农村改革以来最大的失误是水利——关于2013年中国南方大旱的哲学思考 ...
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农村改革以来最大的失误是水利
——关于2013年中国南方大旱的哲学思考
湘潭市委党校，楚国良
内容提要：在党的十八大提出全面建成小康社会的今天，中国农村水利建设却出现一种乱象：水多则洪涝，水少则大旱。旱灾频发给我们敲响了警钟——改革开放以来，中国农村改革最大的失误是水利！
关键词：农村改革，水利失误
一、选题的背景
最近一段时间，几乎天天在各类新闻里都可以看到贵州、湖南、湖北、重庆等13省（区市）大旱的消息。据新华社8月6日报道，截至8月5日，已造成594.8万人饮水困难，403.4万人需生活救助。
此外，来自民政部的信息显示，此次旱灾还分别造成湖北306.4万人受灾、重庆199万人受灾、江西125.8万人受灾、浙江59.5万人受灾。
这是一个令人揪心的消息，要知道干旱无雨就如同农业的血癌绝症，影响今年的收成不说，人畜吃水都成了问题，粮油价格和蔬菜价格上涨是无可避免的。
看到这里，我立即觉得毛泽东同志的“水利是农业的命脉”一句话，老人家看得远，了解水对农业的重要，但我们今天的人看不到这一点，只看到了眼前利益，以至于遇到了大旱才去掘井找水。这是多么大的教训啊！
“无农不稳，无工不富”，这是真理。但是农业要稳，必须建立农业稳定的条件，这个条件就是要有应对自然灾害的能力。而我们这些年就是忽视了这一点，轻视了这一点。我们这么大的国家，如果粮食不能自给，那真的会一切都不稳了。此次南方大旱给了我们一个教训，这个教训就是重视农业不是说在嘴上，而是要落实到提高农业应对自然灾害的能力，那就是大搞农田水利建设，使小旱不至于减产，大旱力争把损失减少到最小程度。到现在了我们抗旱还要靠三四十年前修建的农田水利基本设施，这怎么能不自食苦果呢？
当然，我们应当珍惜改革的成果，但是，我们更应当有正视改革失误的勇气，否则，将来我们有何脸面面对自己的子孙！
二、选题的意义
由中国的连年旱灾可以看出，水资源短缺、水利设施薄弱对中经济社会发展的制约非常突出。随着工业化、城镇化深入发展，中国水利面临的形势更加严峻，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，必须尽快消除水利的瓶颈制约。尤其，农田水利建设滞后是影响农业稳定发展和粮食安全的最大硬伤。从根本上改变靠天吃饭的局面、持续提高农业综合生产能力，首先要夯实农田水利这个基础。
第一章、新中国农田水利政策的变迁
一、农业生产取向的农田水利政策
新中国成立之初，农业生产的迫切任务是尽快修复、兴建水利工程。1949年11月，新中国第一次全国水利工作会议在北京召开。会议提出了“防止水患，兴修水利”的水利建设方针，并要求依照国家经济建设计划和人民的需要，根据不同的情况和人力、物力、财力、技术条件，分清轻重缓急，有计划有步骤地恢复发展防洪、灌溉、排水等项水利事业。1950年，中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》，全国进行土地改革，为发动群众积极参加农田水利建设创造了十分重要的条件。1955年10月，中共中央作出《关于农业合作化问题的决议》，农业合作化运动得到迅速发展。农业合作化的组织形式，不仅激发了群众生产的积极性，也显示了将农民组织起来进行大规模农田水利建设的优越性。随后，《1956年到1967年全国农业发展纲要》明确指出，从1956年起，在十二年内，基本消灭水灾和旱灾。1962年11月，农业部在全国农业会议上提出“小型为主，配套为主，群众为主”的冬修水利方针。1965年8月，水电部召开的全国水利工作会议进一步提出，“大寨精神，小型为主，全面配套，狠抓管理，更好地为农业增产服务”的水利方针。1970年代，各地大兴农业学大寨运动，将水利建设与农田整治结合起来，再次掀起农田水利建设高潮。至1970年代末和1980年代初，我国农田水利系统基本建成。
据水利部1980年的30年总结材料，30年间，全国整修和扩建了16.５万公里堤防，普遍疏浚、整治了排水河道，开辟了海河和黄河的排洪出路；兴建水库8.6万座，667公顷以上灌区5200多处，机电排灌动力5000万千瓦，机井220万眼，全国水电装机1900万千瓦，初步控制了洪水灾害，全国的有效灌溉面积大幅增加。此一时期农田水利事业之所以能取得如此巨大的成就，其根本原因在于，一方面，在农田水利建设上，党和政府不仅在思想上高度重视水利建设，而且在资金上给予大力支持；同时，人民公社政社合一的集权模式和以生产队为基础的集体经济提供了动员广大农民所必需的政治、经济和文化资源；另一方面，国家全方位介入农田水利管理，将农田水利事业置于国家的日常管理之中，同时，农田水利建设与农业灌溉组织相结合，形成了水利工程专管与群管相结合，大中小型水利设施相配套的农田水利建设与管理体制，这不仅有力地促进了水利工程的兴修，也使建成的水利工程得到良好的维护，从而保证了水利工程的系统性和有效性。
二、农民负担取向的农田水利政策
十一届三中全会后，我国的农业发展进入一个新阶段。但在农田水利方面，当时社会上以至政府内部都对水利有怀疑的声音，认为水利投入很大，浪费很大，效益不好，以至于在八十年代国民经济的调整过程中，水利资金被大大削减。[5]在此背景下，国家对原有的农田水利建设模式进行了改革，即一方面对水利工程单位进行企业化改制，大力推进水利体制改革；另一方面，改革农田水利收费制度，提高农业灌溉水费价格，将农田水利工程的管理、运行费用转化成农民的生产费用，同时，通过“两工”（劳动积累工和义务工）的形式，将农田水利建设作为农民负担的一部分由地方政府进行统筹安排，以弥补由于国家投入的减少而可能出现的问题。
一是对水利工程单位进行企业化改制。1981年，国家农委批转水利部《关于全国加强农田水利责任制的报告》，要求在农田水利管理上实行承包责任制。1985年，国务院办公厅转发水利电力部《关于改革工程管理体制和开展综合经营报告的通知》进一步明确，各水利部门应当把开展综合经营当作重要任务，加强经营管理，讲求经济实效，逐步创造条件，向生产经营型发展，由事业单位向企业化过渡。水利工程单位的企业化改制，使原来由国家负担、为农业生产服务的水利工程单位转变成自我发展、自主经营的经济实体。这样，水利工程单位逐渐从农业生产服务体系中分离出来，其功能不再只是农业灌溉。
二是改革农田水利收费制度。1985年，国务院颁布的《水利工程水费核定、计收和管理办法》明确规定，凡水利工程都应实行有偿供水，水费收入是水利工程管理单位的主要经费来源。农田水利收费制度改革，使原来具有公益性的农业灌溉转变成水利工程单位经营性的农业服务，农业灌溉水费成为农民生产费用的一部分。
水利工程单位的企业化改制和农田水利收费制度改革，不可避免地影响到农田水利建设。基于此，国家对农田水利建设政策也相应地进行了调整。1988年11月，国务院在批转水利部《关于依靠群众合作兴修农村水利的通知》中提出，今后兴修水利，仍应贯彻自力更生为主，国家支援为辅的方针，实行劳动积累多层次，多渠道地兴修农村水利，国家提倡和鼓励农户或者联户按照统一规划兴修农村水利，坚持“谁建设、谁经营、谁受益”的原则。1989年10月，国务院颁布《关于大力开展农田水利基本建设的决定》，要求继续完善劳动积累工制度，规定每个农村劳动力每年投于农田水利建设平均十至二十个工日，有条件的地方可以多搞。1996年，国务院颁布《关于进一步加强农田水利基本建设的通知》，要求依法积极引导、鼓励农民群众集资投劳兴建小型水利工程，鼓励单位和个人按照“谁投资、谁建设、谁所有、谁受益”的原则，建设农田水利设施。农田水利政策的上述变化表明，农田水利建设的主体逐渐多元化、微观化，农田水利建设的筹资方式逐渐基层化、劳务化。从此，农田水利建设转化为农民负担的一部分。
农民负担取向的农田水利政策是人民公社解体后，原有的农田水利建设的组织基础弱化后，国家对农田水利发展的一种替代性措施。这一措施的核心是将农田水利建设和管理主体下沉，基层政府和乡村组织通过统筹“两工”来解决农田水利建设筹资筹劳问题。“两工”具有强制性，在农闲时节，基层政府和乡村组织可以统一调配“两工”，使农田水利工程能得到持续、有效的维护，且以劳动力的使用替代农民的现金支出，符合农村实际，在国家投入不足的情况下，对于农田水利建设起到了积极作用。但1990年代中期后，由于农民大量外出务工，“两工”组织困难，基层政府和乡村组织便将“两工”货币化并向农民征收，“两工”变成显性的农民负担。此后，随着农民负担日益沉重，货币化“两工”的征收越来越困难，基层政府和乡村组织越来越难以介入农田水利建设，而采取企业化经营和运作的水利工程单位，由于缺乏基层政府和乡村组织来组织农民进行常规性的农田水利建设，水渠、涵洞等水利设施长期得不到及时有效地维护，已有的农田水利系统渐趋衰败。
三、市场化和自治化取向的农田水利政策
2000年初，中共中央正式下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》。2002年，农村税费改革在全国推开。农村税费改革大大减轻了农民负担，但取消“两工”的做法，以及随后启动的乡村管理体制改革，使原有的以农民负担为重要筹资筹劳渠道的农田水利建设向市场化和自治化方向发展。
一是继续推进农田水利体制的市场化改革。2002年，国务院办公厅印发《水利工程管理体制改革实施意见》，要求对现行水利工程管理机构的设置和职能配置进行相关的调整，积极推行管养分离，划分水管单位类别和性质，严格定编定岗。2003年，水利部颁发《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》，进一步明确了对农村小型水利工程进行市场化改革的目标、原则和程序，希望通过明晰小型水利工程的所有权，进一步转换运行机制，吸引社会力量投资经营小型水利工程，以弥补基层政府对农田水利建设投入的不足。
二是推进农田水利筹资筹劳方面的“一事一议”制度建设和农业灌溉及组织方面的“农民用水协会”建设。税费改革后，为解决农村“两工”取消后给农田水利建设带来的问题，中央要求各地农村实施“一事一议”，即农民以村为单位，通过村民大会或村民代表大会，讨论与村民利益关系密切的公共品供给，由村民决定是否修建某个公共工程，修建在何处，如何修建，并由村民民主管理由“一事一议”筹措的资金。
“农户用水协会”是农村税费改革后，国家试图在乡村组织以外建立的非行政性农田水利的组织制度。2002年国办转发《水利工程管理体制改革实施意见》中明确提出“要探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制”。 2005年国务院办公厅转发《关于建立农田水利建设新机制的意见》再次强调，要鼓励和扶持农民用水协会等专业合作组织的发展。同年，水利部、国家发改委、民政部联合下发了《关于加强农民用水户协会建设的意见》，全面系统地阐述了加强用水户协会建设的重要性、发展的指导思想和原则，将组织农户用水协会置于十分重要的位置。
市场化取向的水利体制改革，其着眼点是水利工程的经营机制，因此，在盘活已有资产、激发民间的水利投资热情方面，发挥了一定的作用。但是，这一改革的最大难题是，它无法解决水利工程单位与个体农户的用水衔接问题。水利工程单位与个体农户形成稳定的供水关系的前提是农户的组织化，即使是小型水利工程，它也无法为单个农户放水，因为单个农户无法承受高额的放水成本（渠系破损，沿渠渗漏，中间损耗大），它最小的放水单位必须是数户联合或一个村民小组。因此，市场化改革后水利工程单位普遍面临的经营困境，其根本原因在于，它面对的是一个高度分散的个体农户，市场化改革没有解决也解决不了个体农户的组织问题。
以“一事一议”来替代以前由乡村组织统筹“两工”的制度，目的是为了控制乡村组织借统筹而搭车收费，从而加重农民负担。“一事一议”的好处是因为目标（“一事”）明确，而使乡村组织不能挪用经费，但“一事一议”最大的难题是，如果有村民不同意大多数村民“一议”的决策，或者虽然赞同“一议”的决策，却不愿意出钱，乡村组织是否可以强制向不缴费的农民收钱，及是否有强制的手段。在当前市场经济条件下，农民流动频繁，村庄共同体正在快速解体，村庄舆论力量越来越不足以克服村庄水利供给中少数人搭便车的难题。因此，“一事一议”制度在实践中很难发挥应有作用。在“两工”被取消而“一事一议”制度又难以有效发挥作用的背景下，农田水利建设形势日益严峻。2004年，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾指出，“90年代中后期，每年用于投工投劳在100亿个劳动日以上，去冬今春只有47亿个，减少一半以上，少了53%。”在这种情况之下，国家又没有相应出台新的机制保证农田水利的建设，因此水利设施老化失修的状况越来越严峻。陈锡文说“大概算一下，如果100亿个劳动日，按10元钱一个工计算，你要去买的话，就是1000个亿，中央和地方政府都出不起，如果任其自由发展，3-5年后中国的农田水利系统可能崩溃。”
另外，国家希望通过农户用水协会这类社会性而非行政性的组织，来解决农田水利供给中的搭便车难题，是因为之前正是因为乡村组织的行政性，使乡村组织借农田水利供给，而搭车收取了很多不该收的税费，做了很多不该做也做不好的事情。非行政性社区组织的好处是，因其非行政性，其权力是私权力，这种社区合作组织就不能强迫社区成员做他们不愿做的事情，这样的以自愿为基础的合作，就可以达成最好的水利供给均衡状态。但也正是因为非行政性社区组织私权力的性质，社区组织不能强制社区内成员的行为，从而使“少数”不去服从“多数”时，虽然是民主的水利供给决策，也没有办法实施。因此，税费改革要求乡村组织退出农户的生产环节后，由于农户用水协会作用有限，农田水利一直面临设施维护不足与灌溉组织困难的双重困境。
市场化和自治化取向的农田水利政策是在农村税费改革后，国家强调水利体制的市场化改革及农村社会的自主性和自治性的背景下对原有农田水利政策所做的调整。但是，这一政策由于忽略了农田水利建设的组织化和系统性而效益低下，并使农田水利建设持续陷入困境之中。
四、粮食安全取向的农田水利政策
2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（以下简称《决定》），是新中国成立以来中央首个关于水利的综合性政策文件。《决定》从战略和全局高度出发，将农田水利建设提升到国家粮食安全的战略高度。这是对近30年来我国农田水利政策的深刻反思，是我国农田水利政策的一个重大转折。
水利是农业的命脉。我国以占不足全国耕地一半的灌溉面积，生产了占全国总产量75%的粮食和90%的棉花、蔬菜等经济作物，因此，增加可灌溉耕地面积，提高灌溉耕地的土地生产率，是保证中国粮食安全的有效措施。我国是人口大国，粮食安全问题是国家发展战略问题，必须立足依靠自身力量来解决。当前，“确保国家粮食安全，最大的制约因素是水，最薄弱的环节是农田水利，特别是近年来频繁发生的严重干旱，充分说明农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤。”[10]从这个意义上来说，《决定》对确保我国的粮食安全将产生积极而深远的影响。
第二章、我国农田水利建设的反思
问题之一：基本农田水利设施不被重视。
保障农业生产的关键环节之一是做好农田水利设施建设。水利设施建设好了，可以促进粮食生产，还可以降低成本。而且这不仅对当前有利，对子孙后代都非常有利。我国著名的都江堰水利工程就是最好的例证，这座建于公元前256年、迄今为止年代最久、唯一留存、以无坝引水为特征的宏大水利工程，现在依旧在灌溉田地，造福人民。
2010年，云南等地遭遇历史罕见的大旱，这个全国水资源总量排名第三的省份因为大气环流异常引发的旱情演变为百年一遇的旱灾，除了天灾，还有哪些因素？“大旱”暴露出了当地水利设施面临的问题，也折射出全国水利设施的脆弱。有数据说云南的水利设施建设从2007年以来翻了几番，所以水利设施建设确实很受重视，但在水利投资方向上，并没有重视到农田水利设施。
其实这不只是云南，在全国都普遍。虽然这几年因为涉及到国家粮食安全，国家也在调整方向，但目前还集中在粮食主产区，云南不是粮食主产区，“阳光雨露”就没有照过来。从前几年的重庆、成都大旱到2009年的华北地区大旱，再到2010年的西南五省大旱，每次大旱给农业都带来了损失，我们的农田水利也到了必须要解决的时候。
我们看到旱灾主要集中在农村、山区，对城市的影响并不大。这是因为过去很多水利的投资集中到了工业用水和城市用水，农村、农民、农业的用水投入太少。十一五期间全国水利投资规模达6300亿元，远超预计的4628亿元。国家每年水利投资力度很大，投资很多，但也主要用在了大江大河的治理，基本农田水利设施没有得到重视。现在农村很多的渠系工程都是三四十年前所建，几十年后，很多工程都出现了老化失修，应该说这些年来，很多地方的农田水利都是在吃老本。
目前全国有8.5万座水库，多数是改革开放前建设的，改革开放后多年，分散的农民和县乡政府兴建的水库不多，而原有水库中3万个中小水库需要维修。而且，自上世纪80年代以来，我国一直没有大规模地兴修农田水利设施，有些地区连维修的工作都减免了，很多渠道和水库或被泥沙拥堵，或被用来排放污水。截至2007年底，中国病险水库已经占到了水库总数的42.5%。
基本农田水利设施不被重视表现在多方面。一方面，国家每年的水利投入都进入到了大工程，但对农民帮助最大的其实是“小农水”，这对山区农田很重要，大旱旱情不在城市，而在农村、山区，这是因为“小农水”缺水。但目前在资金投入和水利建设方面，水利部门往往出于经济效益的考虑，更加关注的是大型水利设施的建设和城市、工业用水的保障，对于农业用水缺乏投入。而地方政府同样因为农田水利投资创造的GDP太低而不愿意把钱花在这方面，有钱去搞工业、搞房地产建设，赚钱来得比农田水利快多了。另一方面，农民自己也不愿意独自去投入，粮食是“望天收”。农田水利设施需要集体行动，不是一家一户可以做的，做起来了，也不是一家一户去使用的。所以很多农村的沟、塘、渠、堰都是在三四十年前建起来的。但自从分田到户以后，这些设施的建设和维护就没有人管了，尤其是推进农村税费改革后，取消了原有的“两工”（农村劳动积累工和义务工），原有的农田水利设施就更是被荒废了。在此之前，国家的农田水利基础设施都是通过“两工”体系来提供，农民在农闲时可以投入到农田水利修建中，至少可以保证水渠维护，但取消“两工”后，没有了相应的替代机制，农村水利公共投入就缺失了一块。
问题之二：农田水利“欠账”太多。
解放后我国频繁受到外界自然条件的影响，当时的决策者们发出了“水利是农业的命脉”的战略导向，通过各种努力来完善农田水利设施，通过各种大江大河的治理与沟、塘、渠、堰的建设，浇灌面积大增，使粮食生产不管气候如何变幻都可以长治久安。家庭承包制改革之前30年兴修的水利工程，国家总投资共763亿元，而社队自筹及劳动积累，估计达 580亿元。但近年来我国农田水利建设投入远滞后于现实需要。
第一，改革开放30多年来我国农田水利投入呈现逐渐弱化恶化趋势。
从改革前后农村农田水利投入的制度演变和现实情况来看，我国农田水利投入的状况客观上一直处于恶化趋势，由此导致原有的供给水平遭到了相当程度的破坏，水利设施淤塞，农田道路失修，导致农业抗灾能力薄弱，影响了农业和农村的持续稳定发展。
我国农田水利事业的发展主要集中在上世纪50－70年代，20世纪80年代以前的水利建设对农业经济增长有重要作用，取得了巨大的成绩，全国建设了8万多座大中型水库，并且大多数都有配套的渠系工程。主要原因是从中央到地方都非常重视农田水利建设,公社体制又客观上使得农田水利设施的外部性有效地内在化了。
改革开放以来，从国家层面看，政府过分重视“大江大河”的治理，而在农灌水库建设投入上明显不足，从而导致水利建设中的布局“错位”。政府主要从城市和工业获取利益，因此，也把水利投入的重点放在利益相关的城市防洪与大江大河工程上，对能够发电等有经济收益的水库投资比较热心，与农业产出能力直接相关的农田水利建设投入少之又少，管理日渐荒疏。基层政府又因资金不足和上级没有要求而难以投入。同时，由于市场化条件下的农田水利基础设施的投资大、见效慢，致使政府官员追求任期政绩的激励，对主要以农田水利灌溉为主的水库建设积极性不高，还常常把支持农田水利建设的资金挪作他用。
从微观层面来看，农田水利设施建设的资金资源与非资金资源主体大致有五种：农民、村干部、乡镇级政府干部（基层政府的代表）、私人业主以及金融机构。其中农民可能成为劳动力资源的投入者，各级干部可能成为组织资源的投入者。但通过实证调研发现这五大投资主体均在利益权衡中选择了放弃投资农田水利设施建设。但粮食生产又关系到国家的粮食安全，所以一定要国家来投、来建农田水利设施。目前中央政府承担国家的粮食安全重任，地方政府积极性不高，从这个角度看，国家应该承担小农水的资金投入才能保证小农水建设的顺利进行。小农水修好了，遇到天灾就不用太担心了，国家的粮食问题也就可以可持续发展了。
第二，农民不愿意在低效益的农田上投入更多的资金修建水利设施。
大批劳动力外出打工确实有促使劳动力市场化和提高农民现金收入的积极作用，但同时也造成农村劳动价格显性化，劳动力投入农业的机会成本大幅度上升，这种现实情况虽然能够体现所谓“理性小农”的市场经济特征，但由于根本改变了由于劳动力无限供给而形成的不计代价的“劳动替代资本”投入的内在机制，而使得改革前相对有效的劳动替代资本的基本建设投入方式难以重新恢复。
长期以来，我国农田水利基础设施的维护靠的是农民义务工的形式，随着传统农区小农经济全面恢复，农民个体对农田水利基础设施的维护投入与自己的预期收入的不确定性预期相关度提高，农民在维护中存在搭便车现象和机会主义倾向明显，维护投人明显不足，降低了农田水利基础设施的可持续性，灌溉效率低下。
比较利益低使农田水利修建等社会动员机制难以启用。从社会资源动员角度看，缺乏有效的动员机制，资金来源单一，筹资困难。目前我国农村农田水利设施的投入主体依然是以政府为主，很难形成一种有效机制来调动农民自身的资源投入，以及其它社会资源的参与。在目前县乡地方财政普遍吃紧的投入约束下，这不能不说是一个亟待解决的严重问题。
第三，农村劳动力大量转移，投入和管理农村基础设施机会成本大。
20世纪60-70年代，在农闲时，大部分的农村劳动力都被动员起来修建沟塘渠堰，这些在农村村边周围的农田水利设施，为改革开放后我国的农业生产发展作出巨大的贡献。只可惜30多年来我国一直在吃那时的老本，自从20世纪80年代分田到户以后，沟塘渠堰的修改维护就没有人来管了，国家的水利投资多被用于大江大河的治理。近年来加强了对粮食主产区的农田水利建设，但山区丘陵区的沟塘渠堰却被忽视没人投资建设。所以这么多年下来，许多山区丘陵区农村的贮水设施都已被注淤平了，起不到贮水的作用了，一到夏天雨季，就发生涝灾，一到春夏交替的旱季就无水可用，发生旱灾。
&&&&农村基础设施的管理和维护需要劳动力，农村大量青壮年劳动力外出打工，使投入和管理农村基础设施的机会成本增加，阻碍了农民投入和管理农村基础设施的积极性。据湖南省2000年农业生产效益调查：每亩水田种粮食获得的纯收入仅150.7元（不含劳动力成本），若扣除用工作价，每亩的纯收益只有16.6元。而外出打工人均劳务收入达4339元，比全省农民人均纯收入水平高出一倍多。作为理性人，农民都愿意外出打工。而留守农村人员多为妇女、儿童和老人，难以担负起农村基础设施建设任务。可见，动员农民投入和管理农村基础设施的机会成本是外出务工工资。城乡差距越大，投入和管理农村基础设施的机会成本越大，农民积极性越低。
问题之三：农村基础设施建设制度设计的缺陷。
从历史上看，在集体化时期，国家在进行农村基础设施建设时一直依靠的是在土地集体所有制基础上的强制动员机制，其中最典型的就是农田水利基础设施建设。土地家庭联产承包责任制实施后，这种强制性的社会资源动员机制虽然减弱，依然存在在收取农业税基础上的“乡提留、村统筹”作为固定的村庄公共建设资金来源，并且从制度上仍然规定农民有义务通过“两工”来为村内的公共基础建设投劳。但是，国家农村税费改革的实施，使得乡村机构对农村基础设施的管护不再具有稳定的资金来源，而单纯依靠“一事一议”制度来筹集必要的管护资金在实践中也面临着许多问题。
第一，“两工” 制度取消抽掉农村基础设施建设和公共事业发展的基础。
农村义务工和劳动积累工一度在冬春农闲时节兴修水利工程、植树造林、维修乡村道路以及防汛抗洪抢险等方面发挥显著的作用，为农村建设做出了突出的贡献。长期以来， “两工”维系着我国摇摇欲坠缺乏投入的村庄农田水利设施的维护与修建。1989－2000年，全国平均每年投入劳动积累工72. 2 亿个工日，如果以目前的每个工日30元计，则农民每年对水利投入的积累达2166亿元，如此推算，1989－2000年农民对水利投入累计达25992亿元。
实行农村税费改革后，与农田水利建设有关的公积金、“劳动义务工”和“劳动积累工”被取消，使农村基础设施建设筹资筹劳失去了制度基础。农村在取消“两工”之后，虽然减了农民的负担，也是一把双刃剑，使原本就很薄弱的农村基础设施建设的投入明显不足，从这看又“增负”了。“两工”取消以后，农业基础设施建设新的投入机制一直没有建立起来，全国农民兴修农田水利投工量，1998年超过100亿个工日，2003年减少到47亿个，2004年不到30亿个，国家水利部的一位部长也指出: 2004－2005年度, 全国农田水利基本建设农民投工比1998－1999 年度下降近70% ,完成的土方量下降59% , 改造中低产田面积下降38% , 新增恢复改善灌溉面积减少35%。
&&&&取消“两工”后，乡镇干部无权像以往那样组织农民出工，否则会因“乱摊派”受到批评。在市场经济下，即使乡镇干部“派工”，若没有合适的报酬农民是不会出工的。农业税、“三提五统”都取消了，没有其他产业的村组，其经济状况举步维艰，农村公共产品建设陷入“心有余而力不足”的困境，导致农村道路损毁无人维修，渠道、堰塘等农田水利设施得不到有效维护。所以到现在许多农民村庄周边的浇灌设施就成了没娘的孩子无人管，国家只管大江大河。农民没有办法，要么有的地方偷偷地还坚持“两工”，要么有点钱的或者是有点路子能够从上边要到钱的，以打井来浇灌，吃子孙的饭。
第二，“一事一议”制度带来高额交易成本。
在税费改革后，“一事一议”成为进行农村公共投入决策的首推方式。但“一事一议”筹资筹劳政策在执行中遇到高额的交易成本问题，主要表现如下：
（1）开会成本不断增大。由于农民的自发分散性和村集体约束力的弱化，农村召开会议时，村集体需要发“误工费”才能激发参会“热情”。同时，大量农村劳动力外出打工，很难达到要求的议事人数。因此，需要付出巨大的成本才能开会成功。
（2）农民对公共品需求不同。在同一村庄中，农户间存在异质性，体现在经济收入、住处地理位置、种植作物等方面，从而导致不同农户对农村公共品需求不同。在同一个村中，村东头的村民可能要修路，村西的却要修坝，村南的要修渠，村北的要修桥，所议之事难以统一。
（3）达成协议难、筹款难。农村中大量高素质的劳动力外出打工，导致参加会议的人员多数是妇女、老人，他们文化层次低且不是家庭事务的主要决策者，很难表达自己的真实意愿。严格按照有关文件精神来执行，“一事一议”常常会变成“一事无成”。村委会提交审议的筹资筹劳方案往往难以通过，即使通过了一些村民也不主动交款，没有约束机制往往导致筹款的交易费用上升。
（4）监督成本高。由于存在“开会难”、“统一意见难”、“一事一议”成本高等方面的影响，基层干部往往采取简单的工作方式，有的甚至于钻管理上的“漏洞”，采取按“假指印”、“假签字”等方式进行。甚至有些地方把不属于“一事一议”的收费项目列入议事范围，存在“多事一议”等不规范行为。但由于村庄多而分散，“一事一议”管理规范也还未完善，对以上行为进行监督十分困难。
第三，原子化农民之间合作难，资源动员面临挑战。
实行家庭承包制后，农户作为农村基本的组织形态，既是消费单位也是生产经营单位。由于经营规模小，地块分散细碎，给生产带来了诸多不便，同时也造成了劳动空间转移的时间成本耗费。但是，农户作为具有独立经济利益意识的经营主体，其生产经营活动要么力求使私人边际成本等于私人边际收益，要么会向外部转嫁成本但不会自己承担外部成本。于是，作为具有外部性的共用设施，如农田水利等农村基础设施建设对农户而言是一种成本高且没有规模效益的活动，就很少有人去建、去维护，而多表现出“只用不管，难于合作”的现象。
第四，农村社区不能对农民进行有效组织，农田水利等公共服务处于瘫痪状况。
中国的社会结构在历史上呈现出的是“强国家、弱社会”的特点，这种社会结构在计划经济体制时代达到极致。改革使计划经济体制转向市场经济体制，国家对纵向社会的控制有所放松。家庭承包制的实行，改变了原来村集体与农户的关系，集体不再像过去那样能够将分散的农户整合到一个严密的计划体制之下，新的农村社区基本结构由村民选举产生的委员会和分散独立的农户构成。但是由于路径依赖，没有从根本上改变“强国家、弱社会”的社会结构性质。虽然农村基础设施建设的国家动员能力弱化，但是在与社区的关系上，国家仍然扮演着强大的角色，农村社会组织没有得到充分的发育和成长，农民组织化程度不高，农村社区的公共事务不可能得到相应的解决，出现农田水利等公共事务缺乏组织与管理的现象。
第五，农田水利等农村基础设施投资风险大，民间资金缺乏投资激励。
农村基础设施建设具有投资大、风险高、资金回收期长的特点，并且我国农业比较收益低，投资农业基础设施很难获得预期收益，尤其是像农田水利这样纯粹为农业生产服务的基础设施更是如此。对于私人企业或民间资本来说，农村的市场环境远不如城市，融资渠道狭窄，相应的社会服务落后，在农村进行基础设施建设的投入成本高、效益低，对于逐利的企业来说，放弃农村市场，把资金投在城市是一种理性的企业行为。这恰恰反应出动员私人业主或民间资本投资农村基础设施建设的困难。
第六，地方政府“从上不从实”，片面追求部门利益。
当前，我国各级政府官员主要是对上级负责。在农村基础设施的提供中，出现基层政府不将有限的公共资源用于当地民众和当地经济发展最需要的基础设施，而用于上级政府认为最重要的方面。基层政府这种行为的直接制度诱因是官员升迁考评制度和政绩考核制度。在现有的制度体系下，一般说来只有当下级官员的行为得到上级认可的前提下才有升迁的可能。这就诱使基层政府在基础设施提供中“从上不从实”。因此，各级政府（或者说政府官员）基于自身利益的考虑, 不愿提供花费资金多、而短期显性效益不明显的农村基础设施，导致像农田水利等农村基础设施提供格局扭曲甚至主体缺位。&&
困境之一：如何做好“贮水于民”，解决农民“最后一公里”的灌溉问题？
我们对农田水利投资有一个误区,国家只负责大江大河的治理,而对农民真正影响最大也关键的最后一公里问题却存在很大的问题。更要命的是对最后一公里影响最大的“两工”制度前几年也被取消了,这等于切断了修补农田水利设施的最主要支点。
&一项数据显示：中国大型灌区骨干工程建筑物完好率不足40%，工程失效和报废的逼近3成，导致个别地区可灌面积减少近半。直至2003年，中国19.5亿亩耕地中，还有11.1亿亩尚要靠天吃饭。过于粗放和陈旧的渠道系统让中国农村渠道灌溉利用率只有30％—40％，在河南，这个数字还要更低。
&水利部副部长鄂竟平也承认并正视中国农田水利工程长期“欠账”的问题。据调研,那些还能动员大家进行灌溉的地方基本上都是拒不执行取消“两工”的“违法之民”。“两工”对农田水利建设极其重要，取消“两工”等于让他们在干旱面前束手无策，再加上“一事一议”成了什么都难议,灾难最终演变成了望天收，还有不少地方一直靠上世纪六七十年代修建的农田水利设施吃老本。农田水利的修建要通过集体行动来建设,属于公共品建设,具有搭便车的天然属性。目前的这种困局各地进行了不少的“土法”试验,但在国家层面一直没有一个好的说法。
重庆市南川区白沙镇就是一个典型的案例。该镇严重缺水，每年春播时都必须依靠从附近大观镇的土溪水库引水育秧，土溪水库建于20世纪60年代，到70年代时建成一条长达25公里的主干渠通往白沙镇，但之后的30多年里就再没修整过，仅靠每年放水时应急性的清淤补漏，如此，主干渠的水根本流不到渠尾，相应地，大量农户的田地也就根本无法得到及时灌溉。对于土溪水库的所有者来说，他们的职责仅仅是维护水库本身的安全和蓄水，以及按各村要求开闸放水，并收取相应费用，但在白沙镇的农户看来，他们交了水费，急需的灌溉却被延误乃至造成作物减产，自然就没有继续缴纳水费的积极性。此外，尽管不少农户都知道沟渠的年久失修是造成有水用不上的重要原因，却并没有太多的动力来集资修建维护渠道。原因在于目前对于渠道的整治维修费用相当昂贵，仅仅一条小支渠都将耗资十多万元，这不是小农户所能承受得起的。农户们的愿望就是村里或镇里能出钱来修建水渠。而村集体乃至镇集体，也同样表示没有相应的经费来完成这一事务，只把希望寄托在上级部门的拨款上。
因此，我们不得不产生这样的疑问：大江大河治理固然关系重大，事关农民生活和农业生产的“最后一公里”是否也应给予足够重视？
困境之二：部分农民为何对抗旱如此“漠然”？
近几年农业比较效益下降，农业收入下降，农村大量劳动力向城市转移，且多为年轻劳动力。大多年轻的劳动力选择外出打工，而不愿意留在家中种地。原因十分简单：即使在外打工的生活并不安逸，但同样的劳动至少能够换来比在家种地多得多的收益。但多少让人有些不能理解的是，面对2010年百年不遇的特大旱灾，有些地方农民的抗旱积极性仍然不高，包括一些返乡农民工再次选择离乡进城。面对旱灾却不愿浇水，这一看似矛盾的选择却包含了农民的许多无奈。
普遍较低的种粮收益，部分地区沉重的水费、电费和油费负担，加之滞后的农田水利基础设施建设，极大地损害了农民参与农田水利设施建设和维护的积极性。农民在灌溉土地时遇到的困难重重：或是缺水，或是缺电，或是有水有电却价格昂贵。
中国农业生产面临最大的自然威胁就是干旱。2010年，我国干旱覆盖范围之广、持续时间之长、灾害损失之重，为1998年以来之最。没有水可灌，尤其是在春夏交接正是小麦分孽时节，没有水就等于让小麦在身体成长的关键时间缺了营养，以后只能是个半残废了，减产甚至绝收都有可能。而农民通过引大江大河的水来浇灌成本又太高。所以在大旱时出现政府着急农民放弃的尴尬局面。农民自己是很会算帐的，一亩麦子，年成好时也就收入200-300元，现在干旱减产已成注定，而用水浇灌成本一亩地要70-80元，算下来农民几乎没有什么钱可赚，所以干脆放弃浇灌算了。经济学有一个合并缪误：每一个个体的理性选择，汇合成一人整体结果就可怕了，成非理性的了。因为都不抗旱了，小麦真要是绝收了，国家的口粮安全就成大问题了。
以山西为例，一亩地粮食产量在800到1000斤，其间需要4到5次灌溉。而如果不灌溉的话，单靠降雨，成本就会降低。虽然农民不会完全靠天吃饭，但是他们会选择尽量减少人工灌溉。因为在各项成本中，水是成本较高的。如果遇到水价和化肥价格上涨的情况，农民每亩地的纯收入只有100元左右，这还不算人工成本。
在2010年春大旱时，央视《新闻调查》栏目就对河南省部分受灾严重地区进行了调查，在调查过程中，部分地区的农地旁就有可供灌溉使用的水井，但由于电网设施建设相对滞后，农民却无法通过电力带动水泵将水井中的水抽取出来。有些地区浇地要使用工程用电，电价和油价非常高，如果用不起就只好听天由命。
为何农民会对抗旱如此“漠然”？是农民参与农田水利设施建设的动力不足还是其“有心而无力”？
困境之三：以市场化、私有化为主要特征的“世界银行共识”改革是否应该打住？
农田水利设施对于农业生产和农户生活息息相关，但是过去几十年相关经验表明，虽然国际机构和各国政府对农田水利基础设施的投资和管理方式进行了多方面的探索与反思，但广大发展中国家在基础设施和公共服务上普遍是失败的。其中最受人瞩目的是对“世界银行共识”在治水方面面临的困境进行了深刻的反思。
&“世界银行共识”坚持私有化是解决发展中国家农村公共品供给困境的有效方式，这种观点认为市场能够优化资源配置，而公共资源（比如水资源）则可以被视为一种可竞争、可排他、可转让的特殊商品，因此，构建一个有效的市场就可以让发展中国家的政府摆脱目前面临的公共服务效率低下的困境。很多发展中国家在“世界银行共识”的指导下进行了各种基础设施的市场化和私有化改革，我国也不例外。但是十几年的探索之后，人们发现“世界银行共识”并没有为这些国家农田水利设施建设带来光明前景，反而出现很大的困境，诸如社会力量无力承担高额的建设和管理费用，国家资金的撤出加速了资金链的断裂，使得农田水利等基础设施建设停滞不前；农田水利等基础设施的私营化加大了人们获得公共服务机会的不平等，造成更大的贫富差距；损害低收入阶层和农村居民的利益，甚至引起社会动荡等等。
在农田水利设施建设方面“世界银行共识”被越来越多的国家抛弃，取而代之的是政府投资为主、社会资源参与为辅的治理模式。以韩国为例，该国的农田水利基础设施的改革是“新村运动”的重要组成部分，随着新村运动的推行而不断深化。在投资上，韩国建立了以国家财政为主、受益农户投资为辅的管理体系，从资金上保证了农田水利基础设施建设和管理工作能够顺利进行；根据各地特殊的地域特征，积极动员当地农村社会资源，建立“自下而上”的动员机制，充分体现农民的积极性、主动性与创造性；政府提供多种优惠政策与奖励措施，根据各个村庄的表现，政府实行奖勤罚懒的机制，以官办型民间组织为管理主体，根据农田水利基础设施规模的大小，由不同的官办型民间组织负责管理。这些措施都保证了韩国农田水利基础设施改革的成功。
我国近年来的水利部门改革已进入误区，片面地在“世界银行共识”引导下进行“市场化、私有化”的改革，现在很多水利设施被承包给私人，周围的农户用水成了问题，有些水利设施被变为他用，本来是为农业用水提供灌溉，现在却成了一种旅游开发。比如在重庆、湖北一些地方，水塘的承包要求承包者对水塘进行日常维护，并保证对村民的免费供水，但因为没有制度去约束，水塘承包后，周围农户的用水就成了问题。所以发展小农水，水利部门不能过分追求资本化，地方政府部门不能过分强调农田水利设施的私有化，不然就损害到了农民农业用水。
部分水利部门利益货币化带来的后果之一,就是他们的眼光只盯着那些能赚钱的项目,而对农民的“保命水”却不闻不问。在水利设施的资金投入和建设管理方面，一些水利部门出于效益的考虑，更加关注的是大型水利设施的建设和城市、工业用水的保障，对于农业用水和中小型水利设施则缺乏兴趣，尤其是部分水管单位作为企业推向市场后，为城市和工业服务，效益较好的水利设施更容易获得资金投入，而公共品特征强、收益低，需要财政扶持的农田水利设施，则以“财政紧张”为由，只能得到极少量的投入，把希望寄托于国家拨款。在长期缺乏资金，难以管理和维护的情况下，建设于上世纪六七十年代的农田水利系统逐渐崩坏，失去其应有的效果，最终在特大旱灾到来时难以发挥作用。
我们不禁要问：如果仅以经济收益评价水利项目，投入高、收益低的农民“保命水”是否会因此丧失自己的立足之地？谁来保证“保命水”？
困境之四：怎样才能使“农民的声音”不再缺位？
我国农田水利设施的投入与管理，农民的声音一直是缺失的。无论是在水利部门的改革中还是各种水利项目的安排上，虽然项目的申请与安排的名义很可能都是以农民的名义，但在项目的实际执行过程却大都转变为部门利益最大化与领导工程、面子工程，农民的利益得不到保证，农民的声音一直缺位。未来应该建立“自下而上”的需求表达机制，只有提高农民的组织化程度，才能合理表达农民意愿，降低政府与农民之间的交易成本，形成农民参与项目建设与管理的相关监督机制，水利才能真正的搞好。
按照“农民本位”的要求，农民本身对基础设施的需求应该主导支农资金的安排和趋向。然而，现实中支农资金的划拨和使用基本由政府做出，作为实际受益者的农民既不能参与项目的规划，也不知道资金的实际使用情况，最终项目完成后的审核与评价同样没有农民的参与。在这种情况下，即使没有政府部门的逐利行为，单纯由政府作出的决策也很难真正体现农民对基础设施的需求。而一旦各级政府由于各种理由挪用、截留支农资金，或者根据部门利益安排支农资金项目时，农民也无法对此进行监督和检举，从而最终造成对农民利益的损害。
农户本身是农田水利设施的直接受益人，但在农田水利设施的投入、建设和管理过程中却始终难以表达自己的利益诉求。缺乏“农民声音”的农田水利建设又如何能真正做到让农民满意？如何让农民成为农田水利设施建设的主体，让农田水利设施真正服务于农民，是当前水利建设中急需解决的问题。
出路之一：构建多主体、多渠道、多元化的农田水利基础设施建设机制。
第一，“多主体”构建中央、省、县乡、农民四位一体的供给主体新模式。国家应根据农田水利的不同性质，建立起由中央、省、县乡、农民四位一体的农田水利基础设施供给体制。采取以中央、省两级政府为主导，县乡财政适当配套的方式，着重解决好与当前农业经济发展、农民生活紧密相关的农田水利基础设施供给问题。比如，大型水利工程应由中央政府提供，在目前县乡财政比较困难的情况下，基本农田水利设施建设应通过省级政府对县级政府的转移支付来解决，即主要由省级政府“出钱”，县级政府“办事”的方式来解决；一些小型的农村社区内的基础设施项目，比如小型农田水利建设，因为可以使农民直接受益，并且投资不大，可以采取农民投入为主，政府适当补贴的方式来投资建设。
第二，“多渠道”构建财政渠道、市场渠道、其它渠道共同参与的筹资新范式。在农田水利基础设施建设与管理中，充足的资金资源是重要保证。过去投资渠道比较单一，大多依靠政府的财政投入，而事实表明，仅仅靠政府财政远远不能为广大农村提供足够的农田水利基础设施服务。因此，需要构建“多渠道”筹资新范式，以此解决目前广泛存在的融资难题。
（1）财政渠道。主要包括：财政预算内渠道、财政预算外筹资渠道。
（2）市场渠道。主要做法有：一是利用资本市场筹资，如发行长期基本建设国家债券。二是成立旨在推动农田水利建设的专向发展基金，同教育基金类似，国家拿出一部分资金建立水利基金，来解决农田水利设施的历史欠账问题。哪怕这些资金只占到GDP中的0.5%，产生的效果却是巨大的。三是向金融机构融资。四是利用减免税收和给予信贷优惠等政策，调动经济组织投资农田水利基础设施。
（3）发行彩票渠道。通过发行彩票可以为政府提供收入，也可以为农田水利建设融资。美国、英国等西方发达国家的彩票融资规模已非常大，涉及的领域也很多，为公共事业提供了大量资金支持。我国目前在体彩等方面的试点已相当成功，可以在借鉴发达国家经验和我国具体实践基础上，通过发行农田水利基础设施建设和公共事业彩票的形式进行融资，解决当前投资不足问题。
（4）其它渠道。一是非政府组织筹资渠道。二是境外筹资渠道。三是个人筹资渠道。四是企业家捐助。
第三，“多元化”构建政府引导、农民主体、社会广泛参与的社会资源动员新格局。
&在农田水利基础设施建设与管理中，各级政府应该充分发挥财政资金的引导作用，以财政资金聚合社会资金投入农业，逐步构建起对农业、农村的多元化投入格局。
从历史角度看，农民资源投入一直是农田水利建设的主要资金和劳务来源之一。农田水利基础设施的主要服务对象是村庄社区内的农民。他们是主要的受益群体，农民资源从理论上应该成为社会动员的主体。
&&&&在国家财力尚不十分雄厚的前提下，单方面地依靠政府的力量显然存在着困难。引导民间资金进入农田水利基础设施建设领域，是增加投入、提高效率的一项重要措施。
出路之二：进行制度创新和组织创新。
&第一，实行水利建设问责制。这个问责制主要针对地方政府。
目前我国频繁的大旱大涝一方面是天气原因，另一方面也有人为因素――政府的责任，暴露出我国农田水利设施建设这么多年存在的严重问题，因为地方政府对农田水利财政投入不够，特别是没有重视小农水的问题。因此干旱问题也是责任问题，是地方政府的责任问题。这个问责制的核心就是对地方政府一把手问责，如果出现严重的干旱问题就要对地方政府一把手进行行政问责，类似于我国现在的矿难问责制，从制度上保证地方政府对农田水利建设的重视，逼着政府对小农水进行必要的财政投入。可以说，云南省如果能拿出旱灾中受损的1/10来改善农田水利设施，旱情也不会如此严重。正是水利设施的投入不足和缺乏科学规划，让年降水量过千毫米的云南居然找不到可用的水源，有水也无法浇灌。2011年中央一号文件要求“10%的土地出让金用于农田水利建设”，其中关键的是要落实到实处，建立问责机制。
第二，重构农户合作机制。
农田水利建设是需要集体行动的。分田到户后，的确与过去相比难以组织起大的农田水利建设。但并不是没有任何办法的，一方面，可以借鉴集体化时期动员农户合作建设农田水利的经验，重构农户合作机制。另一方面，还应考虑当地农村本身的特点，对于合作传统良好的农村社区，可以引入用水户协会等合作模式，政府适当补贴，帮助其自立发展，最终促使农户参与农田水利基础设施的建设，创造良好的基础设施投资、建设、应用和维护机制。
&&&&这方面，山东费县产权制度改革、河南博爱县的股份合作制，以及广西平果县的用水协会等案例，有效动员了农民参与农田水利设施投入的积极性，值得借鉴。而对于村庄分散现象严重，基本无法合作的村庄，则应该详细考察其分散化现象出现的原因，对症下药，帮助其解决村庄组织问题。
第三，建立“农民本位”为主线的我国农田水利建设投入与管理机制。
我国地区特征差别很大，农民的需求差异也很不同。应该在组织与制度上进行新的安排，保证农民的声音在农田水利基础设施建设中得到体现，以农民的需求作为建设项目选择决策的依据，建立农民意愿表达机制。
在韩国的“新村运动”中，政府派出专门调研人员到农村进行访问，吸收农民的意愿，汇总后反馈到政策制定部门，再由政策制定部门召集农民代表、农业专家、社团代表对这些意见进行整理分析，即在农民和政府之间构建出一个可以表达农民真实意愿和心声的“桥梁”。
我国农田水利设施的投入与管理，农民的声音一直是缺失的。未来应该建立“自下而上”的农民需求表达机制、提高农民的组织化程度，降低交易成本，增加农民参与项目管理的相关监督机制等。这样，农田水利才能真正搞好。
出路之三：以工代赈，贮水于民。&
我国一直是季节性气候很明显的国家，在雨季时会下很多雨，而在旱季时又有可能几个月都不下雨。其实解决的方法也很简单，那就是进行农田水利建设，大到大江大河的治理，小到沟田渠、堰塘的维护等等。这些设施在有雨时把多余的雨水贮藏下来，到旱季时拿出来用。西北地区半年不下雨,也没有看到闹出什么动静。原因很简单:西北地区农民都有水窖,在下雨时把雨水储藏起来,等到不下雨时使用。而西南地区降雨量极为丰富,年降水可以达1300毫米以上,还有大江大河,可还是会出现大旱灾,这确实值得好好探究一下。问题就出在农田水利设施建设跟不上实际需求。因为降雨比较多,西南地区的人只想到了涝,没有考虑过旱。西南地区有很多“望天田”,很多人还是传统地靠天吃饭,没有重视完善水利设施。其实,完善农田水利设施建设,就是给农民和庄稼买保险。人都需要买保险,面对全球的气候大变化,西南更应该考虑加强水利设施建设。
因此，不能再把钱都投在大江大河的建设上来了，轮也该轮到对农民最关心，也对粮食安全最重要的农村村头的沟塘渠堰建设了。因为，改革开放30多年来，他们很少能得到到国家水利建设的资金。大旱也已经对水利部门的投资方向说不了，再不修，还会有更大的惩罚。不能再只盯着大工程大项目了，那些工程不解农民浇灌的“渴”。而农民的“渴”才是国家的“渴”，因为粮食安全一旦出点差错，真是吃不了要兜着走的。
所以说，为了彻底解决“少雨就旱，多雨就涝”的恶性局面，强烈建议国家调整水利投资方向，至少应该把中央已放弃投入20多年的农村沟塘渠堰给捡起来，拨出专门经费，让农民在农闲时进行修建贮水用水的沟塘渠堰。
如果能够从上千亿的水利资金中拔出600亿专门用于粮食主产区的沟塘渠堰建设，既可以增加1000万的农民就业岗位，又可以进行“贮水于民”的工作；既能提供就业岗位，又能使国家未来粮食安全有了长久保障，也不致于屡屡抗旱了。每个村庄拨给一定的维修资金，以工代赈，让他们把自己村庄的贮水设施都修建好，估计农民们都会很高兴。如果每个农民一个月500元，一年下来6000元，600亿维修资金一年可提供1000万的就业岗位，既能让从事粮食生产的农民在农闲时不用再外出打工，也能够提高他们的收入，国家的粮食生产基础也有保障了。
第三章、国内外水利建设投入机制的经验启示
一、国外公共财政水利建设投入机制的经验借鉴
（一）美国的经验
1.水利投资体制
一是明确投资主体及其事权的划分。美国水利项目建设与开发的投资主体包括各级政府、各私人部门和居民，政府占据了绝对重要的投资主体地位，水利项目60%以上投资均源于各级政府的资金投入。庞大的政府投资需要在各级具有相对独立利益主体的政府间划分水利事权，于是按职责管辖范围，联邦政府主要负责大河及跨州河流的治理，州及地方政府主要负责中小河流的治理。在防洪抢险方面，洪水超过十年一遇的由联邦政府负责；防洪及改善生态环境等公益性项目，主要是各级政府拨款；对水电、洪水项目主要推向市场或按受益者分摊投资共同建设。
二是按水利事权的划分实施投资主体分摊投资。防洪工程主要是州政府负责。对较大项目，州政府可通过游说众参议员经国会批准后取得资金保证，联邦政府负担65%，地方负担35%。根据防洪法案，陆军工程师兵团负责全国防洪工作，每年约有15亿美元用于防洪工程。农业灌溉骨干工程、农村供水工程一般是联邦政府赠款50%，其余50%由地方负责，由税收支出或政府担保优惠贷款。对低于贫困标准的地区，联邦政府通常采取赠款或零利率贷款的办法予以支助。联邦法律规定任何一个项目赠款不得超过工程总投资的75%，目前实际操作为50%。灌溉工程的可行性研究、设计等技术方面的费用，全部由联邦政府支持。
三是不同时期，投资重点选择不同。美国的水资源开发经历了旱期、水资源计划发展时期、建设时期和管理时期等不同的发展阶段，而不同时期、不同地区的水资源开发具有不同的发展目标和相关政策。如20世纪70年代，美国对西部地区确立环境和生态保护为水利建设的首要目标其投入占建设资金比重80%以上。
2.水利补偿体制
防洪和改善生态等公益性项目的维护运行管理费用主要由各级政府财政拨款或向保护区内征收的地产税开支。以供水和发电为主兼有防洪、灌溉等功能的综合水利工程，维护运行管理费用由管理单位通过征收水（电）费补偿并自负盈亏；灌溉工程在使用期限内，其运行管理费由地方政府支付，对于水利工程的折旧费，实施严格提取，并专门用于水利项目的更新改造和再投资。
（二）澳大利亚的经验
澳大利亚宪法规定，水资源的开发与管理由州负责。联邦政府除了在防洪设施的投资以外，在其它水利设施上投资所占比重并不大。澳大利亚为灌溉目的所建的水库、堰和配水工程费用，主要由州政府负责投资，但联邦政府有时也给予一定的资金扶持。这些投资一般不要求灌溉水用户全部偿还，但要求用户支付运行和维修的费用，在一些州对于运行和维修费用有一定的补贴。在农村地区，一些较小的水利管理部门的资金基本上是依靠贷款，但是这种贷款一般是贴息的，主要是考虑是这些小的管理机构自身筹集资金或由用户支付工程项目投资有困难。澳大利亚水利设施投资费用的分摊，主要有三个方面：在综合效益中，部门效益所需的专用工程费用和配套工程费用，由相应部门分摊；各受益部门间分摊的费用，要体现出受益的大小和经济效果；各受益部门分摊的总费用，应小于该部门的效益，同时也不大于相应替代方案的费用。
尽管澳大利亚所在的大洋洲是世界上最为干旱的大陆，但是在其政府的努力下，澳大利亚的水利灌溉在其农业发展中具有极其重要的作用和地位，其推行的是一种“政府授权”和“政府廉价供水”相结合的水利制度。具体而言，“政府授权”是指州政府拥有对水资源的基本产权，私人用水可依法由州政府批准授予水权，并由私人自备取水设施从河道或地下取水；反之，未经政府授权的私人取水均不允许。“政府廉价取水”则是由州政府筹资、联邦政府补贴来修建水库，并由政府水利部门经营，向用水人供水。并且，供水的收费水平一般较低，各州之间也不尽相同，多数情况下只相当于供水成本10%~90%（胡继连，2003）。
（三）加拿大的经验
由于水利建设项目工期长、耗资大，政府很难提供全面的资金。加拿大以市场经济为导向，利用多样化的筹资渠道，以社会效益和经济效益兼顾的方法很好的解决了这一问题。对于防洪、环保等社会公益项目，均使用国家无偿投资或启用相应的保险基金。对灌溉、供水等准公益项目，由国家适当补助，不足资金或其余投资由相应的流域或地区管理机构采取贷款或其他方式筹措，并负责建设、运行、管理和贷款的偿还。准公益项目建成后，建设管理机构对用户只收取小部分的费用，实际成本与收费之间的差额由发电收益来弥补，以达到总体平衡。
1.综合开发和多方投资
加拿大对大江大河的治理和开发体现了统筹兼顾、综合开发的原则。一般都是对流域进行全面规划，上、中、下游实行梯级滚动开发。防洪、灌溉、供水、发电、航运、环保、旅游等同意考虑，充分注意水资源的综合效益。
管理机构在确定电价时，不仅考虑企业的还贷能力、税收和盈利，还考虑对其他公益和半公益收费项目的补贴，以达到资金统筹、收支平衡的目的。同时政府对水利项目建设在金融政策上还提供一定的优惠政策，如延长还贷时间有些贷款偿还期长达40~50年。这样做既体现了水资源开发利用的系统性、综合性、平衡性、合理性；又有利于水利建设这一公益事业的持续发展。
2.注重效益分析和成本控制
加政府官员和业内人士非常重视水利建设项目的成本和效益比较分析，一般项目建设的实际成本与项目的概算相差较小。在项目的设计和建设阶段，均结合项目的实际需要和所要达到的主要目标来分摊相应的成本费用。
3.建设管理的规范化
加拿大社会经济秩序较为规范，配套体系完善，合同管理严格。因此在工程建设中很少有违约和不规范的行为。各洲或省均有自己的劳务级别划分标准、工资基数和所有工程设备的租用和使用定额，并且每年根据市场需求的变化调整一次版本。这样建设项目管理更加严密、实际又易于操作，避免大量不必要的合同处理工作。
4.运行管理的高度自动化
加拿大农村水利水电项目的运行管理普遍采用了现代化的高科技手段，安全监控采用自动化的数据采集和分析系统。若出现质量、安全的临界状态，自动进行报警，这样既节省了大量的人力、物力，又提高了工作质量和管理水平，消除了人为因素的影响。
5.注重环境保护
在水资源开发建设过程中，非常注重环境保护工作，在项目可行性研究阶段己充分考虑了对环境的影响及保护措施，并得到有关政府部门的批准。在项目实施阶段，对移民、打气、动物、漂浮物等均采取切实有效的安置、保护和处理措施，并时刻接受有关部门的监督，例如，加拿大卑斯省为了保护沙文鱼的生存繁殖，放弃在此资源蕴藏丰富的河流上修建任何水利水电建筑物。
（四）日本的经验
日本河流分级管理，对治河费用及管理费用的分担有明确规定:
根据河流的重要性及其影响大小等因素，划分等级。一级河流由国家主管部门管理，由建设大臣主管；其他河流由都道府县首长管理。国家管理的河流所需建设、管理费用，原则上由中央政府负担，若属地方要求项目，其费用由中央负担1/3~1/2。地方政府管理河流所需建设、管理费用，原则上由地方政府负担，根据需要可申请国家给予补贴。对于因灾损毁的公用设施，所在地方政府应在灾后立即组织修复，不需立项申请，所需要费用按相关法律规定分担，一般中央、省、市各负担1/3。（1）投资政策。根据不同工程实施投资分摊的政策。日本的水利资金投资主体主要是国家、地方政府、农民和项目业主，国家和地方政府仅对水利公益事业进行大量投入，而水利非公益事业则推向市场，由项目业主负担，政府提供一定的补助。尽管如此，日本的水利资金投入以国家和地方政府的资金注入占据主导地位，并且水利投资在各类公益事业投资中一直处于首位。（2）补偿政策。实施分摊补偿的政策。日本水利工程运行管理费用的补偿，一般是国家和地方政府负担一半以上（50%~80%），农民负担一部分（20%~50%）。水利工程的折旧费专门用于水利工程的更新改造。
二、国内公共财政水利建设投入机制的经验借鉴
（一）浙江、上海、江苏等省市水利投融资的经验
坚持以政府投入作为水利投资的主渠道。明确了各级政府的事权，落实责任，保证投入；积极争取中央财政资金，并加大地方财政投入；出台筹资政策，建立了长期稳定的投资渠道。引入市场机制，筹集水利建设资金。通过河道整治、改善环境、土地升值、开发房地产等市场运作方式筹集水利建设资金；利用贷款建设防洪工程。探索水利投融资体制改革。根据当地的实际情况，组建水利投资经营公司，筹集水利建设资金，并实现水利国有资产的增值。
（二）广西壮族自治区水利投融资的经验
各级党委、政府高度重视水利工作，充分发挥各级水利投入的主渠道作用；充分利用国债资金的导向作用，拉动地方水利投入；充分利用国家有关政策，拓展水利投融资渠道；充分利用水利工程周边的地带经营开发权，因地制宜，筹集水利建设资金；对小型水利工程的建设与维护，结合当地实际，采取灵活多样的筹资办法。
（三）宁夏回族自治区、陕西省水利投融资的经验
初步建立了统一管理、多元投入、分级办水的新体制；各级财政加大了水利建设的投入；加强了防洪保安资金、水利建设基金及农田水利建设补偿费的征收工作；大力发展民办水利，调动社会资金投资水利的积极性，发挥农民群众对农田水利建设的投入主体作用；坚持争取更多的国际优惠贷款和国内信贷资金用于水利建设。
（四）辽宁、黑龙江两省水利投融资的经验
近年来辽宁省水利投融资体制改革有了重大突破。辽宁省鞍山市南沙河综合整治工程采用市场经济的运作方式，吸引香港华拓国际投资企业有限公司垫资4亿元人民币。辽宁省还充分利用辽宁供水集团的优势，探索大型水源工程滚动开发和水利资产经营管理的新路子，建立起政府扶持、社会合理承担与水利自我积累、自我发展相结合的新机制。李国英等人分析了黑龙江省水利投融资的状况，提出对于城镇供水项目、水电项目等经营性水利工程设施的建设、经营和管理，要推向市场，可采用国际上通行的BOT方式，大胆改革投融资体制，鼓励多种所有制形式的经济实体参与投资和运营。
三、国内外水利建设投入机制经验的启示
世界各国对水利建设的投入，一般都经过建设初期、投资快速增长期、高投入建设期、维护发展期4个阶段， 其中高投入的时期往往需要十几年。中国的水利投资在20世纪90年代末刚刚进入投资高峰期， 还需要保持一个较长时期的高投资。国外的水利投融资经验以及投资模式可以归纳以下几点:
（一）政府财政投入占主导地位
纵观世界各国的水利投资情况，政府在水利投资体系中均充当了主要角色，由于水利的基础设施地位及其公益性特点，无法完全依靠市场满足其项目投资，政府自然成为水利投资的主体。美国水利项目的60%以上投资来源于各级政府；日本的中央和地方政府更是绝对占据了水利投资的主导地位；澳大利亚的防洪工程，各级政府承担了全部投资，其中联邦和州政府各自分别承担40%，地方政府承担20%。
（二）合理区分投资类别，科学配置水利资金
市场经济体制国家一般严格把握财政无偿性资金和其他有偿性资金的投入方向，把财政无偿性资金配置于纯公益性项目，而把其他有偿性资金配置于非公益性项目，并通过税费等形式进行回收。许多国家将纯公益性项目锁定在诸如防洪、环保等项目上，而非公益性项目多为供水和水力发电等。如在美国，联邦政府注重防洪、航运和环保等公益性项目的投人，投资额居第一位的是防洪，占防洪工程总投人的65%，随之为航运。在环保方面，根据1992年通过的《美国水清洁法》的规定，联邦政府须支付污水处理厂投资的75%。而对于非公益性的工业和城市供水及水力发电等项目，则采用市场化的手段进行投资并得到回报补偿。澳大利亚除防洪工程外，联邦政府对其他水利工程一般不再拨付任何资金，完全由地方政府和公司自行筹集。
（三）鼓励水利投融资体系多元化发展
大多数国家采取并鼓励多元化、多层次、多渠道的水利投融资体系，归纳起来主要有各级政府拨款、政府优惠贷款、政府基金；债券、股票；税费；业主自筹和社会团体或个人捐赠等，融资形式多种多样。美国的水资源开发、利用和保护依靠各级政府提供的长期低息或无息贷款，而田纳西流域管理局则主要依靠发行债券；日本的水利工程以国家拨、贷款为主，而水资源开发公团则依靠政府基金的长期贷款；英国供水主要依靠私营公司发行股票；法国流域机构将一些水利工程租赁给私营公司经营等等。多元化的融资还体现在鼓励民间投资水利上，近年来，水利项目中民间投资的比重有不断加大的趋势。
（四）投资方向与国民经济发展协调一致
国外发达国家农村水利建设发展分四个时期，不同的人均GDP水利建设的侧重点有所不同。
1.以单目标开发为主的水利建设时期
发达国家在这一阶段的人均GDP基本都在1 000美元以下。此时期的特点是经济规模较小，社会发展水平不高，水利科学技术尚处于发展和形成时期，水利建设主要以单目标和局部地区的兴利、除害设施为主。
2.以多目标开发为主的大规模水利建设时期
20世纪初至二次大战前，欧美一些国家处于工业化进程，城市化加快，经济发展规模不断扩大，现代水利科学和水利工程建设技术趋于成熟，逐渐形成水资源综合开发利用的技术和工程体系。这一时期在防洪上偏重于以防为主，在水资源方面不断建设水资源工程、以增加资源消耗来满足国民经济增长对水的需求。大部分发达国家，进入大规模水利建设时期的人均GDP值约为4 000~7 000美元左右。
3.以法规和现代管理为中心的综合治理时期
到20世纪70年代，发达国家水资源已得到较大程度的开发，形成了较为完善的水利设施的格局与体系，开始重视水资源的节约和对水环境的治理和保护，水利行业也进入了现代化的发展进程。此时期发达国家的人均GDP约为10 000美元。
4.以人与水协调为主的可持续发展时期
进入到20世纪80~90年代，“人水和谐共处”、实现“可持续发展”等现代理念逐渐深入到整个水管理领域。在防洪战略上由“防御洪水”和“管理洪水”向“与洪水共处”转变；在水资源利用上，在考虑水资源承载力的基础上对水资源的需求进行管理，维护水环境和水生生态系统的良性运行，实现水资源可持续利用。这个时期人均GDP已接近20 000元，甚至30 000美元。
（五）运行管理收费呈多样化发展
在处理公益服务补偿问题上，各国没有统一的模式，有的主要靠国家补贴，如日本最具典型；有的走市场，如法国基本上是靠行业内部分配资金，即从征收的用水许可证费、用水税、治污费中提取一部分支付给水利工程管理单位，而不靠政府补贴；而英国、美国和加拿大则属于分类管理，将公益服务与非公益服务分开，发电、供水等有经济收入的部门靠销售支付业务成本、资产折旧以及建设资金的还本付息，实行自负盈亏，公益服务部分则需享受政府补贴。
[ 1 ]刘欣.农村水利公共设施的供给与需求分析[J].中国农村水利水电·2007(7): 131-134.
[ 2 ]张宁.台湾地区“农田水利会”发展模式研究及其启示[J].水利科技与经济, 2010(7): 765-767.
[ 3 ]谭向勇,刘力.粮食主产区小型农田水利建设投入机制探析[J].农业经济问题, 2007(4): 41-46.
[ 4 ]刘铁军,郭洁,董晓绘.小型农田水利设施投资主体缺位原因分析[J].东北水利水电, ): 57-58.
[ 5 ]潘鹏程,刘应宗.利用PFI模式进行水利建设的探讨[J].中国农村水利水电, 2006(4): 85-87.
[ 6 ]胡继连,周玉玺.小型农田水利产业组织问题研究[J].农业经济问题, 2003(3): 57-62.
第一次全国水利普查公报
中 华 人 民 共 和 国 水 利 部中华人民共和国国家统计局
2013年3月26日
根据国务院决定，2010—2012 年开展第一次全国水利普查，普查的标准时点为 2011 年 12 月 31 日，普查时期为 2011 年度。 普查范围为中华人民共和国境内 （未含香港特别行政区、 澳门特别行政区和台湾地区）河流湖泊、水利工程、重点经济社会取用水户以及水利单位等。普查主要内容包括河流湖泊基本情况、水利工程基本情况、经济社会用水情况、河流湖泊治理保护情况、 水土保持情况、水利行业能力建设情况。 本次普查按照“在地原则”，以县级行政区划为基本工作单元，采取全面调查、抽样调查、典型调查和重点调查等多种调查形式进行。
国务院第一次全国水利普查领导小组办公室采用二阶段分层抽样法，在全国 31 个省级水利普查区内进行了事后质量抽查。 抽查结果显示 ， 水 利 普 查 对 象 综 合 漏 报率 为0.11‰， 指标汇总数据的平均误差率为 6.20‰，数据质量符合预期目标。
经国务院批准，现将水利普查主要成果公布如下。
一、河湖基本情况
河流。共有流域面积 50 平方公里及以上河流 45 203 条， 总长度为150.85 万公里； 流域面积 100 平方公里及以上河流 22 909 条， 总长度为111.46 万公里； 流域面积 1 000 平方公里及以上河流 2 221 条， 总长度为38.65 万公里； 流域面积 10 000 平方公里及以上河流 228 条， 总长度为13.25 万公里（详见表 1）。
湖泊。常年水面面积 1 平方公里及以上湖泊 2 865 个， 水面总面积7.80 万平方公里 （不含跨国界湖泊境外面积）（详见表 2）。 其中：淡水湖1 594 个，咸水湖 945 个，盐湖 166 个，其他 160 个。
二、水利工程基本情况
水库。共有水库 98 002 座 ，总库容 9 323.12 亿立方米（详见表 3）。其 中 ：已建 水 库 97 246 座 ，总库 容8 104.10 亿立方米；在建水库 756 座 ，总 库容 1 219.02 亿立方米。
水电站。共有水电站 46 758 座 ，装机容量 3.33 亿千瓦（详见表 4）。 其中：在规模以上水电站中，已建水电站 20 866 座， 装机容量 2.17 亿千瓦；在建水电站 1 324 座， 装机容量 1.10亿千瓦。
水闸。过闸流量 1 立方米每秒及以上水闸 268 476 座，橡胶坝 2 685 座（详见表 5）。 其中： 在规模以上水闸中，已建水闸 96 226 座，在建水闸 793座；分（泄）洪闸 7 919 座，引（进）水闸10 970 座 ，节制闸 55 137 座 ，排 （退 ）水闸 17 198 座，挡潮闸 5 795 座。
堤防。堤防总长度为 413 679 公里（详见表 6）。 5 级及以上堤防长度为275 495 公里，其中：已建堤防长度为 267 532 公里，在建堤防长度为7 963 公里。
泵站。共有泵站 424 451 座（详见表 7）。 其中：在规模以上泵站中，已建泵站 88 365 座，在建泵站 698 座。
农村供水。共有农村供水工程5 887.46 万处，其中：集中式供水工程92.25 万处，分散式供水工程 5 795.21万处。 农村供水工程总受益人口 8.12亿人，其中：集中式供水工程受益人口 5.49 亿人，分散式供水工程受益人口 2.63 亿人。
塘坝窖池。共有塘坝 456.51 万处， 总容积 303.17 亿立方米；窖池689.31 万处，总容积 2.52 亿立方米。
灌溉面积。共有灌溉面积 10.02亿亩， 其中： 耕地灌溉面积 9.22 亿亩， 园 林 草 地 等 非 耕 地 灌 溉 面 积0.80 亿亩 。
灌区建设。共有设计灌溉面积 30万亩及以上的灌区 456 处，灌溉面积2.80 亿亩 。 设计灌溉面积 1 万 （含 ）~30 万亩的灌区 7 316 处 ， 灌溉面积2.23 亿 亩 ；50 （ 含 ） ~1 万 亩 的 灌 区205.82 万处，灌溉面积 3.42 亿亩。
地下水取水井。共有地下水取水井 9 749 万眼，地下水取水量共 1 084亿立方米（详见表 8）。
地下水水源地。共有地下水水源地 1 847 处（详见表 9）。
三、经济社会用水情况
经济社会年度用水量为 6 213.2亿立方米，其中：居民生活用水 473.6亿立方米， 农业用水 4 168.2 亿立方米，工业用水 1 203.0 亿立方米，建筑业用水 19.9 亿立方米，第三产业用水242.1 亿立方米， 生态环境用水 106.4亿立方米。
四、河湖开发治理情况
河湖取水口。共有河湖取水口638 908 个（详见表 10）。
地表水水源地。共有地表水水源地 11 662 处（详见表 11）。
治理保护河流。全国有防洪任务的河段长度为 373 910 公里。 其中：已治理河段总长度为 123 571 公里，占有防洪任务河段总长度的 33.0％；在已治理河段中，治理达标河段长度为64 624 公里。
五、水土保持情况
土壤 侵 蚀。 土 壤 侵 蚀 总 面 积294.91 万平方公里（详见表 12）。水力侵蚀面积 129.32 万平方公里，按侵蚀强度分，轻度 66.76 万平方公里， 中度 35.14 万平方公里， 强烈16.87 万平方公里 ， 极强烈 7.63 万平方公里，剧烈 2.92 万平方公里。 风力侵蚀面积 165.59 万平方公里，按侵蚀强度分，轻度 71.60 万平方公里，中度21.74 万平方公里 ，强烈 21.82 万平方公里，极强烈 22.04 万平方公里，剧烈28.39 万平方公里。
侵蚀沟道。西北黄土高原区侵蚀沟道 666 719 条，东北黑土区侵蚀沟道295 663 条。
水土保持措施面积。水土保持措施面积为 99.16 万平方公里，其中：工程措施 20.03 万平方公里，植物措施77.85 万平方公里 ， 其他措施 1.28 万平方公里。
淤地坝。共有淤地坝 58 446 座 ，淤地面积 927.57 平方公里，其中：库容在 50 万~500 万立方米的骨干淤地坝 5 655 座，总库容 57.01 亿立方米。
六、水利行业能力建设情况
水利 行 政 机 关 及 其 管 理 的 企（ 事 ） 业单位 43 632 个 ， 从业人员133.63 万人 ， 其中 ： 大专及以上学历人员 58.97 万人，高中（中专）及以下学历人员 74.66 万人。乡镇水利管理单位 29 416 个，从业人员 20.55 万人，其中：具有专业技术职称的人员为 10.20 万人。
［1］本公报中数据均为初步汇总数。
［2］工程规模、等级的划分如下：
大（1）型水库：总库容≥10亿立方米；大（2）型水库：1亿立方米≤总库容＜10亿立方米；中型水库：0.1亿立方米≤总库容＜ 1亿立方米；小（1）型水库：0.01亿立方米≤总库容＜ 0.1亿立方米；小（2）型水库：0.001亿立方米≤总库容＜0.01亿立方米。
大（1）型水电站：装机容量≥120万千瓦；大（2）型水电站：30万千瓦≤装机容量＜120万千瓦；中型水电站：5万千瓦≤装机容量＜ 30万千瓦；小（1）型水电站：1万千瓦≤装机容量＜5万千瓦；小（2）型水电站：装机容量＜1万千瓦。
大型水闸：过闸流量≥1 000立方米每秒；中型水闸：100立方米每秒≤过闸流量＜1 000立方米每秒；小型水闸：过闸流量＜100立方米每秒。
1级：防洪（潮）［重现期（年）］≥100；2级：50≤防洪（潮）［重现期（年）］＜ 100；3级：30≤防洪（潮）［重现期（年）］＜ 50；4级：20≤防洪（潮）［重现期（年）]＜ 30；5级：10≤防洪（潮）[重现期（年）］＜ 20；5级以下：防洪（潮）［重现期（年）］＜ 10。
大型泵站：装机流量≥50立方米每秒或装机功率≥1万千瓦；中型泵站：10立方米每秒≤过闸流量＜ 50立方米每秒或0.1万千瓦≤装机功率＜ 1万千瓦；小型泵站：装机流量＜ 10立方米每秒或装机功率＜0.1万千瓦。
［3］1公顷＝15亩。
第一次全国水利普查公报
中 华 人 民 共 和 国 水 利 部
中华人民共和国国家统计局
2013年3月26日
根据国务院决定，2010—2012 年开展第一次全国水利普查，普查的标准时点为 2011 年 12 月 31 日，普查时期为 2011 年度。 普查范围为中华人民共和国境内 （未含香港特别行政区、 澳门特别行政区和台湾地区）河流湖泊、水利工程、重点经济社会取用水户以及水利单位等。普查主要内容包括河流湖泊基本情况、水利工程基本情况、经济社会用水情况、河流湖泊治理保护情况、 水土保持情况、水利行业能力建设情况。 本次普查按照“在地原则”，以县级行政区划为基本工作单元，采取全面调查、抽样调查、典型调查和重点调查等多种调查形式进行。
国务院第一次全国水利普查领导小组办公室采用二阶段分层抽样法，在全国 31 个省级水利普查区内进行了事后质量抽查。 抽查结果显示 ， 水 利 普 查 对 象 综 合 漏 报率 为0.11‰， 指标汇总数据的平均误差率为 6.20‰，数据质量符合预期目标。
经国务院批准，现将水利普查主要成果公布如下。
一、河湖基本情况
河流。共有流域面积 50 平方公里及以上河流 45 203 条， 总长度为150.85 万公里； 流域面积 100 平方公里及以上河流 22 909 条， 总长度为111.46 万公里； 流域面积 1 000 平方公里及以上河流 2 221 条， 总长度为38.65 万公里； 流域面积 10 000 平方公里及以上河流 228 条， 总长度为13.25 万公里（详见表 1）。
湖泊。常年水面面积 1 平方公里及以上湖泊 2 865 个， 水面总面积7.80 万平方公里 （不含跨国界湖泊境外面积）（详见表 2）。 其中：淡水湖1 594 个，咸水湖 945 个，盐湖 166 个，其他 160 个。
二、水利工程基本情况
水库。共有水库 98 002 座 ，总库容 9 323.12 亿立方米（详见表 3）。其 中 ：已建 水 库 97 246 座 ，总库 容8 104.10 亿立方米；在建水库 756 座 ，总 库容 1 219.02 亿立方米。
水电站。共有水电站 46 758 座 ，装机容量 3.33 亿千瓦（详见表 4）。 其中：在规模以上水电站中，已建水电站 20 866 座， 装机容量 2.17 亿千瓦；在建水电站 1 324 座， 装机容量 1.10亿千瓦。
水闸。过闸流量 1 立方米每秒及以上水闸 268 476 座，橡胶坝 2 685 座（详见表 5）。 其中： 在规模以上水闸中，已建水闸 96 226 座，在建水闸 793座；分（泄）洪闸 7 919 座，引（进）水闸10 970 座 ，节制闸 55 137 座 ，排 （退 ）水闸 17 198 座，挡潮闸 5 795 座。
堤防。堤防总长度为 413 679 公里（详见表 6）。 5 级及以上堤防长度为275 495 公里，其中：已建堤防长度为 267 532 公里，在建堤防长度为7 963 公里。
泵站。共有泵站 424 451 座（详见表 7）。 其中：在规模以上泵站中，已建泵站 88 365 座，在建泵站 698 座。
农村供水。共有农村供水工程5 887.46 万处，其中：集中式供水工程92.25 万处，分散式供水工程 5 795.21万处。 农村供水工程总受益人口 8.12亿人，其中：集中式供水工程受益人口 5.49 亿人，分散式供水工程受益人口 2.63 亿人。
塘坝窖池。共有塘坝 456.51 万处， 总容积 303.17 亿立方米；窖池689.31 万处，总容积 2.52 亿立方米。
灌溉面积。共有灌溉面积 10.02亿亩， 其中： 耕地灌溉面积 9.22 亿亩， 园 林 草 地 等 非 耕 地 灌 溉 面 积0.80 亿亩 。
灌区建设。共有设计灌溉面积 30万亩及以上的灌区 456 处，灌溉面积2.80 亿亩 。 设计灌溉面积 1 万 （含 ）~30 万亩的灌区 7 316 处 ， 灌溉面积2.23 亿 亩 ；50 （ 含 ） ~1 万 亩 的 灌 区205.82 万处，灌溉面积 3.42 亿亩。
地下水取水井。共有地下水取水井 9 749 万眼，地下水取水量共 1 084亿立方米（详见表 8）。
地下水水源地。共有地下水水源地 1 847 处（详见表 9）。
三、经济社会用水情况
经济社会年度用水量为 6 213.2亿立方米，其中：居民生活用水 473.6亿立方米， 农业用水 4 168.2 亿立方米，工业用水 1 203.0 亿立方米，建筑业用水 19.9 亿立方米，第三产业用水242.1 亿立方米， 生态环境用水 106.4亿立方米。
四、河湖开发治理情况
河湖取水口。共有河湖取水口638 908 个（详见表 10）。
地表水水源地。共有地表水水源地 11 662 处（详见表 11）。
治理保护河流。全国有防洪任务的河段长度为 373 910 公里。 其中：已治理河段总长度为 123 571 公里，占有防洪任务河段总长度的 33.0％；在已治理河段中，治理达标河段长度为64 624 公里。
五、水土保持情况
土壤 侵 蚀。 土 壤 侵 蚀 总 面 积294.91 万平方公里（详见表 12）。水力侵蚀面积 129.32 万平方公里，按侵蚀强度分，轻度 66.76 万平方公里， 中度 35.14 万平方公里， 强烈16.87 万平方公里 ， 极强烈 7.63 万平方公里，剧烈 2.92 万平方公里。 风力侵蚀面积 165.59 万平方公里，按侵蚀强度分，轻度 71.60 万平方公里，中度21.74 万平方公里 ，强烈 21.82 万平方公里，极强烈 22.04 万平方公里，剧烈28.39 万平方公里。
侵蚀沟道。西北黄土高原区侵蚀沟道 666 719 条，东北黑土区侵蚀沟道295 663 条。
水土保持措施面积。水土保持措施面积为 99.16 万平方公里，其中：工程措施 20.03 万平方公里，植物措施77.85 万平方公里 ， 其他措施 1.28 万平方公里。
淤地坝。共有淤地坝 58 446 座 ，淤地面积 927.57 平方公里，其中：库容在 50 万~500 万立方米的骨干淤地坝 5 655 座，总库容 57.01 亿立方米。
六、水利行业能力建设情况
水利 行 政 机 关 及 其 管 理 的 企（ 事 ） 业单位 43 632 个 ， 从业人员133.63 万人 ， 其中 ： 大专及以上学历人员 58.97 万人，高中（中专）及以下学历人员 74.66 万人。乡镇水利管理单位 29 416 个，从业人员 20.55 万人，其中：具有专业技术职称的人员为 10.20 万人。
［1］本公报中数据均为初步汇总数。
［2］工程规模、等级的划分如下：
大（1）型水库：总库容≥10亿立方米；大（2）型水库：1亿立方米≤总库容＜10亿立方米；中型水库：0.1亿立方米≤总库容＜ 1亿立方米；小（1）型水库：0.01亿立方米≤总库容＜ 0.1亿立方米；小（2）型水库：0.001亿立方米≤总库容＜0.01亿立方米。
大（1）型水电站：装机容量≥120万千瓦；大（2）型水电站：30万千瓦≤装机容量＜120万千瓦；中型水电站：5万千瓦≤装机容量＜ 30万千瓦；小（1）型水电站：1万千瓦≤装机容量＜5万千瓦；小（2）型水电站：装机容量＜1万千瓦。
大型水闸：过闸流量≥1 000立方米每秒；中型水闸：100立方米每秒≤过闸流量＜1 000立方米每秒；小型水闸：过闸流量＜100立方米每秒。
1级：防洪（潮）［重现期（年）］≥100；2级：50≤防洪（潮）［重现期（年）］＜ 100；3级：30≤防洪（潮）［重现期（年）］＜ 50；4级：20≤防洪（潮）［重现期（年）]＜ 30；5级：10≤防洪（潮）[重现期（年）］＜ 20；5级以下：防洪（潮）［重现期（年）］＜ 10。
大型泵站：装机流量≥50立方米每秒或装机功率≥1万千瓦；中型泵站：10立方米每秒≤过闸流量＜ 50立方米每秒或0.1万千瓦≤装机功率＜ 1万千瓦；小型泵站：装机流量＜ 10立方米每秒或装机功率＜0.1万千瓦。
［3］1公顷＝15亩。
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