特蒙古贵族藐视清王朝的统治，雄踞西北一隅，与清王朝对峙百余年。
为了在漠南、漠北蒙古建立稳定有效的统治，并完成对漠西卫拉特蒙古的统一，就必须建立与蒙古民族的社会组织结构、宗教信仰、生活习俗相适应的行政制度、社会组织和宗教信仰方式。康熙帝“不可以内地之法治之，顺其性，以渐导，方能有益”(《清圣祖实录》卷一九八)，雍正帝“从俗从宜”，“各安其习”(《清世宗实录》卷八O)，以及乾隆帝的“从俗从宜”，“不易其习”(《清高宗实录》卷八八七)，都是从上述统治目的出发的，是对“因俗而治”统治方针的高度概括。
清朝对蒙古民族统治政策的内容及措施主要有以下几个方面：首先于中央设立理藩院，主管蒙古事务。早在关外时期，清统治者于崇德元年(1636年)就专门设立了“蒙古衙门”，三年(1638年)更名“理藩院”，管理蒙古事务，至18世纪，理藩院的管理范围扩及新疆、西藏等边疆民族地区。
理藩院设尚书、侍郎、员外郎等官，以满人为主，蒙人为辅，下设旗籍、王会、典属、柔远、徕远、理刑六司。清廷还制定《理藩院则例》，作为治理蒙古各部的法律依据。《理藩院则例》作为清朝统治蒙古及其他少数民族的行政法规，各项制度的规定尤为完备。内容包括清廷对蒙古王公特权地位的种种规定，如品秩、袭职、擢授、俸禄、廪饩、朝觐、宴赉、仪制等；对维护蒙古地方社会秩序的规定，如设官、职守、奖惩、军政、会盟、边禁、人命、偷窃、发冢、犯奸、罚罪、捕亡等；对喇嘛事务的规定等。
清廷还通过实行盟旗制度以加强对蒙古地区的控制。盟旗制度是八旗制度和蒙古族原有的社会组织“鄂拓克”和“爱马克”相结合的产物。清廷在漠南蒙古设6盟49旗，在漠北喀尔喀设4盟86旗，在漠西蒙古设8盟62旗(青海蒙古和阿拉善不设盟)。
盟旗制度下的盟，主要是指会盟制度，每盟设盟长一人，办理会盟事务，盟长由本盟内各旗札萨克选任，报理藩院请旨简放，由理藩院颁给印信。盟不作为专门一级行政机构，只是实行对各旗的监督，所以不设办理盟务的衙门。实际上，盟长是理藩院和蒙古各旗札萨克的中间环节，系承上启下的官员。
盟旗制度下的旗，是清代蒙古地区的一级行政组织。每旗设札萨克一人作为旗的首脑，总理旗务。札萨克一职，或世袭，或简任，由理藩院颁给印信。旗札萨克的职责，包括旗内的行政、司法、课税、差派、属官任用和牧场更换等。旗内150丁编一佐，一丁一户，即150户。佐设佐领，管理佐内事务。佐领以下，每10家设什长一人，平时负责维持10家治安，战时即10名士兵之长。盟旗制度下，广大牧民被称做“箭丁”，蒙古地区称其为阿勒巴图，要承担赋税、贡纳、兵役及平时的各项差役。
清廷在蒙古地区推行盟旗制度的同时，还在漠南、漠北、漠西蒙古相继设立将军、都统、大臣等，代表皇帝对所辖盟旗实行监督与控制。后来称这种统治制度为军府制度。清朝在漠南蒙古的军府建置，主要有绥远城驻防将军、呼伦贝尔副都统、察哈尔都统(亦称张家口都统)、热河都统。漠北蒙古的军府建置，主要是定边左副将军(即乌里雅苏台将军)、科布多参赞大臣、库伦办事大臣。漠西蒙古的军府建置，主要是指伊犁将军，于青海则设西宁办事大臣。清代蒙古各部的军府建置，是清廷在蒙古各部的最高权力机关，军府首领就是当地的最高军政长官，负责当地的政务和军务，起着控制地方、对外交涉、加强边防、反击外敌入侵以及监督蒙古盟旗的作用。
清廷还利用喇嘛教作为统治蒙古族的精神工具。喇嘛教(藏传佛教)不仅是藏族的信仰，同时也为广大蒙古族人民所崇信。清廷根据“因俗而治”的原则，实行崇敬佛教政策，利用喇嘛教作为精神统治工具。这点，正如昭I所说：“国家宠幸黄僧，并非崇奉其教以祈福祥也。只以蒙古诸部敬信黄教已久，故以神道设教，籍仗其徒，使其诚心归附，以障藩篱。”(《啸亭杂录》卷十)可谓一语破的。
为了提倡喇嘛教，清廷还在蒙古地区确立其宗教领袖人物的地位，并在蒙古族地区广设喇嘛教寺院。在漠南蒙古，章嘉胡图克图被确立为宗教领袖，并在多伦诺尔创建汇宗寺，作为章嘉驻锡之所，多伦诺尔因此成为了漠南蒙古喇嘛教的中心。章嘉活佛系统控制着京师、漠南蒙古各盟旗的寺院，他们和清廷的关系极为密切，经常为完成清朝帝王交给的各项政治使命而宣教于蒙古地区。在漠北喀尔喀蒙古，清朝尊崇哲布尊丹巴为漠北的宗教领袖，承认其在漠北形成的活佛转世系统。&&&
休养生息政策及其社会经济的复苏
明末以来，漠南蒙古连年战乱，人口锐减，牲畜大量死亡，经济陷入低谷。清初顺治朝至康熙朝初年，“边外蒙古亦复凶荒”，“叠罹饥馑”，有的地方被灾，“青草不生，牛羊倒毙不尽”，牧民困苦不堪，“难以存活”。
康熙朝以后，边外社会秩序渐趋稳定，清廷实行了一系列有利于社会经济发展的政策，漠南蒙古经济开始走出低谷。
为了尽快恢复漠南蒙古的牧业经济，清廷对蒙民颁行休养生息、轻徭薄赋的政策，鼓励牧民“有一二牲畜，择水草善地畜牧，能耕田者勤于耕种，则各得生理”(《清圣祖实录》卷一一一)。康熙帝严谕蒙古各旗，“嗣后俱择好水草处游牧，轻役减赋，务求永远营生之道”(《大清会典》卷二二二)。雍正初年又告诫蒙古各旗王公“若仍厚敛重徭，纳之于玷危之域，使之于散亡，孰为尔等供徭?” (《清世宗实录》卷十)按照清朝有关蒙古赋役的条文规定，漠南蒙古贡献少量的马匹、汤羊、乳酒、石青等物，虽然还要承担守卡、驿递等劳役，但相对负担较轻。清初制定的轻徭薄赋政策，在清代前期一直奉行不渝。
清初塞外盗窃严重，影响牧民生计，破坏了牧业经济的发展。清朝统治者认为“欲复蒙古生业，必严盗禁，不严则不能弭盗”，因而规定严惩盗马贼犯。
为了有利于发展蒙古地区的牧业经济，清朝在各盟旗实行“分旗划界”措施。漠南蒙古49旗，各盟旗游牧部落“凡疆理，各识其山河之名而表以图，以定其游牧，无山河则树以鄂博”(《大清会典》卷六四)。盟旗分界不仅考虑到了各部落原有牧地的稳定性，而且也照顾到与牲畜息息相关的山川、河流、牧场等地理环境。各旗可以顺应季节的循环，安排四季牧场，调节畜群。社会的安定，诸盟旗划地而牧，是游牧经济进一步发展的必要前提。蒙古诸部多次举行会盟，划分牧地，规定分界后，各部旗都不准越界游牧，倘有越界放牧者，即定为侵犯之罪；至于往来游牧，又申定彼此会齐同时移动，不许参差。各旗内牧民游牧，仍是经营阿寅勒个体经济，有自己简单的生产工具和少量牲畜。阿寅勒在旗内指定地区游牧，不再远距离游牧；单独放牧，不再依靠同族人的集体游牧。各阿寅勒在安定的社会生活环境和较小的范围内游牧，有利于选择草场和水源，使蒙古地区的牧业经济尽快得到复苏。
清廷扶持畜牧业，还表现在赈济、养赡上。
蒙古地区一旦出现自然灾害，对蒙民生计及牧业经济威胁极大。清廷规定，凡蒙古遇到较大的自然灾害，官府都要调拨大量的米粮、皮裘、茶叶、牲畜、布帛、毡房及银两予以救济，使蒙民度过饥荒，畜牧业经济得到恢复和发展。
除了赈济外，还对蒙古族实行了养赡制。在荒年岁月，由清廷提出养赡，“先查明贫乏之户，由本旗札萨克及富户喇嘛等抚养，不足则各旗公助牛羊。每贫台吉给牛三头，羊十只，每贫人给牛二头，羊十只，令其孳育”；如本地无力养赡，由“盟内等共出牛羊协济养赡。设若连年饥馑，该盟内力乏不能养济，可申报理藩院遣官查勘，发布赈济”(《大清会典事例》卷九九一，《理藩院?优恤》)。
经过蒙占族牧民近半个世纪的辛勤劳作，康熙中叶以后，漠南蒙古牧业经济基本复苏，各盟旗拥有的牲畜数量大增。康熙三十五年(1696年)，“进边口，于沿途见蒙古生计，阿霸垓、苏尼特等旗骆驼皆健，马匹较少，牛羊饶裕”，而鄂尔多斯地区更出现了“无盗贼，驼马牛羊不必防守，生计周全，牲畜蕃盛”的富庶局面(张穆：《蒙古游牧记》卷六)。康熙帝在总结漠南蒙古经济复苏的原因时说：“又无差徭，安插牧场，赐以牲口，五六年间，牲口繁息，生计丰饶。”(《清圣祖实录》卷二二二)基本上反映出当时的情况。
为了改变因战乱造成的“口外蒙古穷困，人不聊生”的窘迫局面，清廷劝导蒙民进行适当的农业开垦。康熙帝认为：“蒙古田土高而且腴，雨雪常调，无荒歉之年，更兼土洁泉甘，诚佳壤也。”(《清圣祖实录》卷二二四)土壤肥沃，气候适宜，所种庄稼“见禾苗七八尺，穗长一尺五寸”，所获粮米可以解决蒙民生计，不能耕种的牧民，也可以就近贸易取籴，不必入边买内地粮米，而粮米也不致腾贵。据清初史料记载，清初的漠南蒙古有的地方已有农耕业，有的蒙古王公也要求边内汉人和蒙古人一同耕种。对此，清廷则因势利导，诏令理藩院派遣谙熟农业的官员去蒙古“教彼耕种”，每一两年轮换一次，包括开垦播种、引河灌田、田间管理、适时收获，有的还配给耕牛、籽粒、耒耜等。
康熙朝后期至雍正朝，出现了内地流民踊跃向北迁徙、流动的趋势，清廷对此采取了相应的措施安置流民，同时推动了塞外的农业发展。
康熙朝末年，中原地区连年遭灾，至康熙五十九年(1720年)，山西、陕西连续两年荒歉，“民有流离者”。雍正元年(1723年)，“河南黄水溃决，泛溢于直隶地方，比年以来，两省近水居民耕种无资，衣食匮乏”(《清世宗实录》卷四)。大批流民涌入京师一带。为了解决流民问题，清廷一面设立粥厂，一面下令内地乏食民人，可往口外可耕蒙地开垦地亩谋生。清廷要求各旗容留流入蒙古的灾民，“特许其吃租”。雍正帝颁令户部：“惟开垦一事，于百姓最有裨益……嗣后各省，凡有可垦之处，听民相度地宜，自垦自报，地方官不得勒索……不得阻挠”(《清世宗实录》卷六)。蒙古地区称此为“借地养民”令，或曰“一地养二民”(《凌源县志》卷三，《纪略》)。此令一开，又有大批灾民涌入蒙古。乾隆三年(1738年)，畿辅地方歉收，米价昂贵，而口外收成颇丰，清廷改变了口外米谷不进口的传统，言称要“酌量交通”，允许出口籴粮并贩运进口。但是，粮食进口并不能根本解决灾民缺粮问题。乾隆八年(1744年)，天津河间发生旱灾，同时山东、河南被灾，灾民闻知口外雨水调匀，纷纷流往口外，清廷令喜峰口、古北口、山海关诸关口官弁，“如有贫民出口者，门上不必拦阻，即时发出”。清廷之所以放松边禁，是因为统治者看到：“今日流民不比寻常，若稽查过严，若辈恐无生路矣……令其不必过严，稍为变通，以救灾黎。”(《清高宗实录》卷一九五、卷二O八)
雍正朝与乾隆初年对蒙古地区放松边禁、允民出口的措施，不过是清朝统治者的一项权宜之计，然而其影响却很大。借地养民政策的推行，使蒙古地区的农业得到较大的发展。
封禁令的颁布与局部地区的开垦
清廷为了防止蒙汉民族及蒙古各部之间联合，共同反对其专制统治，自清初以来，便对蒙古地区实行封禁。早在顺治十二年(1655年)就颁令内地农民“不得往口外开垦牧地”。康熙七年(1668年)，又下令“辽东招民授官永著停止”，封禁东北，并在山海关、喜峰口等九处边门设关卡稽查，以杜绝流民出口。东北与蒙古地区相连，边门被封，蒙古自然也在封禁之列。
对蒙古地区经济发展影响较大的封禁令主要有两个方面：
其一，严禁各旗越界游牧与畋猎。清朝统治者采取这一措施的意图，主要是为了防止各盟旗之间的联系，以达到“分而治之”的统治目的。顺治、康熙年间规定，“越境游牧者”，王罚马十匹；札萨克、贝勒、贝子、公七匹；台吉五匹；庶人罚牛一头。对“越自己所分地界肆行游牧者”，王罚马百匹；札萨克、贝勒、贝子、公70匹；台吉50匹；庶人犯者，本人及家产皆罚取，赏给见证人。雍正五年(1723年)又规定，王、贝勒、贝子、公、台吉等，不论管旗不管旗，如果越自己所分地界游牧，皆罚俸一年，无俸台吉及庶民犯者，仍按原例罚取。
其二，限制内地农民进入蒙古垦种，经商贸易。康熙二十二年(1683年)规定：“凡内地民人出口，于蒙古地方贸易耕种，不得娶蒙古妇女为妻。倘私相嫁娶，查出，将所嫁之妇离异，给还母家；私娶之民，照地方例治罪；知情、主婚和说合之蒙古人等，各罚牲畜一九。”(《大清会典事例》卷九七八)雍正朝又规定：“种地之民人……不准带领妻子前往……俟秋收之后，约令入口，每年种地之时，再行出口耕种。”& (《口北三厅志》，《地舆》附录)
禁止越界游牧制度，是沿袭蒙古旧有习俗。元代，蒙古草原上各游牧部落都划分了界限，只是这种界限在一定时期内相对固定，另一时期又有变更。崇德五年(1640年)，卫拉特、蒙古王公制定的法典也严格规定了禁止爱玛克全体及个人变更居住地，否则要科以财产。满族贵族依据蒙古古代法制，在天聪初年就设旗划界，后来随设旗随划界，严禁越界游牧，违者依法处罚。当然，对于因灾荒影响牧场的特殊情况，也允许移往相近旗地游牧。
严格地划旗定界，禁止越界游牧，本是清廷为了加强对蒙古的控制而实行的一项政策，但在清初刚刚结束战乱的特定环境，它对蒙古民族的畜牧业经济在客观上起到了保护的作用。牧民被分别固定在一定范围的土地之上，和土地、牧场紧密结合起来，注意有目的地保护和利用牧场，减少各部之间为争夺牧场而引起的纷争，消除大规模远距离的游牧，以使生产相对稳定，这些都有利于畜牧业的恢复和发展。
对于赴边外垦殖的内地农民，虽有封禁五关一口的法令，但并未认真执行，没有绝对禁止内地农民出关。康熙朝屡次申明严格控制古北口等“关口出入之人”，但大多是为了“防盗窃”，对“各地民人往边外居住耕种者”不明令提倡，也不严格禁止。康熙五十一年(1712年)曾说：“今地少人稠，各地民人往边外居住耕种者甚多，比年又皆丰收，附近京师之人，俱赖此谷，大有裨益。”(《清圣祖实录》卷二五O)显然，清廷已认识到从口外垦殖中得到的好处。因此，对出口外的垦民，规定：一、不许在蒙古娶妻生子；二、春去秋归，从事季节性劳动，不许在口外定居；三、不许携带家眷前往。对出口者，查明年貌、姓名、籍贯，一一登记入册，“给以印册”。总而言之，既要有利于蒙古地区的农业开展，又不允许在塞外聚集大批内地农民，以免将来形成蒙汉民族杂居局面，构成对其统治的威胁。
尽管清朝统治者为了对蒙古地区加强控制而屡下封禁令，但客观形势的发展并不以统治者的主观意志为转移。在顺、康、雍时期，蒙古地区的农业还是有所发展。应该指出的是，在蒙古地区，尤其漠南蒙古农业的兴起和发展，是与内地人口的向北迁徙流动有着密切关系的。
顺治初，中原地区灾荒不断，据不完全统计，黄河大的决口就有15次之多。康熙年间，河患更为严重，康熙初16年间，黄河大的决口达67次。与此同时，八旗贵族在华北地区颁行“圈地令”，大量圈占土地，造成大批农民破产。频繁、严重的自然灾害及满洲贵族的残暴统治，迫使农民背并离乡，外出谋生。康熙末年，山西、陕西两省又连续两年荒歉，“民有流离者”。雍正元年(1723年)，“河南黄水溃决，泛溢于直隶地方，比年以来，两省近水居民耕种无资，衣食匮乏”(《清世宗实录》卷四)。为了解决大批流民涌入京师的问题，清廷一面设立粥厂，一面下令内地乏食民人，可往口外可耕蒙地开垦地亩谋生。这样，又有大批灾民涌入蒙古。自顺治朝始，内地农民多由喜峰口、古北口、独石口、张家口、杀虎口、山海关和陕西边外关口“闯关”，出边谋生虽然清朝也曾提出“酌开边门”，让内地农民出边耕种，但是大多数农民是冒险出关的。这些农民大部分来自河北、山东、山西，一部分来自河南、陕西、甘肃等省。至17世纪末18世纪初，关外内地农民越聚越多，仅山东民人“或行商或力田，至数十万人之多”（《清圣祖实录》卷二三O）。
内地农民进入草原从事农耕业，也得到当地蒙古游牧民族的支持。平常年月，蒙民需要农民耕种收获，提供食粮，遇到灾年，蒙人乏食，更得助于内地农民。雍正十年(1732年)，“鄂尔多斯荒歉”，“蒙民乏食”，向清廷提出“情愿招民人越界种地．收租取利”，清廷“听其自便”，“从此内地民人以口外种地为恒产，蒙古人亦资地租为养赡”。( 《河套图志》卷四，《屯耕》)也有些蒙民庇护种地的内地农民，当发生官府驱逐农民的事件时，他们往往站在农民一边。如克什克腾旗，“该蒙古等以民人所垦成田之处俱在山坡隙处，并不碍其游牧，兼可得租养赡，所以一经驱散，又复潜为招往”(中国第一历史档案馆藏：《宫中档朱批奏折?民族事务》，直隶总督杨廷璋折)。内地农民垦种，按规定交纳地租，有利于蒙民生计，自然受到欢迎。又如敖汉旗，“蒙古招民垦种之初”，有大小揽头，辗转招种，“均出有押租钱文给以蒙古，并非凭空占种，这些内地农民盖房凿井俱系自出己资，而铺户贸易亦久已通商乐业”。(中国第一历史档案馆藏：《军机处录副奏折》，嘉庆五年五月，直隶总督胡季堂折)
蒙人主动招民开垦种植，蒙汉民和睦相处，是康熙朝以后“蒙古渐次皆已富饶”的重要原因之一。实际上，至乾隆初，内地农民出边耕种定居的范围还是很小的，只在沿长城边地，尚未深入到蒙古腹地，且多在偏僻的山谷中耕作，并不影响牧业经济的发展。清廷提出“若招民开种，则游牧地方必至狭隘，且民人蒙古杂居一处，亦属无益”，因而斥责蒙古王公贪图“私利”，私自招垦。应该指出，清廷对蒙古王公的指责，是不符合实情的，而其担心“民人蒙古杂居一处”，不利于维护满洲贵族的统治秩序，才是问题的实质。
17世纪末，出边农民逐渐在热河、喀喇沁、察哈尔和归化城土默特等长城沿边的一些地区形成农业点。
东部以热河、喀喇沁、土默特等地的农业发展较早，这些地区以山东农民聚集最多。据康熙五十一年(1712年)估算，“山东民人往来口外垦地者多至十万余”(《清圣祖实录》卷二五O)。其中除了进入东北盛京、吉林等地以外，在内蒙古东部，大部分都率先进入热河、喀喇沁、土默特地区。出边农民耕种土地有三种形式：第一种，自己在山隅向阳处垦种，“热河地方辽阔，山沟险僻，远来垦荒就食之民，散处其中，复逾边境，与蒙古错处”(《清高宗实录》卷四三O)。第二种，由蒙人招募内地农民耕种，“康熙年间，喀喇沁札萨克等地方宽广，每招募民人春令出口种地，冬则遣回，于是蒙古贪得租之利，容留外来民人……”(《清高宗实录》卷三四八)第三种，由清廷将八旗官员的口内熟地换给口外荒地，从而招募内地农民开垦种植。如《清高宗实录》所载：“古北口、热河等处，从前原无熟地，自康熙九年将八旗官员人等口内熟地换给口外荒地开垦，其原数作为额地，余地给本人执业，按亩交粮，热河东西共旗地一万九千九百余顷。又古北口至围场一带，从前原无民地，因其地土脉肥腴，水泉疏衍，内地民人愿往垦种，而科粮甚轻，故节年开垦升科者三千余顷。”(《清高宗实录》卷一五五)
借地养民令推行以后，垦民增加，垦区逐渐北移。喀喇沁三旗、翁牛特、巴林、阿鲁科尔沁、土默特、敖汉、奈曼、喀尔喀、锡勒图库伦、克什克腾等旗都程度不同地出现了农业。土默特贝子旗、喀喇沁左旗和中旗农业发展较早、较快。土默特贝子旗下有地1643顷30亩，喀喇沁贝子旗下有地400顷80亩，喀喇沁札萨克塔布囊旗下有地431顷80亩。
在归化城土默特和察哈尔，各种官地的招垦占了较大的比重。顺治元年(1644年)，清廷设立了分隶内务府和镶黄、正黄、正白三旗的官庄132所，其中若干设在喜峰口、古北口外。(《清文献通考》卷五，《田赋考》五)顺治七年(1650年)确定：“外藩蒙古，每十五丁，给地广一里，纵二十里。”& (《清代边政通考》，《耕牧?耕种地亩》)康熙八年(1669年)，清廷提出以古北口等边外空地拨给无地旗人耕地。次年，正式确定将古北口、罗文峪、冷口、张家口外的土地拨与正黄、镶黄等7旗，作为宗室、官员、兵丁的庄田。按定制，归化城土默特兵丁无饷，拨给“户口地”为生。《土默特旗志》载：“弁兵无俸饷，马皆自备，均给田有差，每兵一名种地一顷，官弁递增。”康熙三十四年(1695年)，归化城土默特添设粮庄13所。康熙年间，下嫁给蒙古贵族的“敬安固伦公主”，得到归化城土默特“效纳地亩数千顷”。(《土默特旗志》卷五)
清廷圈占上述大量蒙古牧场，并设置官庄、户口地、召庙香火地、公主府地、军用驻防庄田。这些田地或因差役无暇自耕，或因不熟悉农耕，大部分被租佃给汉民。这些内地农民主要来自河北和山西两省，他们分往察哈尔东西两部分开垦。雍正二年(1724年)，察哈尔都统丈量右翼四旗私垦地共有29 709．25顷。同时还发现，“自张家口至镶蓝旗察哈尔西界各处，山谷僻隅，所居者万余”(《清高宗实录》卷一九八)。归化城土默特，乾隆八年(1743年)统计，两旗蒙人共有土地75 048顷，其中牧地只占14268顷，已不足1／5。
陕西、山西与鄂尔多斯交界处，康熙年间有当地蒙人和内地民人合伙耕种，“开边之由自此”(《河套图志》卷四，《屯耕》)，“沿边数州县百姓，岁岁春间出口……皆往鄂尔多斯地方耕种”。这些季节性出边种地者，或曰“伙盘”，或曰“雁行”。“边外所谓伙盘者，民人出口种地，春出冬归，暂时伙聚盘居之名，犹内地之村庄也。”(《河套图志》卷四，《屯耕》)“百姓春种秋回，谓之雁行。”(王建勋：《河套碑记》，转引自《归绥道志》卷二一)雍正朝以后，鄂尔多斯的垦区扩大，出边的农产越来越多，& “搬移眷属”，“盖房屋居住”，并且呼朋唤友，互相援引，“一年成聚，二年成邑”，在鄂尔多斯“东部与南部毗连晋陕处，则有河曲、神木、府谷等县，农民沿套边开垦，渐成村落”。& (《绥远通志稿》卷一)由此可以看出，顺、康、雍期间内地汉族农民的流入，已使漠南蒙古地区得到了局部开垦，使农业得到一定的发展。
仓贮制度与厅制的建立
仓贮制度的建立，是漠南蒙占农业发展的―一个重要标志。据《清代边政通考》所记：“每年秋收后，各佐领下壮了每丁输粮一斗存仓，以为歉收赈济之用。”& (《清代边政通考》，& 《优恤?赈济》)
清初，蒙古地方无存粮，遇灾荒要调运内地仓贮给以赈济，常常动用宣府、大同、张家口、杀虎口、喜峰口、古北口、独石口、神木、榆林乃至宁夏、齐齐哈尔等地的仓米，路途遥远，运输不便。康熙朝后期，漠南蒙古部分地区已有余粮，尤其是卓索图盟和归化城土默特，“连岁收成颇丰”，“年来五谷丰登”，有些旗开始设仓贮米，“以备水旱赈济之用”。据记载，至康熙五十七年(1718年)，除归化城与喀喇沁各旗已建立了仓贮外，克什克腾察拜、湖滩河朔(今内蒙古托克托县东南)、热河、八沟、科尔沁各旗、巴林、昭乌达博罗额尔吉、布尔哈图等都建有仓廒，贮粮较多。雍正初，哲里木、昭乌达、卓索图三盟所属游牧旗，每旗各设一仓，仓贮制度一直沿袭到清末。
至乾隆前，仓储数量已经相当可观，据乾隆四十九年(1784年)统计，哲里木10旗、卓索图5旗、昭乌达11旗等各旗存谷数字，总计有石，其中仅喀喇沁右旗额存谷数就有44000石。
清人称盟旗的仓廒为“公仓”。在素以游牧经济为主的地区出现这样的粮仓，确实是蒙古社会经济生活中的一件大事，也发挥了很大的作用，在荒歉之年能够救济乏食的蒙古部众。尔后，凡遇灾荒乏食，基本上不用南粮北运，由当地自行解决。
清初，允许少量的内地农民往塞外垦种，规定“春令出口种地，冬则遣回”。出口种地农民须领有户部发给的印票，或由理藩院、地区都统、原籍州县等发放印票。持票种地民人由所在旗管辖，并规定“设立牌头、甲总及十户长等，如有偷窃为匪及隐匿逃人者，责令查报”(《清史稿》卷九五，《食货》一)。
康熙中期以后，出关农民明显增加，尤其是出现了举家迁徙或娶蒙古妇女为妻，以通婚来达到长期定居的内地农民。雍正朝借地养民令后，更多的内地农民向北流徙，与蒙古游牧民族频繁接触，在“各札萨克地方贸易种地，娶蒙古妇人，生育子嗣”。蒙古地区原本是单一的游牧经济，人口也是较为单一的游牧民。大量的内地农民涌入，农业、商业、手工业等不同类型产业的增加，促使游牧民族的经济活动范围扩大，生活来源增加。但是，多种经济形式也带来了新的问题和新的矛盾，出现了诸如“内地民人，越界耕种，而蒙古等私索租价，每至生事互争”的情况(《清世宗实录》卷一―O)。至雍正末年，由于土地开垦而引起的农牧矛盾尚不明显，但一些地区发生的争执事端已引起地方官吏和清廷的注意。这主要表现在一些农民进入蒙地后，任意开垦，毁坏牧场；与蒙民杂居，盗窃牲畜，牧民“不敢夜牧”。而盟旗札萨克对内地农民又管理不力，因而使清朝统治者不得不逐渐加强对流入蒙地的内地农民的管理。
首先，规定内地农民出口种地，“于地方官处领票”，方准出边，以此来控制出边人数。并要求各旗札萨克查明来蒙地垦种农民的“年貌、姓名、籍贯，造册移交稽查”，“一面安插，一面移咨本籍……准其居住耕种，年终册报部”。
其次，仍遵照清初设保甲之法，设牌头、乡长，定乡约进行约束。对此，乾隆帝曾有较明确的阐述：“热河地方辽阔，山沟险僻，远来垦荒就食之民，散处其中，复逾边境，与蒙古错处；向例设牌头、乡长、乡约约束。其蒙古地方敖汉、奈曼、翁牛特、土默特各处流寓民人，附近归八沟、塔子沟所管辖，亦设乡牌，互相稽查。”(《清高宗实录》卷四三O)
再次，设置专门管理内地农民的官吏。康熙四十七年(1708年)，改宁夏城守都司等职为理事官，在都司衙门驻扎，铸给办理蒙古内地民人等关防字样，凡系沿边地方蒙古事件，均由该理事官和札萨克处理。康熙五十一年（1712年)，在古北口六路种地民人处酌设副将同知管理，负责办理内地农民在蒙古垦种事宜。
雍正初年，因流民引起的各种蒙汉纠纷事务越来越繁杂，清廷又设置了几处管理已垦地区内地农民的地方行政建置。雍正元年(1723年)，在归化城置理事同知，隶于山西朔平府。在热河设热河直隶厅，管理卓索图盟和昭乌达盟部分蒙旗的蒙汉事务。雍正二年(1724年)，在张家口设张家口直隶厅，辖察哈尔总管八旗东翼镶黄一旗、西翼正黄半旗以及口内蔚州、怀安、万全、宣化、保安、西宁、蔚县等七州县的旗民事务。
雍正朝颁行借地养民令后，垦民骤增，村落棋布。以垦民聚集较多的塔子沟为例：塔子沟东境在喀喇沁左翼旗地有村庄23个；塔子沟南境在喀喇沁左翼旗地有村庄17个；西境在喀喇沁左翼旗地有村庄5个；北境在喀喇沁左翼旗地有村庄4个；塔子沟东北境在土默特右翼旗地有村庄70个；塔子沟最西北境在敖汉旗地有村庄30个；塔子沟最北境在奈曼旗有村庄15个。上述各村庄最初分别归喀喇沁旗、土默特旗、敖汉旗和奈曼旗所管。(《塔子沟纪略》卷二)当内地农民与蒙民发生矛盾时，往往出现地方官“办交涉事件，心存袒护，不秉公剖断，兼以口外之事无足重轻，不肯加意办理”的现象。为此，清廷逐渐增设或改设管理内地农民的地方行政建置。
在卓索图盟，雍正十一年(1733年)，改热河直隶厅为承德直隶州，乾隆七年(1742年)，又改为热河直隶厅。雍正七年(1729年)，在热河东部喀喇沁中旗的八沟地方设八沟直隶厅，管理喀喇沁三旗商民事务。乾隆五年(1740年)，在喀喇沁左旗北部塔子沟地方，设塔子沟直隶厅，置理事通判一员，管理该旗种地民人，兼理土默特左右二旗及敖汉、奈曼、库伦、喀尔喀左旗等蒙汉事务。
在察哈尔，除张家口直隶厅外，雍正七年(1729年)在多伦诺尔地方设多伦诺尔直隶厅，辖察哈尔东翼正蓝、镶白、正白、镶黄四旗等旗民事务。雍正十二年(1734年)，在独石口地方置独石口直隶厅，分辖察哈尔东翼正白、镶白、镶黄、正蓝四旗及口内延庆、怀来、龙门、赤城四州县旗民互讼案件。张家口、独石口、多伦诺尔三厅均隶口北道，合称“口北三厅”。乾隆元年(1736年)，再于察哈尔东翼正白、镶黄、镶白、正蓝四旗置四旗直隶厅。
归化城土默特地方，乾隆六年(1741年)，升归化城理事同知为厅，置抚民理事同知，分理蒙汉事务，隶于山西归绥道。乾隆四年(1 739年)，在绥远城置绥远城厅，设理事同知一人，也隶于山西归绥道。此外，还在萨拉齐、清水河、和林格尔、托克托置协理通判，办理当地蒙汉交涉事务。
世纪中叶至19世纪中叶的封禁与开发
乾嘉时期的封禁政策与违禁开发
自顺治、康熙朝对沿长城边口颁行限制流民出边的禁令后，有关封禁令已逐渐成为清朝前期治边政策的一项重要内容，涉及范围很广，包括牧业、农业、商业贸易、文化宗教等方面。至乾隆朝，对蒙古地区的统治机构日臻完备，有关禁令逐渐演化成为法律条文。
乾隆六年(1741年)九月，理藩院提出纂修蒙古律书，同年十二月，《蒙古律例》告竣。乾隆二十四年(1759年)，撰修《大清会典事例》。二十一年(1756年)，理藩院奉旨编修《理藩院则例》，嘉庆十六年(1811年)重修，二十年(1815年)告成。《蒙古律例》、《大清会典事例》、《理藩院则例》等撰修告成后，颁发至蒙古各部盟执行。上述典籍中有关封禁的规定，成为清朝在蒙古立法的重要法律依据，也成为清廷治蒙政策的重要组成部分，后人称之为“封禁政策”。
从历朝封禁令归纳、提炼而成的封禁政策可以概括为以下三个方面，即人口的封禁、地域的封禁和资源的封禁。
人口封禁，主要是针对内地汉族流往蒙古地区进行农垦和贸易经商而规定的，其目的在于割断蒙汉两族人民以及蒙古各部人民的联系，以加强对蒙古地区的统治。其主要内容包括：不准内地农民私入蒙地垦种；不准内地商人随意到蒙古地区经商贸易；不准内地民人携眷进入蒙古地区，不得在蒙地盖屋造房，不得定居，娶蒙古妇女为妻，取蒙古名字，入蒙古籍；不准蒙古人随意往来内地；不准蒙古人拐卖、容留和招致内地农民?；不准蒙古各旗互相买卖，馈送属下人丁，严禁互留逃人；不准各旗蒙古人私行往来、私行联姻和贸易；严禁隐匿盗贼等。
地域封禁的内容，主要有以下各项规定：严禁私垦牧地；严禁各旗越界游牧、畋猎；严禁牧场失火；规定蒙古不得随意与俄国之间进行商业活动，只能按清廷规定进行交易。可见上述规定的目的，亦在于禁止汉族农民流入蒙地私垦，并防止蒙古各部盟旗间联系的加强，以便“分而治之”。至于对与俄国贸易的限制，虽有一定的封禁作用，但也是清廷对蒙古地区行使国家主权的体现。
资源封禁的规定包括：严禁私自采伐树木；封禁各处矿藏，禁上私自开采；除日常生活所用金属器皿外，严禁把军器和其他铁器、金属携入蒙古等。上述资源封禁的规定，虽有其封闭资源的一面，但在此法令的干预下，蒙古地区的树木、矿藏免遭乱伐、乱开，在保持资源的生态平衡方面起到一定的积极作用。至于严禁携入军器、铁器等内容，则是从清廷统治者维护其在蒙古地区统治安全利益的角度规定的。
综观上述各条封禁条例，应该说人口的封禁是封禁政策的最主要部分，其政策的核心主要是严禁内地农民流入蒙地私垦与开发。所以，到了乾隆十四年(1749年)，颁布了比此前更为严厉的禁令，宣布“嗣后将容留民人居住，增垦地亩者严行禁止，至翁牛特、巴林、克什克腾、阿鲁科尔沁、敖汉等处亦应严禁出典开垦，并晓示察哈尔八旗，一体遵照”(《清高宗实录》卷三四八)。为了落实禁令，令理藩院选派司官二人，会同地方官对蒙古进行巡查，规定若蒙古官员再有违禁之事发生，札萨克则“照隐匿逃人例，罚俸一年；管旗章京以下的官员，则处以罚牲畜、革职或鞭一百等处罚；其容留居住开垦地亩典种之人，亦鞭一百，罚三九”；“其开垦地亩及典种之民人，交该地方官从重治罪，递回原籍”；“该管同知通判，交该部察议”。乾隆三十七年(1772年)，又进一步强调：“口内居住旗民人等，不准出边在蒙古地方开垦地亩，违者照例治罪。”(《大清会典事例》卷九七九)
到了嘉庆、道光朝，有关的禁垦令则更为严厉。嘉庆五年(1800年)，针对长春厅郭尔罗斯流民涌入的情况，提出“一民不准容留，一亩不准开垦”。嘉庆十一年(1806年)规定，蒙古札萨克王、贝勒以下王公等，私行招聚民人开垦地亩，1人至10人者，罚俸1年，失察之盟长等罚俸1年；招聚11人至50人开垦，分别罚俸2年、3年、4年、5年；50人以上者，革职，不准开复。无俸协理台吉、闲散台吉、塔布囊等，根据其招聚人的多寡，罚牲畜不等。如获罪已结后，仍不知悛改，依旧违纪，发往南省交驿站充当苦差。
乾隆十四年(1749年)颁布“禁垦令”后，清廷曾一度派官员到喀喇沁、土默特、鲇鱼关、大安口、黄崖关、将军关等地稽查，要求各地方官员清查私垦，并三令五申禁止内地农民出关开垦。后来，又采取驱逐、撩荒等办法查禁私垦。对违禁私自出边的内地民人，规定“山海关、喜峰口及九处边门，皆令守边旗员，沿边州县，严行禁阻”，“若有官吏互相容隐，私行纵放，一经查出，即据实参处”。命令直隶、山东、山西各省督抚转饬各关隘，严厉查禁私行出口的内地民人。清廷认为：“如此各省关禁，一律申明，使出口之渐少，则私垦之弊，当不禁而除。”(《清仁宗实录》卷二四九)
但是，自乾隆朝中叶以后，“违禁出边”和“违禁开垦”的流民不但未能消除，反而出现了流民出边涌入蒙地的移民高潮，出边的人数超过前朝，“至出口垦荒者，动辄以千万计”(《清仁宗实录》卷一六四)。清廷虽派人驱逐，可是“一经驱散，又复潜为招往……年年有驱逐之名，而迄无驱逐之实”(中国第一历史档案馆藏：《宫中档朱批奏折》，直隶总督杨廷璋折)。垦民不但未能被驱逐或限制在沿边地区，反而扩大了垦殖范围，越过了喀喇沁、土默特、热河地区向北流动，最北已到达郭尔罗斯前旗。《东三省政略》在记述郭尔罗斯垦务时也提到：“乾隆中，直隶、山东人出关就食，流寓旗地，渐事耕种。”(《东三省政略》，《蒙务上?蒙旗篇》)
对于这种此禁彼垦、禁者自禁、耕者自耕、禁而不止的垦殖趋势，清廷无可奈何。嘉庆帝曾叹道：“流民出口，节经降旨查禁……每查办一次，辄增出新来流民数千户之多，再届查办复然。是查办流民一节竟成具文。”(《清仁宗实录》卷二三六)
何以流民驱而不散，塞外土地开垦禁而不止呢?对此，清朝最高统治者往往怪罪下属查办不力，而下属官员又认为是“蒙古利其耕种收租”所致。这些说法都只是一些表面现象，实际上有其更深刻的历史原因。
首先，蒙古地区的经济需要农业。历史上长期以来形成的单一的游牧经济是较为原始而又非常脆弱的，这种单一的游牧经济随着历史的发展，日益不能满足牧民生活多样化的需要，也经不起任何自然灾害的侵袭。同样，没有农业的单一的游牧经济，束缚了分工的发展，影响了手工业、商业、城镇交通的发展。清代大一统局面的形成，消除了历史上长期形成的游牧民族与农业民族的南北对峙局面，为在塞外适宜的地方开发农业创造了条件。
第二，人口不断的迁移、流动是中国历史发展、中华多民族国家形成的大趋势。几千年来，正是由于人口流徙，才使不同的部族、民族得到交往和融合，彼此的关系才日益密切，逐渐形成了谁也离不开谁的民族关系。清朝的建立，客观上打破了民族封闭的壁垒，为各民族之间的交往，为人口更大范围的流动创造了极为有利的条件。塞外高原，地广人稀，发展经济需要增加一定的人口，尤其是发展农业、手工业和商业贸易，兴建草原城镇更需要内地人民的迁入。乾隆朝以后，因中原人口急剧增长、耕地面积减少而造成的人地矛盾的不平衡状态，促使移民流入开发程度较低的地区。尤其是遇到自然灾害，灾民无法生存，只得外出觅食。《荣城县志》载：“地瘠民贫，百倍勤劳，所获不及下农，拙于营生，岁歉则轻去他乡，奔走京师、辽东、塞北。”对此，清廷也很明了，“缘关外地方佣趁工价比内地多，若遇偏灾年分，山东、直隶无业贫民均赴该处种地为生，渐次搭盖草屋居住，是以愈聚愈众”(《清仁宗实录》卷一一一)。
第三，就清朝的禁垦政策而言，并不是绝对的禁垦。清廷规定：“如有私开私招，该札萨克隐匿不报，照私募私垦例治罪。”(《清代边政通考》，《户丁?稽查种地民人》)“严定招垦之禁，已佃者不得逐，未垦者不得招。”(《清史稿》，《藩部》一)也就是说，只禁私垦，保留已垦。另外，清廷禁止蒙古盟旗王公私招私垦，却在其直辖区内继续招垦。热河地区是皇帝行宫所在，由热河都统直接管辖，热河都统可以任意招垦，即使颁布禁垦令后，也在继续招民开垦，不受禁令限制。土默特地方的官地，也不受禁令的约束。
第四，雍正、乾隆朝在一些已开垦的蒙古地区设置州县制度，等于承认农业开垦的合法性，农业区设立行政管理机构后，禁垦令亦随之而停止，如“热河迤北一带，系蒙古外藩游牧处所，自乾隆四十三年改设州县后，民人渐集渐多，山厂平原，尽行开垦”(《清仁宗实录》卷二三七)。又如科尔沁左翼后旗昌图额勒克地方，嘉庆十一年设理事通判，办理农民一切事件，继续“招垦闲荒”，“议定里数”，准民开垦。
由此看来，自乾隆至道光朝的100余年间，虽然有关农垦的禁令不断，但是禁而不止，大量流民出边闯关，涌入蒙古地区开垦种植，从事农耕，因而使蒙古地区的农业以前所未有的速度迅速发展起来。
农业、半农业区的形成
清代前期，如前所述，由于内地农民不断流入塞外开垦种植，聚族而处，“盖房栖止，夫子夫妇之间久已视同乡里”，因而出现了一些垦殖区域。这些垦殖区域由南向北推进、扩大，逐渐形成了一部分农业区和半农业区。
最早形成农业、半农业区的是喀喇沁地区。
雍正、乾隆时期，喀喇沁农业以较快的速度发展，尤其是喀喇沁左旗和中旗。至乾隆十三年(1748年)，喀喇沁中旗已有汉佃丁42 924口，103屯，汉佃农种地774顷40亩，喀喇沁左旗有400顷80亩。(伪满地籍整理局编《锦热蒙地调查报告》下卷所收喀喇沁中旗《乾隆十三年土地清册》)由于大片牧场开垦为农田，蒙古牧民无处放牧，不少牧民放弃传统的畜牧业，改营农耕业，开始了牧民向自耕农的转化。到乾隆四十三年(1778年)，喀喇沁地区的农业规模扩大，人口增多，清廷将八沟厅改为平泉州，塔子沟厅改为建昌县。这标志着该地区接近或已经转变成为农业区。喀喇沁三旗中，喀喇沁右旗的农业比左旗、中旗起步晚，乾隆年间还处于半农半牧阶段。嘉庆、道光年间，内地农民携眷出关，移居喀喇沁者增多，即使口内丰稔之年，仍有“数百余户”出关定居。(《清仁宗实录》卷一一二)至嘉庆十五年(18l0年)，“热河迤北一带”，“山厂平原，尽行开垦”。道光年间，喀喇沁右旗因“商民日集，占垦地亩日广”，终至“蒙古人无地牧放牲畜”。(中国第一历史档案馆藏：《阿勒清阿奏喀喇沁王控商民不给抽分地铺银两》)至道光年间，喀喇沁地区已完成向农业区的转化，完全成为了农业区。
卓索图盟、喀喇沁以北的昭乌达盟各旗，自乾隆末年开始了相当规模的开垦，其中尤以敖汉旗开垦最多。嘉庆五年(1800年)，清廷对来敖汉旗垦种的农民“免于驱逐撩荒，并订立章程，钉桩划界，严禁越界牧厂”(《宫中档朱批奏折》，珠隆阿折)。当地种地户130户，耕地1390顷，有“大揽头一百六十余名，又有小揽头，渐次加增，即有数倍之多，辗转招种……遂致民人挟资携眷陆续聚居，数十年来生齿日繁，人烟稠密，实有数千口之多”(中国第一历史档案馆藏：《宫中档朱批奏折》，直隶总督杨廷璋折)。道光元年(1821年)，清廷继续允许敖汉旗招垦，并将招民开垦之地，给予印照，按亩交租。
此外，昭乌达盟的克什克腾、巴林等旗也有一定规模的开垦。乾隆十六年(1751年)，清廷只批准在克什克腾旗的157名民人垦种50顷19亩土地，到乾隆三十一年(1766年)，即查出民人670名，显然垦地也相应地扩大了。
乾隆末年，东部蒙古的开垦已经延伸到辽河流域，有的到达松花江流域。哲里木盟东部几旗陆续开放，尤以科尔沁、郭尔罗斯前旗的开垦最为突出。
乾隆中叶，科尔沁地方已有内地农民流入开垦种植。乾隆四十九年(1784年)规定，在科尔沁地方种地民人，与蒙古有交涉事件时，根据住址远近分别归铁岭县和开原县管理。嘉庆七年(1802年)，弛流民出边禁，准许4万流民在科尔沁左右旗昌图地段垦种，牧地渐垦。4年之后，流寓之民已有数万，农户有3900余户，于是清廷划定“东至吉林边栅，西至辽河一百余里，南至威远堡地界，北至白塔水河二三十里、四五十里不等”，设置昌图厅，办理流民事务。嘉庆十七年(1812年)，在昌图额尔克地方划出东西长120里、南北宽52里的地界招民开垦。道光十二年(1832年)，准予库都力开垦地亩，并将“东至硕勒合硕，西至姑奈勒克，南至昌图，北至库都力甸子，划为开垦地”。嘉庆八年(1803年)，准许科尔沁左中旗容留74个流民村屯为合法，并同意续放八家镇荒地。道光三年(1823年)至六年(1826年)，科尔沁左中旗卓哩克图亲王自招流民1000多户，出放领地3184垧。科尔沁左前旗南境，也在嘉庆年间开放，后均划入法库厅和康平县。
郭尔罗斯前旗也在乾隆年间开始有流民进入垦种，当时已有山东、河北农民到这里就食耕种。乾隆五十六年(1791年)，郭尔罗斯前旗镇国公恭格拉布坦召内地民人垦种。嘉庆五年(1800年)，长春堡地方民人开垦地亩，已有熟地265 648亩，民户2330户，并划定自“东穆什河、西延巴延吉鲁克山二百三十里；自吉林伊通边门，北至吉住窝铺一百八十里”，作为租地垦种地界，并派设长春厅理事通判1员，巡检1员，办理刑钱事务。(《大清会典事例》卷九七八、一六七、一五八)6年之后，郭尔罗斯前旗的流民已增至7000余口之多。嘉庆十三年(1808年)查，流民有人户3010户。两年后，长春厅通判在安置了该境流民后，又查出流民6953户。(《宫中档朱批奏折》，赛冲阿、松宁折)清廷每查禁一次，人口和耕地反而有新的增加，“道咸以降，垦者日众，逐渐增至六七十万垧”。
张家口外牧地，由于招垦，也形成了大片的农业区和半农业区。据《归绥道志》载：“民粮牧地，雍正年接收直隶张理厅拨归经营，并陆续开垦，共地四千三十一顷三十八亩”；“二道沟等处旗租地，乾隆年招垦共九百五十六顷二十亩”；“太仆寺改折牧地，乾隆年间开垦升科，共地一万三千五百七十一顷七十四亩”；“太仆寺折色牧地，乾隆年间开垦升科，共地五千二百七顷五十八亩”；“五字图庙旗租地，乾隆年认领，共地三百三十六顷二十六亩”；“礼亲王牧地，乾隆年招佃升科，共地一千三百三十二顷三十九亩”；“永安牧地，乾隆年招民认垦，共地二千五百六十四顷二十一亩”；“距墙口外旧马厂地亩，于道光年间升科，共地七百四顷五十六亩”；“白塔沟牧地，道光年招垦升科，共地五十二顷五十六亩”；“顺承郡王牧地，道光年间开垦升科，共地九百二十顷五十亩”；(《归绥道志》卷一八，《丰镇厅田赋考》)“乾隆三十七年开垦宗室纳木谨旧厂地六百六十九顷四十五亩……军宏晌厂地一百七十顷九十七亩”；“开垦克勒郡王旧厂地四百二十三顷三十三亩……公恒禄旧厂地一百七十二顷一十亩……公松椿旧厂地九十一顷三十四亩”；“乾隆五十年开垦宗室德齐奉恩将军恒林旧厂地四百九十一顷九十五亩”。(《归绥道志》卷一八，《宁远厅田赋考》)上述垦地，不计私垦，仅张家口、独石口两厅，就有垦地4707．96顷。(《口北三厅志》)归化城土默特地区乾隆二年至光绪十三年(年)，仅有数可查的垦地约有57 606．95顷。(《土默特志》卷五)
清初至乾隆初年，蒙古西部地区的农业尚属初步发展阶段，内地农民相对较少，而且分散。该地区虽土地肥沃，但地旷人稀，时值清廷用兵西北之际，急需军粮驼马，因而乾隆十四年(1749年)的禁垦令对这里影响不大，对于山陕农民赴蒙地垦种，清廷也以“无碍游牧”为由给以默许。于是，“陕北，临套诸县农民，起初春去秋归(谓之雁行)到蒙古地区种地。在耕地附近‘伙盘’居住……暂时伙聚盘居之名，犹内地之村庄也……所垦者愈广，距边愈远，生聚于斯，渐忘主客矣”(《河套图志》卷四，《屯耕》)。每年春季，清廷对于陕省榆林、葭州、怀远、神木、府谷、靖边、定边等7州县沿边农民出边耕种，借给牛犋、籽种给以资助。乾隆年间，黄河改道，南河由支流逐渐变成主流而为黄河，北河由主流变成支流而成为乌拉河(上游)和乌加河(下游)。北河及其各流渐至淤塞，其沿岸之田多成肥田沃壤，利于农耕。出现了“自[黄]河南徙以后，地愈广衍，山陕人民争趋佃种”的局面。
西部蒙古地区农业发展起来以后，一方面鄂尔多斯的“东部与南部毗连晋陕处，则有河曲、神木、府谷等县，农民沿套边开垦，渐成村落。于是县政所及亦往往与东南数旗生连系焉”(《绥远通志稿》卷一)，形成一定规模的农业区。另一方面，为了开放更多的土地以发展农业，道光五年(1825年)，赴蒙经商的商号雇用农民在刚目河西黄河湾子开了一段进水口，又把旧河道稍加挑挖，修了一条河套地区开挖最早的人工干渠――缠金渠，渠长50里，宽1丈，与刚目河相通。人工开渠后，河套地区耕地扩大，人户日多，产粮亦盛。
与伊克昭盟毗邻的阿拉善旗大约在嘉庆年间，为了安置晋，陕等地流民，也进行了放垦。至道光十五年(1835年)，阿拉善定远营地方，已有久经开垦的熟地1190顷67亩。
畜牧业经济的发展
18世纪中叶以后，蒙古地区的畜牧业经济继续呈上升趋势，大约在乾隆后期的近百年间，畜牧业的发展达到高峰时期。
乾隆二十四年(1759年)，清朝完成了对新疆天山南北的统一之后，治边政策的重心也发生了变化。这时，发展经济作为首要问题被提到议事日程上来，对蒙古的畜牧业经济政策，在继续保持稳定发展的基础上，作了相应的调整。
对畜牧业和农业的关系，清廷采取了更加灵活的政策。在确定“蒙古资生之道，所恃牲畜蕃盛”的前提下，也肯定了内地农民出边耕种对稳定蒙古社会、繁荣边疆经济的重要作用。乾隆帝历次上谕明确允许内地农民出边垦种；主张畜牧业和农业兼容并存，互不排斥。
清廷对草原牲畜结构的比例亦作了适当的调整。平定西陲战争结束后，兵士卸甲归田，战马归群。乾隆中叶以后的百余年间，因没有发生大规模的战争，不必再征调大批的军马，因而出现了“内地牧群，马亦足用”，“官马多”，“需用处少”的状况。军马多，用途不大，且占地毁草，不利于畜牧业经济发展。乾隆中叶以后，逐步减少官马群数，尤其是压缩骟马群，提倡发展牛、羊、驼。太仆寺两翼牧群也由每年查察1次，改为每3年1次。
清廷仍要求各旗“按照旧定界址，各守游牧”，不准互相侵越，不准以垦殖滋扰畜牧业。针对有些垦区人数过多，聚散无常，盲目地、任意地偷垦牧场的情况，重申“游民占据游牧，有碍蒙古生计，自应严行驱逐”，“其有妨于游牧者，概行禁止”。(《清宣宗实录》卷三六二)道光年间，草原上偷窃牲畜之风又起，清廷依法采取严办措施。道光二十五年(1845年)，新订立捕盗弁兵章程，规定：“边外蒙古游牧地方，如有盗贼藏匿，准该弁兵赴地方官领票出边缉拿，仍知照各旗蒙古协缉，如无照票，不准私行出边，以重边禁。”(《清宣宗实录》卷四O九)
乾、嘉、道三朝，蒙古地区虽然也发生过一些自然灾害，但因当时国力鼎盛，赈济、赡养及时，抵抗灾害能力较强，对蒙古畜牧业经济的影响不大。相对清初而言，乾、嘉时期，蒙古地区风调雨顺，牧场水草丰美，这对于依靠天然牧场游牧的蒙古畜牧业的发展来说是极为有利的。可以说，乾、嘉、道三朝，不论是漠南、漠北蒙古还是官马牧厂和盟旗游牧，都处于一个稳定发展的水平上。
漠南蒙古的畜牧业经济，一直未遇到大的伤损。各盟旗牧民除牧放自己的牲畜外，还协助官府牧厂牧放马、驼。乾隆四十八年(1783年)，锡林郭勒盟所属10旗，协助牧放大凌河牧厂的马匹，3年内增加了两成。乾隆五十八年(1793年)，科尔沁、喀喇沁、土默特、锡林郭勒盟牛马繁衍，孽生数千，清廷将额余马匹赏给各旗。
和漠南蒙古各部一样，漠北喀尔喀各部的畜牧经济的恢复和发展也是很有成效的。
康熙二十七年(1688年)，准噶尔噶尔丹率部攻入漠北，喀尔喀土谢图汗抵抗失败，部众仓皇溃逃，南下迁入漠南内蒙古，牛、羊、马、驼、帐幕被准噶尔部抢掠一空，残存的牲畜在途中大批倒毙。进入内蒙古时，喀尔喀穷困已极，饿殍载道，濒于死亡的边缘。有的部落，“死亡殆尽，或一旗仅存数人”(《清圣祖实录》卷一五一)。有的台吉，“所属牲畜尽毙，饥荒不能度日”(《清圣祖实录》卷一四二)。对此，清廷及时给以赈济，从内蒙古各盟旗运去仓粮、牲畜补充。喀尔喀各部在内蒙古沿边各旗境内安定休息，汇集离散的人口，牧放牛羊。8年以后，喀尔喀蒙古各部返回漠北故土，重新振兴畜牧经济。
经过数十年的辛勤劳动，18世纪中叶至19世纪中叶，漠北蒙古的畜牧业经济发展到了一个较高的水平。
根据蒙古国家档案馆所藏资料统计表明，这一时期漠北蒙古畜牧业已有很大发展，如哲布尊丹巴呼图克图所属大沙毕纳尔的牧户及牲畜数目就相当可观，详见下表。(蒙古科学院历史所存档案XH149―170号，转引自德策德布：《大沙毕》，乌兰巴托，1964年版)
另外，喀尔喀车臣汗部的户数、人口和牲畜数目也保存得比较完善，从中亦可看出该部畜牧业的发展概况。请见下表：
（其中，1828年数字引自蒙古国家档案馆：车臣汗部人口，牲畜统计汇编，φM―3。XH―2085，XH―2120，ΦM―42，XH―5，ΦM―47，XH―6，ΦM―55，XH―15；1835年数字引自M?纳楚克多尔济：《苏木?随丁?沙毕?阿拉特》，126页，乌兰巴托，1972年版；1841年数字引自蒙古国家档案馆所藏道光二十一年车臣汗部牲畜档。）
从上述统计数字可以看出乾、嘉、道时期蒙古地区牲畜繁衍、牧业经济发展的概貌。这在《乌里雅苏台志略》中也有记述：“富者驼马以千计，牛羊以万计，即赤贫之家亦有羊数十只，以为糊口之资。”（《乌里雅苏台志略》，《风俗》）可见，这里的描述与上述档案资料的记载是大致相符的。
清代，官办牧厂的设立是推动蒙古地区畜牧业经济发燕尾服的重要措施。
历史上，北方天然草原以盛产良马闻名天下，辽金时代就在边外设立官方牧场，设群牧官，管理“内外牧场之事”。蒙古靠马上得天下，成吉思汗及其后人十分重视马政，至元代，忽必烈创设太仆寺，设置群牧所，掌管马政。清朝也是从马上得天下的，故入关后，承袭历代北方民族政权的做法，重视马政，而“马政之得失，首视乎牧场”（《皇朝文献通考》卷一九三，《兵考》一五）。
清朝设置牧厂，更多的是从军事需要上考虑。清初虽然已经建立了对全国的统治，但是统一任务尚未完成。清廷需要强大的军事力量，以完成统一全国和镇压反清起义的任务，因此，马政更显得格外重要。此外，清统治者为巩固其统治，还要借助蒙古王公的政治力量和军事力量，为了不损害蒙古王公的经济利益，而由朝廷设立牧场，牧放牲畜，以满足军队及宫廷对牲畜的需求。这样做，既解决了清廷对牲畜的需要，也减轻了蒙古的经济负担，有利于蒙古地区经济的恢复和发展。
清朝在宣化以北察哈尔地区设立牧场也是经过深思熟虑和，精心策划的。察哈尔一带历史上曾做过牧场，金代袭辽代马政，在这一带设“牧所”。而且，察哈尔离京师较近，易于控制，且水草丰美，适于牛、羊、马、驼四畜繁息。布尔尼反清失败后，清朝正可以借开设官办牧场之机，拆散察哈尔部众，取消世爵制，以总管制控制察哈尔王公和部众，以此一举多得。
清朝在蒙古草原设置的牧场分为两种：太仆寺和内务府。
第一种属太仆寺。太仆寺的前身是顺治年间的兵部大库口外种马厂。康熙九年(1670年)，大库口外种马厂改属太仆寺。设察哈尔左、右翼牧厂。太仆寺牧场只牧放马驼，不养牛羊，分左、右翼。太仆寺左、右翼牧场各养骒马80群，骟马16群，按规定，每群马不能超过400匹。两翼牧厂在厂的马群数目最多不能超过4万匹。太仆寺左、右翼牧厂，平时的主要任务是繁殖和训练马匹，当军事上或运输上需用时，挑选出来去差用。骒马群经管马群的孳息生长，骟马群则经管训练生马，使马匹纯熟堪骑。
第二种属内务府。内务府又分上驷院和庆丰司。
上驷院牧放马驼，不养牛羊。上驷院的马，专供御用和皇子们骑乘。上驷院牧场分布在盛京大凌河、察哈尔上都达布逊诺尔和达里冈爱地方。
上都达布逊诺尔牧场(又称御马厂)，在独石口东北145里处的博罗城，有骒马134群、骟马46群，走马1群，驼6群。马群一群200―500匹，驼群一群l00一200峰不等。
达里冈爱牧场在多伦诺尔西、察哈尔东北部。达里冈爱地方虽属喀尔喀蒙古部，但一切牧务同属上都达布逊诺尔总管统领。达里冈爱牧厂有骒马60群，走马1群，驼16群，乌梁海骒马3群，畜群头数同上都达布逊诺尔牧场。
庆丰司的牧厂，专养牛羊群，不牧放马驼。主要用于祭祀的牺牲、飨赐、廪饩和御膳房的乳油、乳酒、乳品、公主嫁礼，武备院所需的羊毛、牛皮等。庆丰司的牧厂有3处：
察哈尔八旗牧厂，依其驻牧方位又分东、西二翼，即镶蓝旗四旗牧厂和正黄旗四旗牧厂。其中，镶黄旗、正黄旗、正白旗三牧厂又合称上三旗牧厂。上三旗牧厂每一场有牛95群，羊180群，牛以120头为一群，共3万余头，羊以400只为一群，共216 000只。
达里冈爱牧厂有羊群110群，以500只为1群。牛群5群，以120头为1群，属上都达布逊诺尔总管兼辖。
养息木牧厂，建于顺治初年，牛羊各10群，后又增设马群。康熙年间又新增牛羊群各10群，牛每群50头，羊每群500只。养息木牧厂专养红牛、黑牛。
除上述牧场外，还设有礼部牧厂、八旗兵牧厂(属兵部牧厂)、诸王臣的小牧厂。
乾隆朝以后，牧场牲畜发展很快，据《清实录》所载，乾隆十九年(1754年)，“查庆丰司三旗牧厂，现有羊二十一万五千余只，达里冈爱牧厂现有羊八万三千二百余只”；乾隆二十五年(1760年)，“查上都达布逊诺尔、达里冈爱牧厂，总计马驼十二万八千有奇，牛三万九百有奇，羊三十四万九千八百有奇”；乾隆二十六年(1761年)，“达里冈爱牧厂，现除照额存留外，尚余羊五万一百余只，马二干九百六十七匹，驼五百八只”；乾隆四十四年(1779年)，“据车布登札布等奏，牧放驼群之官兵，于三年内孳生驼驹二千三百十一只”。可见，上述清廷官办牧厂中牲畜繁殖的数目几乎是与日俱增的。
再看乾、嘉时期太仆寺左、右翼牧厂马群群数统计：
乾隆二十六年
嘉庆十八年
（引自陈安丽：《清代太仆寺左右翼牧厂初探》，载《内蒙古大学学报》1988年2期）
从上述统计数字可以看出，乾隆二十六年（1761年）以后，清廷较大幅度裁汰了官牧厂的马群数目，骒马裁减66群，骟马裁减16群。尔后，官牧厂马群数目相对稳定，变化不大。
商业贸易的发展
蒙古族以畜牧为生，单一粗放的畜牧业经济占主导地位。生产的这种单一性决定了他们对其他民族和其他地区各类物资需要的迫切性。清代“(蒙古)风俗随水草畜牧而转移，无城郭，常居耕田之业，以肉为饭，以酪为浆，无五谷菜蔬之属，衣皮革，处毡庐，凡中国茶叶则宝之，而金银非其好也”(张鹏翮：《奉使俄罗斯日记》，载《小方壶斋舆地丛钞》第三帙)。蒙古的贸易活动，多为以物易物，“蒙古自昔未尝通货币，商业以是而困。然其以货易货，习以为常”(姚明辉：《蒙古志》卷三)。
清代，随着蒙古地区社会经济的发展和边疆开发活动的逐步深入，蒙古与周边地区和其他民族的商业贸易活动发生了很大的变化。这种变化的特点主要表现在：一、除了蒙民内部的贸易活动外，与其他民族的贸易，尤其同中原内地汉民族的产品交换日益扩大，既有同清官方的贸易，也有民间的互换有无。二、在蒙古地区出现了内地“旅蒙商”。清中叶以后，旅蒙商贸易扩展到蒙古草原的各个地方，其经营在蒙古地区具有举足轻重的地位。三、由蒙俄贸易发展到恰克图互市，中俄贸易发展到了一个新的阶段。
清朝统一蒙古各部后，为蒙古族地区与内地进行商业贸易活动开创了有利条件。蒙古族与内地的贸易活动主要通过“通贡”与“官市”两种形式。所谓“通贡”，即蒙古各封建主在值年班、朝觐或其他事情来京时，向清廷“朝贡”，贡品有牲畜、猎物和各种手工业品。清廷通过“赏赐”回赐以各种丝织品、棉织品、农产品、佛经、佛器、银钱等。“通贡”所得到的“赏赐”数量有限，因而，贡使一般都随带人数众多的商队，携带大量的畜产品和土特产品，以从事另一种通商活动，即“官市”贸易。
“官市”贸易又分京师互市和边口互市。
京师互市。清初规定，蒙古台吉每年进贡一次，四季均可，进口时由地方官查明人数、贡物，亦用印文差绿旗步兵护送。以后，进贡的时间和方式虽有变化，但随贡使而来的商队贸易变化不大，商队人数约为二三百名。清廷在北京御河西岸的南部，设有“里馆”，在安定门内外，设有“外馆”，专供来京贸易的蒙古王公及商队居住。
边口互市。清廷承袭历代王朝“马市”贸易的传统，在清初就颁令设立边口互市，“凡外藩各蒙古来贸易者，俱令驻于边外，照常贸易，勿得阻抑。其喀尔喀部落来市马者令驻于口外，申报户部”(《皇朝政典类纂》卷一一六)。蒙古各部把边口作为与内地贸易的主要场所，主要的边口有张家口、古北口、杀虎口、八沟、塔子沟、三座塔、乌兰哈达、归化城、定边、花马池、东科尔、肃州、西宁等地。蒙古商队虽以来京师贸易为最主要目的，但因清朝对入京人数有所限制，所以于沿途或边口进行交易。当时蒙古商人多以马、牛、羊、驼和皮张为大宗，此外，还有皮毛、蘑菇、药材等，以换取生活必需品。
蒙古地区的集镇和集市贸易在蒙民中影响很大。初期的集镇贸易点如归化城、多伦诺尔、库伦、乌里雅苏台后来都发展成为商业城市，如归化城“居民稠密，行户众多，一切外来货物先汇聚该城囤积，然后陆续分拨各处售卖”(《军机处录副奏折》，巴廷三《查明归化城税务情形》)。当时“牲畜交易约有数处，其马市在绥远城，曰马桥；驼市在副都统署前，曰驼桥；牛市在城北门外，曰牛桥；羊市在北茶坊外，曰羊桥；其屠宰牲畜，剥取皮革，就近硝热，分大小皮货行，在城南门外十字街，俗呼为皮十字”(《古丰识略》卷二十)。
定期集市贸易，是蒙古地区的一种重要贸易形式。这种贸易是以寺庙和兵营为中心进行的定期交易活动，每逢集市之期，牧民和商人驱赶牲畜，驮载货物，不辞辛苦前来进行贸易。比较有名的集市、庙会有甘珠尔庙(呼伦贝尔)、大板(巴林右旗)、经棚喇嘛庙(克什克腾旗)、贝子庙(锡林郭勒盟)、准噶尔庙(鄂尔多斯)、百灵庙(乌兰察布盟)、南寺(阿拉善旗)、额尔德尼昭(外蒙古)、丹噶尔寺(西宁口外)、王呼勒(外蒙古)等。
内地商人到蒙古地区经商，蒙古人称其为“买卖人”，内地则称之为“旅蒙商”。旅蒙商出现于17世纪末18世纪初，并在18世纪中叶以后得到较快的发展。
康熙中叶清廷用兵卫拉特蒙古时，内务府皇商及一些小商贩随军做营中贸易以供军需，“行营进剿时亦必尾随前进”。在随军贸易过程中，商人们还与沿途所遇的蒙古人进行交易。商贩们“所带货物，以茶布为主”，布匹是蒙民服饰必需品，而茶叶更是蒙民日常生活所必需的。商贩们“借名运粮”，甚至“货多粮少”，携带砖茶、散茶等，卖给蒙古人，“归则易赢马、毡裘，捆载雾集”。(《万全县志》卷十)由于有利可图，旅蒙贸易由此便发展起来。尔后，山西、河北等地的一些商人纷纷来到草地与蒙古人做生意，随着资金的增多、规模的扩大，贸易的范围也日渐广阔。
康熙中叶以后，清廷对进入草地的商人采取了鼓励和保护的政策，发给他们部票(龙票)，其上用满、蒙、汉三种文字写有保护商人生命财产的条文，同时还给部分商人封官授爵。(内蒙古商业厅编：《多伦旅蒙商》)另外，由于边口互市贸易的开展，蒙古王府、寺庙附近的集市贸易也逐渐增多，这更极大地鼓舞了深入草地的内地商人。尤其是赴蒙经商所获取的高额利润对他们具有很强的吸引力。蒙地交通闭塞，市场缺乏，旅蒙商利用地区差价，进行不等价交换，靠着以物易物的落后交换形式，获取了相当丰厚的利润。在强烈发财欲望的驱使下，越来越多的商人相继来草地经商。
康熙末年至乾隆中叶，旅蒙商贸易得到较大的发展。首先，由于贸易额的增大、资金的积累，旅蒙商逐渐改变了春入秋归的“雁行”贸易方式，不仅归化城、张家口、多伦诺尔等城镇变为其贸易的根据地和货物屯聚地，而且有许多行商小贩因资本扩大而在王府、寺庙附近居住下来，一面进行固定的交易活动，一面深入草原腹地流动经商。在漠南、漠北、漠西蒙古乃至中俄边境线及乌梁海地区都有旅蒙商的足迹及其设立的贸易点。
旅蒙商贸易扩大的同时，也带来了一些新的问题。一方面，扩大经营满足了当地蒙民日益增长的消费需要，而另一方面也加深了对蒙民的经济剥削，年久日长，旅蒙商人与蒙古牧民及王公贵族、寺院喇嘛之间因利害冲突，讼诉案件日益增多。尽管如此，清朝仍然认为旅蒙商深入蒙地贸易，有利于蒙古生计，继续鼓励内地商人赴蒙古开展商业贸易，提出：“嗣后凡有领票前赴(乌里雅苏台)贸易人等，所过喀尔喀各旗，仍照旧随便交易，俾内地及各部落商货流通，以俾生业”(《清高宗实录》卷五三三)。
随着旅蒙商贸易的发展，清廷陆续制定了一系列条规，对旅蒙商的人数、时间、出入关口、物品、居住地方等作了规定。
雍正五年(1727年)，清廷规定喜峰口、古北口、独石口、张家口、归化城、杀虎口、西宁等地为出入蒙地经商贸易的孔道。凡赴内外蒙古和漠西卫拉特贸易的旅蒙商人，须经驻张家口的察哈尔都统、归化城将军、多伦诺尔同知衙门和西宁办事大臣的批准，颁发准入蒙地的部票，在指定的蒙旗境内经商贸易。
旅蒙商人在登记领取部票时，必须注明人数、姓名、货物的品种和起程日期。在蒙地，须在当地盟旗札萨克衙门监督下进行贸易。旅蒙商人不准在蒙地建筑房屋，不准携眷定居，不准娶蒙古妇女为妻。
清廷对旅蒙商携入蒙地的商品种类也有限制，商品中除粮食、布帛、茶叶、烟酒、生活用品、佛器、铸铁锅等外，严禁武器和铜铁等金属输入蒙地。凡违反清廷规定者，分别处以罚金，没收货物，逐出蒙地并严禁再进入蒙古经商，甚至依法治罪。
清代对旅蒙商贸易的种种规定，有限制其发展的一面，也有保护和鼓励其发展的一面。蒙古牧民和王公贵族对旅蒙商的贸易，虽憎恶其对蒙人的重利盘剥，但对其沟通并发展民族经济联系所起的作用又有所依赖。可以说，旅蒙商贸易是农牧两种生产方式互相补充的桥梁。在蒙古地区经销的商品由少至多，直接满足牧民生活的各方面需要，牧民因此对旅蒙商的依赖程度越来越大。当发生清廷驱逐旅蒙商人时，在牧区却出现“蒙民仍复私行交易”(《录副民族》，那彦宝折)的行为。道光年间，杜尔伯特盟长札萨克奏报：“蒙民等数十年来服食已惯粮烟茶布日用所必需。今禁止，在蒙古有牲畜之家尚可往他处运贩，其穷苦之人，既无牲畜转运，而烟粮茶布皆为养命之源，一经断绝，益形坐困”(《录副民族》，那彦宝折)。由此可见，蒙民对旅蒙商依赖之程度。
旅蒙商最初以行商形式出现。有山西、直隶等地来的小商贩“以车载杂货，周游蒙境”(《蒙旗志》卷下，《商业》)，或用骆驼驮些杂货，甚至肩挑货物(蒙民称之为“丹门钦”)，前往草地与蒙民交易。后来，随着资本的日益扩大，旅蒙商人在张家口、归化城、多伦诺尔等地定居下来，开设铺面，由行商转为坐商。行商和坐商成为旅蒙商在蒙古地区经营的两种形式。
旅蒙商有晋帮、京帮、河北帮、陕帮等，尤以晋帮居多，“塞上商贾，多宣化、大同、朔平三府之人”(纳兰常安：《行国封土记》，转引自李华：《试论清前期的山西商帮》)。他们经营的物品十分丰富，从绸缎到五谷茶酒，凡蒙人日常生活用品、消费品无所不备，无所不销。行商把派店员下蒙地叫“出拨子”，出拨子的伙计也叫“外营”或“外路”。出拨子每到春季开始出动，他们将蒙民需要的商品装在牛车或驼背上，普通是以三四人或十几人为一组，携带旅途所需食品、寝具、帐幕及炊具等，沿途不做零售买卖，一直到目的地。到达王府或寺庙附近的目的地后，便支帐挂牌，陈列货物，招徕蒙民。过几天再移往他处，如生意兴隆，也有长期停留一处的。初冬之后，出拨子的商品几乎已全部售完，然后他们把从蒙民手中购入的畜产品装上牛车，或用马驮，并雇佣蒙民为他们赶送牛、羊、马、驼，到达贸易市场，把所购得的畜产品、皮毛卖给皮毛栈、皮店或皮铺，牛、羊、马、驼卖给牲畜栈，或卖给收购牲畜的商人，至此遂完成一次贸易周转。
旅蒙商行走的路线大致有以下几条：以张家口为出发点的有：（1）张家口一库伦一恰克图或乌里雅苏台、科布多；(2)张家口一多伦诺尔一贝子庙一北部旗；(3)张家口一四子王旗等。以归化城为出发点的有：(1)归化城一库伦一恰克图；(2)归化城一乌里雅苏台一科布多一古城；(3)归化城向西横亘沙漠到新疆。此外，还有满洲一赤峰一经棚和卜魁到海拉尔等路线。
坐商是以开设各式各样货栈的形式出现的，在张家口、归化城、多伦诺尔等贸易中心有杂货行、皮毛栈、牲畜栈、布栈、粮栈、茶栈等，在草原小铺、王府或寺庙附近，有商铺、烧锅、粮栈、杂货栈等。在张家口、归化城、多伦诺尔等贸易中心，大小商号林立。以多伦诺尔为例，“多伦诺尔皆铺民聚集，以贸易为事，逐末者多，逐本者寡”(《口北三厅志》)。到咸、同年间，“商号增至四千余家，且多殷富”(《察哈尔口北六县调查记》)。而张家口旅蒙商的经营范围则更加广阔，内外蒙古、青海、天山北路、乌梁海，几乎整个北部、西北部地区都有他们的足迹。“茶以张家口为枢纽，货物辐辏，商贾云集。”(《蒙古志》卷三)
在蒙古经商的旅蒙商商号林立，多以归化城为基地，并出现了有名的三大号：大盛魁、元盛德、天义德，稍小的有一善堂、三合永、庆中长、天裕德、大庆昌、永德魁、元升永等商号。
归化城流行着“三大号走货，带动各行各业”的说法。如大盛魁商号，当时就有“大盛魁，上自绸缎，下至葱蒜，无所不走”的说法。大盛魁商号年代久远，资本雄厚，到光绪年间，资本积累已达2000万两银以上。大盛魁初期，总号设在外蒙古的乌里雅苏台，科布多和归化城只是它的重要分庄。乾隆后期、嘉庆初年，大盛魁经营扩大，以乌里雅苏台为基地，为清朝军政人员服务，进行军需供应，并以高利贷形式为前去北京纳贡、值班、朝觐的蒙古王公提供所需的一切费用。凭借着与清廷及外蒙古王公的密切关系，它甚至取得了代表清廷在外蒙古收税的业务。道光年间，又得到了征收驿站费用的业务。这样，大盛魁既是经营蒙古商业贸易的商号，又是清廷在外蒙古地区的税收代理人，成为亦商亦官双重身份的高利贷巨商。
在蒙古的贸易活动中，早期的蒙俄贸易占有重要的地位。早期蒙俄贸易，大致是指由1607年俄国第一次向蒙古派遣使团开始，至康熙二十八年(1689年)订立中俄《尼布楚条约》为止。在这段80余年的时间里，蒙古诸部在该地区的力量较为强大。“蒙古人力求同俄国人保持马匹和牲畜的贸易来往，他们要求开设类似明朝在中国边境城市与他们建立的那种马市。”(沙斯季娜：《十七世纪俄蒙通使关系》，商务印书馆，1977年)随着俄国人在西伯利亚领土的扩大，移民的增加，急需役畜和菜畜，急切需要通过贸易方式，从托木斯克、托博尔斯克、塔拉、伊尔库茨克、色楞格斯克等西伯利亚城市或蒙古游牧地，换取牛、马、羊和各种畜产品。同时，通过与蒙古保持经济联系，也可使俄国探明去北京的商路，以期同中国建立直接的贸易关系。
总的说来，早期的蒙俄贸易是在双方和平友善的正常贸易基础上进行的。双方主要围绕使团商队的交易活动开展边境贸易、民间贸易和集市贸易。
17世纪80年代以后，俄国殖民势力到达精奇里江、黑龙江上游地区，对当地游牧民进行了不择手段的搜刮掠夺。俄国殖民势力蚕食大片的喀尔喀领土，其侵略行为不仅引起喀尔喀部众的不满，也影响了蒙俄贸易的正常进行。为了遏止俄国扩张势力对我国蒙古地区的侵略野心，清廷遂下令停止中俄边境贸易活动。康熙二十年(1681年)，黑龙江将军阿达哈马喇向清廷疏报：“臣等至索伦屡行密询罗刹情况……喀尔喀巴尔虎人时贩牲畜等物至尼布潮，尼布潮人亦捕貂与之交易，得以生存。臣等敕喀尔喀车臣汗，收其所部附近尼布潮者，并禁止交易。”(《清圣祖实录》卷一一―五)
康熙二十八年(1689年)，清廷与俄国签定了中俄《尼布楚条约》，条约明确划分了中俄两国东段边界，同时对中俄贸易也有所规定：中俄两国人民持有护照者，可以过界往来，贸易互市。由于该条约的规定，中俄双方确立了初步的贸易关系。这时，俄国商队贸易的兴趣已由蒙俄边境转向北京。康熙二十八年至四十二年(年)，俄国商队由尼布楚经额尔古纳堡来北京贸易者共有7次，因而使蒙俄贸易相对削弱，贸易重点逐步向我国北部的喀尔喀蒙古与东西伯利亚沿边地区转移。清廷任命土谢图汗总理对俄贸易事宜。康熙五十九年(1720年)，又经理藩院议准在库伦设立中俄贸易市场，允许喀尔喀各部蒙古与俄国进行直接的商品交易。&&&
雍正五年(1727年)，中俄两国签订了《恰克图条约》。条约划定了中俄在西伯利亚地区的边境线，并规定：“按照所议，准其两国通商，现已通商，其人数仍照原定不得超过二百人，每三年进京一次；除两国通商外，有因在两国交界处所零星贸易者，在色楞额之恰克图、尼布潮之本地方，择好地建盖房屋，情愿前往贸易者，准其贸易，周围墙垣栅子酌量建造，亦毋用取税。”(《中俄条约始末记》)中俄边关互市根据条约的规定主要集中在两个地点，即额尔古纳河的库克多博一祖鲁图海和色楞格东岸的恰克图。
恰克图原属喀尔喀蒙古土谢图汗部左翼末旗管辖，康熙初年渐成聚落，雍正年间规模略具。《恰克图条约》缔结时，由于它地处适中，交通便利，被确定为双方互市之地。旧市街归入俄领地，中方商贾在其南另建新市街，形成一个跨处两国疆界的边界贸易区，中俄两国市圈隔界相望，统称恰克图市场。
恰克图市场上的中国市圈，清代史书通称“恰克图”，内地汉商则俗称“买卖城”，恰克图贸易也可以叫做“买卖城――恰克图贸易”。
《恰克图条约》签订以后，中俄两国商人蜂拥而至，在恰克图、色楞格斯克、伊尔库茨克和库伦等城市建造永久性商店，从事贸易活动。何秋涛在《俄罗斯互市始末》中写道：“内地商民至恰克图贸易……初时俗尚俭朴，故多获利，嗣是百货云集，市肆喧阗，恰克图遂为漠北繁富之区。”(《朔方备乘》卷三七)而姚允之的《竹叶亭杂记》中对当时恰克图贸易情况记载得则更为详细具体：“恰克图，我国与俄罗斯交界之所，库伦大臣所辖。库伦土谢(图)汗地，商民皆居毳帐……交易即在恰噶尔，设监督。彼(俄国)亦遣人于恰噶尔总其事，以我之茶叶、大黄、磁器(瓷器)、棉等物，易彼之哦噔绸、灰鼠、海龙等物。恰噶尔地最高，至其地如登岭……我之货往，客货由张家口出票，至库伦换票，到彼缴票，库伦者，圈子之谓也，今有喇嘛圈子，圈内皆喇嘛，买卖圈子，圈内皆买卖人，客货俱载以骆驼，俄罗斯人每以千里眼镜窥之，见若干驼，即知所载若干物。”
恰克图贸易兴起后，几乎全部变成内地汉商与俄国商人的交易，蒙俄贸易由此相对日益萎缩。恰克图“对俄贸易最盛时，约居十分七八，对蒙贸易居十分三四”& (王金绂：《现代外蒙之概观》，173页，商务印书馆，1935年)。
咸丰元年(1851年)，中俄签订《伊塔通商章程》，俄商获得在新疆合法贸易的权利，从而分割了恰克图的货物流量。同治元年(1862年)《中俄陆路通商章程》的缔结，使俄商得以自行赴中国内地采茶、运茶，严重影响了恰克图市场华商的生计。19世纪80年代以后，俄国扩大了对华海路贸易，恰克图贸易每况愈下，逐渐走上了下坡路。
城镇的兴建和交通的发展
清人林谦纂曰：“鞑子蒙古乃诸游牧国总称，无城郭宫室，驾毡帐逐水草而居，谓之行国。”(《国地异名录》，见《小方壶舆地丛书》第一帙)林氏所言基本上概括了历史上北方蒙古高原城镇建设不发达的状况。因地理环境和生产方式与内地不同，蒙古的城市和交通发展缓慢。以呼和浩特城为例，几兴几废，明代后期俺答汗时代才有所发展。到了清代，蒙古地区的城镇建设才稍具规模。
蒙古地区城镇的兴建是与当时的政治、经济、文化发展相适应的。&&&
清朝统一的国家建立以后，对蒙古实行军府制度。在漠南蒙古设绥远城驻防将军、呼伦贝尔副都统、察哈尔都统、热河都统，在漠北喀尔喀蒙古设乌里雅苏台将军(定边左副将军)、科布多参赞大臣、库伦办事大臣，这些将军、都统、大臣的衙署所在地，逐渐发展成为该地的政治、经济、文化中心。此外，依蒙人习俗，蒙古地区广建藏传佛教寺院。寺庙多选择在依山傍水，交通便利，蒙民集中的地区。寺院规模宏大，僧人众多，前往朝拜的蒙民络绎不断，手工业者和商人也在附近造屋建房，从事手工业作坊和商业贸易活动，以寺庙为中心的小城镇也逐渐发展起来。17世纪末、18世纪初叶之后，内地汉民大量流入蒙古，从事农耕、手工业和商业贸易。内地移民的迁入，促进了农业的发展和牧业的兴旺，也为城镇聚集地补充了必要的人口。
清代发展起来的城市．在漠南蒙古比较有名的有归化城、多伦诺尔、热河、丰镇等，漠北有库伦、乌里雅苏台、科布多等。
归化城，蒙古语“库库河屯(青城)”，汉名“呼和浩特”，明代赐名“归化城”。它在清初系一重要的储运站，西北各族部众及喀尔喀蒙古来往贡使，都要在归化城停留，清廷限定200人入京，其余都留在归化城或张家口贸易。到康熙中叶，“外藩贸易者络绎于此，而中外之货亦毕集”，“货物齐全，商贾丛集”，“马驼甚多，其价亦贱”(《清圣祖实录》卷一七七)。乾隆二年(1737年)，归化城新城建成，城内建有衙署官房3083间，土房1653间，兵士土房1．2万间，商业铺面房1530间。同年四月开始，在归化城东北营建绥远城，两年后建成，规模与归化新城相当，建有兵丁房1．2万间，四街市房1530间。归化城与绥远城通称“归绥”。新城建成后，迁入了大批满、汉、回、蒙、鄂温克、鄂伦春、达斡尔人，随之兴建起与各民族宗教信仰和生活习俗相关的建筑物。规模宏大的藏传佛教召庙，林立于城内各处，到乾隆朝已建有大小召庙40余座，当地流传着“七大召，八小召，七十二个命名召”的说法。这些召庙“殿宇雄伟，比拟佛国”，大的召庙僧人达数百名，小召也有几十人。归化城内的清真寺，按伊斯兰教的宗教要求，有大殿、讲经堂、淋浴室和望月楼等，位于呼和浩特旧城北门外的清真大寺就是康熙二十三年(1684年)建立的，该寺外观宏伟，风格独特，至今仍旧保存完好。此外，还兴建了与汉族习俗相关的建筑物，如孔庙、神农坛、关帝庙、文昌庙等。
乾隆朝以后，归化城商业发展较快，位居塞外诸城榜首。声名显赫的大商号大盛魁、元盛德、天义德、义和敦等年贸易额分别达500万～1000万两白银；另外，一善堂、三合永、庆中长、天裕德、大庆昌、永德魁、元升永等商号的年贸易额也达10万一25万两白银。在归化城还有12家专营运输拉脚的驼行，每年可出租骆驼峰。驼队外运的主要货物是布匹、茶叶、杂货，换回驼、马、牛、羊和皮毛制品。马匹运往内地南方各省，羊群运往北京、河南、山西。各省在归化城设有收购站，北京的几家收购站每年从归化城收购50万只羊，归化城本地购买和消费的羊达20万只，牛4万头。(波兹德涅耶夫：《蒙古及蒙古人》汉译本，第三章：归化城)归化城内分别设立4处税卡栅栏，其“南栅系杀虎口孔道；北栅通山后部落喀尔喀札萨克等处；东栅通察哈尔蒙古八旗；西栅通乌拉特、鄂尔多斯地方”(《古丰识略》卷四O，《税课》三)。来自草原四面八方的蒙古商队，通过各处税卡栅栏进入归化城与汉商贸易，而“内地商民持布币往者，轮蹄万计”(《清朝文献通考》卷二六，《征榷》)。蒙汉商人“番语侏离译不明，相看都用手传情”(《口北三厅志》卷一五，《艺文志》三)。可以看出，当时的商业贸易呈现出一片繁荣景象。
多伦诺尔城镇的兴建，是在康熙中叶“多伦会盟”之后。清廷敕建汇宗寺，吸引了周围的蒙古部众，多伦诺尔又是漠北、漠南东四盟蒙古等蒙古部众通往京师的交通要道，这些得天独厚的条件为城镇发展提供了机会，商人渐多，“商务渐盛，居民亦众”(《蒙古志》)。至康熙五十二年(1716年)，已是“居民鳞比，屋庐望接，俨然一大都会也”(《汇宗寺碑文》)。雍正八年(1730年)，设多伦诺尔理事同知，十年(1732年)设多伦诺尔厅，成为直隶口北三厅之一。康熙四十九年(1710年)，多伦诺尔建成了东西宽2里、南北长4里的买卖营。乾隆六年(1741年)又建新营，南北长1里，东西宽半里，有街道5条。城镇的建设促进了多伦诺尔的商业发展，嘉、道年间买卖最盛时约有3000多家店铺。咸丰元年(1851年)，在多伦诺尔从事蒙古贸易的商铺已达4000户。(《察哈尔口北六县调查记》)
汇宗寺和普因寺的修建对多伦诺尔的城镇建设和商业发展起了促进作用。每年三月、七月庙会期间，蒙古各部王公和牧民从四面八方汇集而来，一方面参加庙会，一方面从事交易活动。据载，光绪十四年(1888年)七月的一次庙会，商贾云集，马市如流，会期5天，参加庙会的竟达3万人之多(妙舟：《蒙藏佛教史》第五篇)。又据《蒙古志》记载，“岁自蒙古进口，以千万计，有牛马羊猪骆驼等，而羊马驼尤多。秋冬间，市肆喧阗，街衢拥挤”，买卖十分兴隆。
除上述几个大城镇外，在蒙古地区还出现了一些中小城镇。
首先应该提到的是热河，它是随避暑山庄的营建而兴起的。主要街道有西大街的头道牌楼、二道牌楼、三道牌楼，这是热河的主要商业区或称买卖街。此外，还修建了二仙居街、旱河沿街、土地祠、皮袄街、马市街、草市街等等。这些街市，热闹繁华，乾隆年间，买卖街“最称繁富”，“左右市廛，连亘十里”(朴趾源：《燕岩集》卷五，《漠北行程录》)，“商贾辐辏，酒旗茶旌，辉映相望，里闾栉比，吹弹之声彻夜不休”(朴趾源：《燕岩集》巷一，《热河》)，宛如内地的闹市。
此外，在漠南蒙古地区还有包头、丰镇、平泉州等城镇也先后兴建起来。至于漠北地区的库伦、乌里雅苏台、科布多等地的城镇建设，在清代都有所发展。这些地区有许多内地汉族商人开设的商店、货栈等，如库伦城蒙汉分区居住，汉族商人不顾清廷的限制，在库伦建造房屋、货物仓库、铺房，“把库伦变成整个蒙古商业批发和零售中心”(《蒙古人民共和国通史》，184页，科学出版社，1957年)。
清代蒙古地区的交通也有所发展，主要表现在建立了四通八达的台站。台站即驿站，因区域不同，可分为漠南蒙古、漠北蒙古和漠西蒙古三部分。
清朝最初在蒙古地区设置驿站，是因平准战争的军事需要。大规模、长距离、固定的官方台站成为蒙古地区转运物资和传递军报的主要交通设置。
康熙三十一年(1692年)，清廷开始筹划在漠南蒙古设立5路台站，即喜峰口外设15站，古北口外设6站，独石口外设6站，张家口外设8站，杀虎口外设12站。以后又对各站台站驿道作了调整，但5路的规划基本未变。
康熙三十五年(1696年)，清朝议设漠北蒙古地区驿站，至雍正五年(1727年)，各路台站已基本确定。漠北蒙古地区官设驿站，亦称北路驿站，又名阿尔泰军台，主要线路有：由赛尔乌苏至库伦，由库伦至恰克图，由赛尔乌苏至乌里雅苏台，由乌里雅苏台至科布多。
漠西蒙古地区的台站，亦称天山北路台站，主要包括：从巴里坤到乌鲁木齐，从乌鲁木齐到伊犁，从库尔喀喇乌苏到塔尔巴哈台。
清廷在蒙古地区设置台站的主要目的是“宣传命令，通达文移”(《清朝通典》卷二六)。尤其当边疆用兵的紧张时期，台站不仅要传报公务，而且负有押送军饷、钱粮、军械，以及押解发遣人犯，护送投顺人员等任务。台站既是交通站，又是兵站。随着清朝统一多民族国家的发展与蒙古地区安定统一局面的出现，蒙古地区的台站不仅具有国防上的意义，而且成为边疆与内地物资交流和人民往来的重要交通设置。
蒙古部众商人，前往内地纳贡或贸易，大都通过驿道南行，沿途以台站为休息场所，而台站对其安全亦有捍卫之责任。内地商人到蒙古地区贸易，经多伦诺尔可以到漠南蒙古东