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东北工业基地
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国务院办公厅印发关于中部六省实施比照振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策的通知
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国务院办公厅印发关于中部六省实施比照振兴东北地区等老工业基地
和西部大开发有关政策的通知
国办函[2008]15号
山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南省人民政府，国务院有关部门：
《关于中部六省实施比照振兴东北地区等老工业基地和西部大开发的有关政策措施》已经国务院同意，现印发给你们，请按照职责分工，认真组织落实。
& & & 中华人民共和国国务院办公厅
& & & 二○○八年一月二十一日
关于中部六省实施比照振兴东北地区等老工业基地
和西部大开发的有关政策措施
为贯彻落实《中共中央国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》（中发[2006]10号）和《国务院办公厅关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》（国办函[2007]2号）精神，现提出中部26个老工业基地城市（以下称比照城市）实施比照振兴东北地区等老工业基地的有关政策和243个欠发达县（市、区）（以下称比照县）实施比照西部大开发的有关政策。
一、政策目标和支持重点
（一）政策目标。充分调动各方面积极性，支持中部地区发挥比较优势，解决改革发展中面临的突出问题，增强中心城市的辐射带动作用，提高欠发达县（市、区）的自我发展能力，将中部地区建设成为全国重要的粮食、能源原材料、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽，充分发挥中部地区在推动区域协调发展中的重要作用，促进中部地区实现又好又快发展。
（二）支持重点。比照实施振兴东北地区等老工业基地有关政策，重点支持深化国有企业改革，加快企业技术进步，加强以企业为主体的技术创新体系建设，推进产业结构调整，完善社会保障体系，加强城市基础设施建设，增强中心城市和城市群的带动作用及辐射功能。比照实施西部大开发有关政策，重点支持改善农村生产生活条件，加大财政转移支付力度，提高基本公共服务水平，加快扶贫开发，发展特色产业，推进商贸流通发展，促进县域经济社会全面进步。
二、支持中部地区26个老工业基地城市的有关政策
（三）深化国有企业改革，加快大中型国有企业股份制改革，鼓励和支持社会资本和境外投资者以多种方式参与国有企业改组改造。对中央企业分离办社会职能，国家按统一政策标准给予财政支持。
（四）推进厂办大集体改革试点。按照《国务院关于同意东北地区厂办大集体改革试点工作指导意见的批复》（国函[2005]88号）精神，地方政府可根据自愿原则申请开展厂办大集体改革试点工作，并制订切实可行的试点方案和维护社会稳定的相关措施，经省级人民政府审核后，报经有关部门批准实施。
（五）加快工业结构调整。利用东北地区等老工业基地调整改造、高技术产业发展、工业结构调整改造和产业升级等专项资金，加大对比照城市工业结构调整的支持力度，加快淘汰、关停能耗高、原材料利用率低、污染重、技术落后的产能和工艺技术。支持发展原材料精深加工，建设特色产业基地。支持技术创新能力建设，加大对高技术产业发展的支持力度，促进形成优势高技术产业集群。通过加大科研投入、鼓励采购自主创新产品和国产化工程设备等政策，支持重大成套装备技术研制和重大产业技术开发。支持中部地区开展循环经济试点工作。
（六）实施增值税转型。对装备制造、石油化工、冶金、汽车制造、农产品加工、采掘、电力、高新技术产业等八大行业实行扩大增值税抵扣范围的试点。
（七）促进资源型城市可持续发展。认真落实《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发[2007]38号）。资源型城市要切实解决好矿山关闭破产、职工安置、沉陷区居民搬迁、矿区生态环境治理等紧迫问题，中央对原国有重点煤矿历史遗留的采煤沉陷区治理和煤矿安全生产给予适当支持。鼓励资源型城市积极发展能够充分吸纳就业、实现资源综合利用和促进产业结构优化的接续替代产业，对相关项目中央财政给予必要的支持。支持改善低收入困难家庭和棚户区居民的居住条件。
（八）提高对外开放水平。加快“大通关”建设，支持比照城市口岸开放和通关便利化，提高通关效率。坚持守法便利原则，加强海关与企业的合作，促进比照城市重点产业和企业发展。坚持政策引导和市场机制相结合，促进符合产业政策、能发挥中部比较优势的加工贸易向比照城市转移。抓住国际制造业转移和东部沿海地区外商投资产业结构调整的机遇，促进外资加快向比照城市符合产业政策领域扩展。加快实施“走出去”战略，鼓励和规范比照城市企业到境外投资，扩大国际经济技术合作。
（九）提高土地集约利用效率。加快比照城市土地利用规划和城市总体规划修编的审核，积极支持城市水资源利用规划的编制。依照土地利用总体规划和城市总体规划，加大土地置换、环境治理、“退二进三”等政策的实施力度，对比照城市发展优势产业、重点建设项目和城市基础设施，在用地计划和用地指标上在本省范围内给予优先安排。支持比照城市开展行政体制创新试点，合理调整市辖区空间布局。
（十）加大信贷支持力度。引导和支持外资金融机构、国内股份制金融机构到比照城市设立分支机构，鼓励民营资本到比照城市开办金融机构。鼓励商业银行按照现有政策及法规的要求，加大不良资产处置力度，探索卖断、企业重组、资产证券化等多种不良资产处置方式。引导政策性金融机构在其业务范围内加大贷款支持力度，支持比照城市基础设施、优势特色产业加工以及社会事业发展。条件成熟的，可以开展产业基金试点，支持符合条件的企业发行企业债券。
（十一）加强社会保障体系建设。完善比照城市企业职工基本养老保险制度，推进和规范市级统筹，积极创造条件，向省级统筹过渡。省级财政要统筹使用中央财政安排的就业补助资金、基本养老保险专项转移支付资金、医疗保障补助资金、城乡居民最低生活保障补助资金，对比照城市给予一定倾斜。逐步完善社会保障和就业再就业公共服务设施。
三、支持中部地区243个县（市、区）的有关政策
（十二）加大财政转移支付力度。中部六省要进一步完善省以下转移支付制度，加大对比照县的支持力度。根据转移支付项目的具体情况，中央财政出台新的转移支付政策时，可以考虑对一些项目比照西部地区有关政策和补助标准的因素，加大对中部六省比照县的转移支付力度，由省负责落实到比照县。
（十三）加大建设资金投入力度。在农业生产、农业综合开发、农村基础设施建设、交通、能源、水利、环境保护和生态建设、社会事业、市政公用设施以及公检法司等建设项目的安排上，加大建设资金的投入。对国家新编制的建设规划或专项建设方案中的项目，中央投资补助比例和地方配套比例比照西部地区的政策和标准执行；对国家正在实施的重点建设规划或专项建设规划中的项目，根据实际情况，参照西部地区的标准提高中央投资补助。
（十四）加大对粮食生产的支持力度。继续加大对优质粮食产业工程、大型商品粮生产基地建设、种子工程等项目的扶持力度。加快安徽、江西、湖北、湖南等省大型排涝泵站的更新改造，在河南、山西、安徽等省的部分地区积极发展旱作节水农业，提高减灾防灾能力。大力发展现代农业和农业产业化经营，对比照县发展特色农业、畜牧业、养殖业和农产品加工业给予适当支持。支持杂交水稻研究机构和相关技术研发平台建设，提升我国杂交水稻的技术创新能力。
（十五）促进商贸流通发展。安排资金支持比照县大型农产品批发市场和大型农产品流通企业的建设与发展，支持“万村千乡市场”、“双百市场”等工程建设，支持农村商业网点和商务信息服务体系建设。
（十六）加大扶贫开发力度。国家在安排财政扶贫资金时，结合现有政策规定，加大投入力度；在重点支持国家扶贫工作重点县的同时，统筹考虑其他比照县。有关部门在安排以工代赈等专项扶贫资金时，根据国家资金规模，适当加大投入力度。有关金融机构在安排扶贫贴息贷款专项资金时，给予积极支持。省级人民政府要安排一定规模的扶贫资金支持欠发达地区发展，并逐年增加投入。
（十七）支持土地复垦和矿产资源勘查工作。中央分成的新增建设用地土地有偿使用费按照基本农田面积等因素向下分配，专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等支出。优先安排地质矿产勘探调查评估项目。
（十八）加大金融信贷支持。鼓励各类金融机构对发展特色优势产业、农村基础设施、环境保护和生态建设，以及社会事业等方面的项目，在合理控制风险基础上，加大信贷支持力度。对投资大、建设期长的基础设施项目，比照西部政策适当延长贷款期限。国家在安排国际金融组织贷款和外国政府贷款项目时给予适当倾斜，并积极争取国际赠款，降低贷款成本。积极发展农业保险，建立完善相应的担保体系。
四、切实抓好政策措施的落实
（十九）国务院各有关部门要抓紧制订具体实施办法，扎实做好各项政策的落实。国家促进中部地区崛起工作办公室要做好组织协调和督促检查工作。
（二十）中部六省各级人民政府要加强领导和工作协调，指导有关地方编制好政策实施方案，确保各项政策落到实处。要及时总结政策实施的经验和问题，并将有关情况及时反馈国务院有关部门和国家促进中部地区崛起工作办公室。
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振兴东北老工业基地的难点及对策
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宏观经济研究
    党的十六大提出，支持东北地区老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采
为主的城市和地区发展接续产业，这是继以深圳为中心的沿海开放，以上海为中心
长江三角洲的大开发和西部大开发后的又一战略性决策，是全面建设小康社会的基
础和保证。那么，如何“支持”呢?首先需要弄清振兴东北老工业基地的难点、 优
势、方向及振兴思路，在此基础上可提出相应的政策和措施。
    一、难点和优势
    (一)振兴东北老工业基地的难点
    1、调整、改造、改革任务重
    结构调整任重道远。经过多年调整，东北老工业基地经济结构调整取得了显著
成效，但结构性矛盾仍然没有从根本上消除。重工业、传统产业比重大；资源型产
业已进入衰退期，资源枯竭城市发展接续产业任务艰巨；国有经济比重大，非国有
经济发展不足。除这三省共性的结构性矛盾外，吉林还存在农业比重大，农村二、
三产业里低的问题，农业增加值占GDP的比重仍保持20％以上。
    各项改革不到位。 虽然现代企业制度框架基本确立， 但企业改革仍未能实现
"25到位”，许多应该退出的劣势企业还没有退出， 改革调整的任务还远远没有完
成；政企不分和国有资本出资人制度不完善，国有资产保值增值机制远未形成，国
有企业经营主体缺位，国企改革的动力机制和新的利益主体还没有真正形成；市场
化程度相对较低，资源优化配置机制远未形成。目前，吉林省仍有20％的企业没有
改制，30％以上的企业出资人没有到位，60％以上的企业没有形成多元投资主体。
    装备水平落后，技术层次低。改革开放以来，作为老工业基地，东北三省不断
加大结构调整力度，一些企业技术装备和技术水平有了很大提高，但多数企业技术
改造投入不足，技术装备老化，技术改造任务相当重。调查显示，吉林省工业企业
技术装备达到上世纪90年代水平的仅占15％，60％以上属于上世纪70?80年代水平，
甚至为20世纪60年代以前的水平。
    2、改革成本高
    国企下岗职工数量大，员工安置难度大。长期以，来的“广就业，低工资”政
策，使东北三省国有企业沉淀了大量的富余人员，就业和再就业压力相当沉重。目
前，东北三省有各类下岗失业人员300多万。
    社会保障压力大。与沿海省市不同，东北三省财政承负着沉重的社会保障压力。
一是失业保险金和解除劳动关系所需的经济补偿金等支付压力大。严重资不抵债，
扭亏无望，需要退出的企业多，企业改制、重组、兼并、破产等需要大量资金解决
企业欠发职212212资、集资款以及社保资金、解除劳动关系补偿金等。仅吉林省地
方国有亏损企业下岗职工解除劳动关系就需要近50亿元经济补偿金，目前再就业和
解除劳动关系所需资金尚无来源，部分协议期满出中心的下岗职工，因无力支持经
济补偿金，欠发工资、补助费、医药费、集资款等，无法彻底脱离中心。随着下岗
和出中心职工人数的增加，失业保险压力进一步加大。二是养老金支付压力大。仅
吉林、辽宁两省就有企业离退休人员近300万人。2003年， 吉林省养老金收支缺口
达30多亿元。三是困难群体大，存在大量的城镇低保人员和农村贫困人口。
    分离企业办社会任务重。根据前一阶段对吉林省97户企业办社会情况的统计，
2002年末共有企业办社会职能单位615个，分离企业办社会职能， 省财政和地方财
政的压力非常大，而大部分企业也无力承担应由其支付的分离办社会的费用。
    3、再投入能力不足
    由于历史原因，东北三省许多企业背负沉重的债务，资本金严重不足，自我积
累与发展能力低，活力不足，许多企业需要实施政策性破产。辽宁省国有及国有控
股工业企业总负债2000多亿元，有20％的企业资不低债；吉林省资产负债率比全国
高出4个百分点，不良贷款率比全国高出20％。
    (二)东北老工业基地的优势
    东北老工业基地相对于其他地区的发展优势主要是：
    1、优良的生态环境和生态资产
    东北三省生态环境相对较好，生态资产优良，吉林、黑龙江两省是全国生态建
设试点省。吉林省从东到西拥有良好的长白山原始森林生态区、东中部低山丘陵次
生植被生态区以及中部松辽平原生态区、西部草原湿地生态区等，全省森林覆盖率
达到43％左右。良好的生态环境和生态资产，构成东北三省传统产业的绿色化和发
展绿色产业，加速东北老工业基地改造振兴的良好基础。目前，长白山矿泉水点占
全国7.4％，日开采量占全国的12％。山野菜、林蛙等绿色产品驰名中外， 如能解
决长期保鲜问题，发展潜力相当大。
    2、雄厚的科技实力和较好的人力资源
    东北三省教育比较发达，科技实力雄厚，具有较高的科研开发和成果转化能力。
拥有一批大专院校、科研院所技术开发中心，特别是集中了一大批国家重点综合、
理下科大学和重点研究所、实验室，电子信息、生物工程、先进制造和新材料技术
在全国处于领先水平。目前，吉林省拥有县以上独立研究机构近200个， 其中中国
科学院属研究所4个，全日制普通高校属和大中型工业企业属研究与开发机构400多
个；有各类专业技术人员74.7万人，其中院士27人，国家级有突出贡献的中青年专
家127人，“百千万人才工程”第一层次人选19人，每万人拥有科学家、 工程师人
数和人均专利批准数均列全国第5位；全省具有高级职称的人员占6.7％，具有大专
以上学历的占52.88％。此外，作为老工业基地，培养和造就了一批懂技术、 擅管
理的训练有素的产业工人和经营管理人员。雄厚的科技实力和较好的人力资源，为
东北三省发展高技术产业和传统产业的改造提供了现实基础。
    3、良好的产业基础
    东北三省在装备制造业(含造船)、汽车工业、石油化工、钢铁、医药、农产品
深加工和绿色产品生产及高技术产业上，已形成一批规模较大，在国内国际市场上
具有较强的竞争力的企业，富有产业积聚和簇群效应，发展潜力巨大。辽宁的数控
机床、输变电，吉林的汽车、轨道列车，黑龙江的发电设备、重型机械、直升飞机
等，在国内均处于领先地位。2001年，东北三省汽车总产量占全国的26.1％，其中
一汽集团轿车产量占全国的22.1％，重型卡车占全国的50％；原油产量占全国的42.
3％，原油加工能力占全国的29.3％；乙烯生产能力占全国的31.1％； 造船能力居
国内第一。
    4、有优越的区位和便利的交通及快捷的通信
    与其他中西部地区相比，东北处于东北亚地区中心地带，与日本、韩国、朝鲜、
俄罗斯相邻，有4637公里的边境线和2178公里长的大陆海岸线，拥有大连、丹东、
营口等5个出海港以及丹东市、集安市、临江市、珲春市、和龙市、安图县、 绥芬
河市、黑河市爱辉区等32个边境县(市、区)，具有面向俄罗斯及东北亚地区开放开
发的有利条件。形成了四通八达，铁路、公路、水路、航空和管道运输相结合的交
通运输网，长途传输设备、局用交换设备均实现数字化、程控化，建成省会到地市
的长途干线传输网，并基本完善地市本地传输网，交通通信基础设施瓶颈制约得到
初步缓解，形成对国民经济发展的强有力支撑。
    二、振兴东北老工业基地必须解决的若干重要问题
    (一)定位及改造振兴思路问题
    定位：从经济发展阶段看，目前我国已进入制造业加速发展时期。东北老工业
基地作为国家重要的制造业基地，具有雄厚的制造业发展的产业、技术、企业基础
和产业大军，是实现制造业加速发展不可忽视的力量，要从培育新的经济增长极，
扩大内需、增强国际竞争力和全面推进小康社会建设的高度，把其作为继沿海开放、
长江三角洲大开发和西部大开发之后的第四个战略行动，通过东北老工业基地的改
造振兴，实现经济结构整体升位，综合实力跃上新台阶。具体来看，要依托现有基
础、优势和产业发展方向，通过推动东北老工业基地的改造振兴，把东北三省建成
为全国重大装备制造业基地、绿色产品生产基地、以信息产业为核心的高技术产业
基地和对外开放的前沿阵地。
    改造振兴思路：东北老工业基地改造振兴必须从国有经济的战略重组人手，改
革、改组、改造并举，先破后立；改造振兴必须由国家与东北地区共同进行，举全
国之力；必须走新型工业化道路，发展开放型经济。需要国家加大对东北地区政策、
资金扶持和项目支持力度，推动东北地区加快国有企业改革为中心的各项改革，建
立高度开放的市场化经济，促进东北地区传统工业的调整和绿色化，发展高技术产
业和绿色产业，加速农村工业和城市化，加快建设重大装备制造业基地、绿色产品
生产基地以及信息产业为核心的高技术产业基地和对外开放的前沿阵地。
    (二)东北老工业基地发展的内在机制问题
    东北老工业基地最大、最核心的难题是，国有经济比重高，企业制度相对落后，
市场化程度低，企业缺乏活力和竞争力。因此，振兴东北老工业基地首先要解决的
问题是体制、机制问题，建立起内在经济发展机制。一是要加快建立推动企业不断
进行技术和管理创新的充满活力的企业经营管理机制。二是要加快建立管资产、管
人和管事相结合的新的国有资产管理体制，以及市场化的国有资产转化、出租、拍
卖、参股合作等制度，形成外资并购和国退民进的制度环境及国有资产保值增值的
内在机制。三是要加快建立科技成果转化机制和以企业为主体的科技和产业创新机
制。四是要加快建立生产要素自由流动，资源优化配置，各种所有制经济竞相发展
机制。五是加快建立投资主体自主决策、银行独立审贷、融资方式多样以及中介服
务规范、政府宏观调控有力的新型投融资体制，形成有效的投资、融资、退出、建
设、运营、管理机制，将全社会资金引入经济建设的各个领域。
    (三)区域经济协调发展与资源整合问题
    东北老工业基地振兴还必须在生产力布局上，进行通盘考虑，整合东北资源，
因地制宜，发展各具特色的区域经济。在重大项目布局上，充分考虑现有基础和优
势，进行有计划的倾斜，支持有优势的企业和产业发展壮大。例如，汽车制造、石
化、粮食深加工、生物工程、电子信息等要更多地向吉林倾斜，钢铁、机床更多地
向辽宁倾斜，电力、重型机械、飞机制造等更多地向黑龙江倾斜。要促进东北地区
冲破行政区域限制，取消各种行政壁垒，形成东北地区统一的共同市场，实现各种
生产要素在区域内自由流动，有效解决市场分割和低水平重复建设问题。
    三、对策措施
    振兴东北老工业基地，首先，必须下大力气淘汰破产发展无前景、资不抵债的
企业，同时以壮士断指的勇气淘汰一批产业和产品；其次，必须加快现代企业制度
建设和混合所有制经济发展；第三，要加大对具有良好发展前景企业的技术改造力
度，推进企业信息化进程，提高工业技术装备水平；第四，要加快推进农村工业化
和城市化进程。因此必须进行大规模的资金投入，而东北地区财力有限，需要国家
予以必要的支持，建议采取以下措施。
    (一)建立东北老工业基地改造振兴专项资金
    要建立东北老工业基地改造振兴专项资金，重点支持企业改制、改造、退出和
产业结构调整与升级。具体用于支持企业进行技术改造，支持企业重组和关闭破产，
核销呆坏账准备金，解决银行不良资产以及职工退休人员的生活困难等问题。支持
资源型城市发展接续产业及人口迁移；支持生态环境建设等。
    (二)减免税收，放水养鱼
    适当扩大对东北老工业基地税收减免范围和力度，如扩大增值税收人中地方分
配比例，对资源枯竭型城市新办的国家鼓励类产业企业，企业所得税比照西部大开
发政策按15％的税率征收。
    (三)加快对外开放步伐
    东北老工业基地的改造振兴，必须积极参与国际经济交流与合作，有效利用境
外资金、技术、人才和先进的管理方式，特别是要大力引进外资，参与国有经济的
战略调整及发展装备制造业和高技术产-业。要比照上海、北京等地， 尽快开放服
务业各领域。
    (四)帮助东北老工业基地建立投资内生机制
    老工业基地振兴，首先要解决资金的来源和途径，形成国家投资、地方自筹、
社会集资、国内贷款、股票上市、企业债券、外商投资和利用国外贷款等多元化、
多渠道的筹资体制，将国内外资金引入经济建设的各个领域；其次要形成有效的资
产顺畅进入退出及运营、管理机制。为此，建议中央在整体推进投融资体制改革的
同时，针对东北地区的特殊情况，支持东北地区因地制宜地开展投融资体制方面的
改革与创新。
    首先支持东北地区大力发展融资租赁业，增强东北地区自身造血功能。在东北
地区建立投资风险公司、中小企业和高技术企业贷款担保公司，设立中小企业和高
技术企业贷款担保基金，同时允许和鼓励外资企业来东北三省发展风险投资公司。
    (五)帮助东北老工业基地组织实施一批重大项目
    东北老工业基地的改造振兴，需要重大项目的支撑，通过重大基建、技改项目，
实现传统产业的改造提升和高技术产业、接续产业的发展。因此，建议国家帮助东
北地区围绕农产晶深加工、支柱产业及优势产业、光电等高技术产业和生态环保建
设等具有比较优势的领域，谋划和组织实施一批提升产业、技术结构，增强发展活
力和竞争力的重大项目。
『 咨询电话 』010-部中继电话)
『 工作时间 』周一～周五：上午8：30～下午5：30& 公休日：上午9：30～下午5：30
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关于《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》解读
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东北振兴司
& & 很高兴今天来到大连参加这个会议，将我学习理解《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》（国发[2014]28号）的情况向各位领导作一个汇报。这既是受大连市的邀请，也是国家发改委领导贯彻落实28号文件的要求。应该说，国务院出台一个文件不容易，把文件精神落实好更不容易。文件起不起作用、能有多少含金量，要看我们怎么做工作、怎么争取、怎么理解、怎么落实。从我个人讲，未必具备给各位领导讲课的水平，但也不得不勉为其难得来讲一讲，希望籍此推动28号文件的落实。所以，今天实际上是一个工作想法的沟通和交流的机会，谈不上讲课。
& & 大家都知道，7月7日，习近平总书记对东北振兴做出重要批示；7月31日，李克强总理主持召开国务院振兴东北地区等老工业基地工作会议，对东北振兴工作进行了全面部署，会议审议并原则通过了《中共中央
国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》（以下简称《若干意见》）和《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》（以下简称《政策举措》)；8月8日，国务院以国发[2014] 28号文件印发《政策举措》。《若干意见》也已按程序上报，待党中央、国务院研究审定后颁布实施。28号文件的出台对于促进东北地区经济社会持续健康发展，巩固扩大东北振兴成果，加快东北地区全面振兴有着重要指导意义。习近平总书记的重要批示和前后这两个重要文件，充分彰显了东北振兴战略在全国经济社会发展格局中的重要地位，充分体现了党中央、国务院领导对东北振兴工作重视和关心。应该说，东北地区的振兴发展迎来了新的难得历史机遇。考虑到《若干意见》还在按程序报批，今天我重点谈谈学习28号文件的一些认识和体会。下面，我重点讲四个问题。
& & 一、28号文件出台的背景和过程
& & 2003年，党中央、国务院做出了实施东北地区等老工业基地振兴战略的重大决策，10余年来，振兴战略实施取得了重要的阶段性成果，东北地区经济实力迈上新台阶，社会事业蓬勃发展，民生显著改善。但目前也面临新的挑战，去年以来，在周期性因素和结构性因素双重影响下，东北地区经济增速明显下滑，部分行业生产经营困难，一些深层次体制机制和结构性矛盾凸显。2013年东北三省地区生产总值增速为8. 4%，居四大区域板块末位，5年来首次低于东部地区。今年以来，东北地区经济下行压力加大，上半年东北三省地区生产总值同比增长6. 5%，在四大区域板块中落到了最后，辽、吉、黑三省增速分别为7. 2%、6.8%和4.8%，均为10年来最低，总体下行压力较大，振兴发展面临较大的困难。党中央、国务院领导同志对此高度重视。7月7日，习近平总书记关于东北地区振兴发展作出重要批示。习近平总书记对东北振兴所做的重要批示，站在时代和全局的高度，高屋建瓴、立意高远、思想深刻，对东北振兴工作具有里程碑式的重要意义。我们理解，总书记的批示包括四方面的深刻内涵：一是高度概括了东北振兴工作的战略意义，从国家区域发展战略，从我国&四化协同&发展战略和国家安全战略的层面，对振兴东北等老工业基地的重大意义做出了深刻阐述。二是充分肯定了前十年东北振兴的巨大成就，指出东北地区的体制机制转型成效明显，经济社会发展活力增强，振兴发展取得了阶段性成果。三是深入分析了当前东北地区全面振兴存在的困难和问题，深刻指出东北振兴面临的困难和问题归根结底仍然是体制机制问题，是产业结构、经济结构问题，解决这些困难和问题归根结底还要靠深化改革。四是明确提出了促进东北老工业基地全面振兴的新举措、新要求，要求根据党的十八届三中全会精神，着眼于东北亚地区的开发调整和经济全球化发展趋势，研究：一步推动东北地区振兴的政策性意见。习近平总书记近期还指出，发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展，必须是遵循社会规律的包容性发展。东北振兴工作也要牢牢把握和遵循这些规律。
& & 此外，今年以来，李克强总理、张高丽副总理10余次对东北振兴作出重要批示。按照党中央、国务院领导重要批示精神，国家发展改革委于今年3月开始组织力量抓紧研究起草《政策举措》。在起草过程中，近10次深入东北四省区开展实地调研，多次召开地方、部门、专家和老领导座谈会，充分听取各方面意见，在此基础上修改20余次形成了《政策举措&送审稿并上报国务院。7月份，又根据习近平总书记、李克强总理等中央领导对东北振兴作出的重要批示，对《政策举措》进行了进一步修改完善，并再次征求了40个中央和国务院有关部门的意见。7月31日，李克强总理主持召开国务院振兴东北地区等老工业基地工作会议，审议通过了文件。会后，根据克强总理讲话精神和有关部门提出的具体修改意见，我们对文件进行了修改完善，再次上报国务院。8月8日，国务院正式批准印发了这一文件。《若干意见》也已按程序上报，待党中央、国务院研究审定后颁布实施。研究起草《若干意见》和《政策举措》的过程中，我们多次到东北调研，从这里学到的也最多，收获的也最多，可以说这两个文件充分体现了大连市方方面面的诉求，很多内容凝聚着大连各位领导和同志们的智慧和心血。在此，我也要对大连市委、市政府对我们文件起草工作中的鼎力支持表示真心的感谢。
& & 为什么党中央、国务院在当前的形势下如此关注东北地区的振兴发展？我想有以下几个方面的主要原因：
& & 第一，东北老工业基地历史上为全国做出了巨大的贡献，具有特殊的重要地位。东北在历史上，特别在我国近代工业发展历史上，属于工业化开始比较早的地区。新中国成立以后，国家建设的重大项目相当数量都布局在东北，特别是&一五&时期156项中的58项布局在东北，超过了1/3，&二五&时期国家又持续投入；集中力量在东北建设了以能源、原材料、装备制造、国防工业为主的战略产业和骨干企业，为我国形成独立、完整的工业体系和国民经济体系，为改革开放和现代化建设，作出了重大的贡献。李克强总理在7月31日的会议上动情的说，全国有离休工人的地方不多，但是东北很多，因为解放全中国，东北是大后方。因此我们说，东北的工人阶级和工业企业，为我国解放战争、抗美援朝、以及&三线建设&奠定了坚实的物质基础，为全国的工业化贡献了大量的人力、物力、财力，历史上一汽援建二汽、一重援建二重、鞍钢援建攀钢等等，诞生了100多项全国第一，援建了大量企业。东北在新中国工业体系建设中支援了全国，为我国形成完整工业体系作出了不可磨灭的历史性贡献。直至今天，东北老工业基地仍然集聚了我国大量的骨干企业，大连造船、机床，沈鼓、沈飞、一重、哈电、一汽、长客、鞍钢等都是国宝级的企业，初步统计，东北三省目前发电设备产量占全国1/3，数控机床产值占1/3，内燃机产量占1/5，炼油能力接近全国1/5，钢铁产量占全国1/10以上，汽车产量占全国1/7左右，造船总能力接近全国1/5，在重大技术装备和国防科技工业等领域继续发挥着支柱作用。
& & 第二，东北振兴取得了重要的阶段性成果，但全面振兴任务仍然艰巨，特别是近期经济下行压力持续加大。随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深化，上世纪90年代后期，东北出现了特殊的困难，国有企业效益下滑，并由此衍生出各类社会、民生问题。2003年，针对当时东北发展中出现的突出矛盾和困难，党中央国务院从全局出发，做出实施东北地区等老工业基地振兴战略的重大决策。10多年来，东北振兴取得了巨大成就，东北地区综合经济实力大幅提升，三省地区生产总值从2003年的1. 27万亿元增加到2013年的5.44万亿元，人均GDP从不到2000美元增加到接近8000美元，这十年东北三省地区生产总值年均增长12. 6%，高于东部地区平均水平；改革取得重大进展，增值税转型、农业税减免等在东北地区先行先试，国有工业企业产权制度改革基本完成；产业竞争优势逐渐恢复，装备制造业和农业的战略地位进一步凸显；基础设施建设取得长足进展，重大民生工程广惠于民，大规模的棚户区改造和基本养老保险试点率先在东北地区展开并持续推进，累计改造各类棚户区面积超过2.9亿平方米，基本养老保险参保率达到95%以上；资源枯竭城市转型初见成效，中央财政对69座资源枯竭城市累计下达转移支付资金809亿元；生态环境逐步改善，重点流域水质明显好转，林业实现了以木材生产为主向生态建设为主的历史性转折。实践充分证明，党中央国务院实施振兴东北地区等老工业基地战略的决策是非常及时和完全正确的。特别是东北地区装备制造业．原材料工业、现代农业竞争力的恢复，为全国经济平稳较快发展提供了有力的支撑。同时，国家在东北老工业基地先行先试了增值税转型、养老保险并轨、资源枯竭城市转型、棚户区改造、采煤沉陷区治理等一系列重大政策举措，在取得突破并积累了经验后推向全国，发挥了重要的试点示范作用。
& & 但是也要看到，东北振兴确实还面临不少困难和问题。存在这些困难和问题的根本原因主要是在体制机制方面，比如国有企业由于体制机制不灵活和有些历史遗留问题尚未解决导致竞争力不足，民营经济发展滞后，产业结构不够合理，产业链条还比较短等等。一遇到外部形势变化，特别是经济整体下行压力加大时，东北的困难和问题就会凸显出来。今年上半年东北的经济形势，辽、吉、黑三省地区生产总值同比增长6. 5%，在四大区域板块中落到了最后，总体下行压力较大，振兴发展面临较大的困难。从7月份辽宁省的数据看，情况仍然不乐观，主要经济增速数据还在继续下滑。这些困难和问题如果不尽快加以解决，或者我们不及早的采取有效措施，将会影响今年任务的完成乃至会影响到明年后年的就业和民生。在这种情况下，近期尽快推出一批支持东北改革发展的政策措施，扭转经济增速下滑势头，对于东北经济社会持续健康发展和全国区域协调发展，十分重要而且十分紧迫。
& & 第三，东北地区具备加快振兴发展的基础和潜力，是当前国家经济发展中极具潜力的地区。当前，世界经济形势错综复杂．复苏进程缓慢而艰难。我国支撑发展的条件也在发生深刻变化，正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期，以及前期刺激政策消化期的&三期叠加&阶段，处于爬坡过坎的紧要关口。在这种情况下，我国经济要在较长时期保持中高速增长，需要新的增长动力和发展空间。东北地区国土面积占全国的1/7，人口有一亿多，能源资源、环境承载、产业基础、科教人才等支撑能力较强，虽然近期发展出现了一些困难，但投入的边际效益仍然很高。特别是东北制造业基础好，装备制造业、原材料产业和国防科工产业在全国具有特殊的战略地位，部分企业的技术装备水平达到了国际先进水平，它们的产品也具备与国际同行竞争的实力。这一两年，我多次到大连市调研，看了大船、大机床、等企业，印象深刻。这些企业也都通过自身的努力，特别是通过大力实施创新驱动，现在仍呈现持续良好的发展态势，这说明事在人为，要坚定信心。东北地区的农业特别是粮食生产在全国也具有重要地位。因此，大力支持东北地区加快振兴，将会收到事半功倍的效果。
& & 老工业基地的振兴是一个世界性难题。美、德、英、法等国家的老工业基地也都经历过一个长期艰苦的转型过程。像美国一些典型老工业城市，曾被称为&锈带&，芝加哥、匹兹堡等通过数十年不懈努力，大力发展多元产业特别是现代服务业，实现了&华丽转身&；而像底特律、克利夫兰由于调整改造缓慢至今还没走出困境，其他像德国的鲁尔地区，法国的洛林地区，英国的曼彻斯特地区等，也都经历了少则三四十年，多则七八十年的漫长的转型过程。东北老工业基地历经过去十余年的振兴，现在正处在攻坚克难的关键时期，更要坚定不移地推进东北振兴。
& & 二、28号文件的主要考虑和特点
& & 按照党中央、国务院的决策部署，《政策举措》重点是应对当前东北地区面临的经济下行压力，扭转当前东北地区经济增速持续下行态势，防止经济增速进一步下滑，巩固过去10年振兴来之不易的成果，同时也要对东北地区稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险和全面振兴发挥积极作用。因此，在研究起草《政策举措》过程中，我们努力遵循以下三个方面原则：一是既利当前，又利长远，既有助于解决东北当前面临的困难，也有利于破解深层次体制性机制性结构性矛盾和问题，着力培育东北地区内生发展动力；二是政策举措尽可能实化、细化、具体化，切实有效管用；三是体现差异性，坚持问题导向、底线思维，针对东北的特点和问题，精准施策。
& & 在党中央、国务院领导的高度重视和各部门的大力支持下，可以说，《政策举措》充分体现了党中央、国务院有关稳增长、促改革、调结构、惠民生的总体要求，是近些年来少有的内容具体、针对性强、操作性强、政策含金量高的区域政策文件，对新时期推进东北全而振兴也具有重要的指导意义，概括起来，《政策举措》主要有以下特点：一是突出重大政策，文件没有展开论述东北振兴的基本原则、指导思想和目标，而是将内容聚焦在近期支持东北振兴的重大任务和重大实质性政策上。二是提出一批含金量高的政策，《政策举措》共包含实质性支持政策有140余项，其中很多是对现行政策的优化和拓展，充分体现了中央对东北的实质性的倾斜和支持，向社会释放国家将继续坚定不移地支持东北地区实现全面振兴的积极信号，将有效鼓舞东北干部群众士气，提振发展信心。三是在全面深化改革上出实招，对东北地区推进简政放权、国有企业改革、支持非公经济发展、农业改革、科技创新改革、资源型城市改革等，都提出了有效思路和办法，结合东北地区特点，推出一批先行先试的重大改革政策。通过创新体制机制，激发东北发展活力。四是充分发挥投资的关键性作用，优化投资结构，注重资金投向。与《政策举措》相配套，还有东北地区在建和今明两年．拟开工建设的重大项目项，重点解决铁路、水利、城市设施等基础设施和棚户区改造等重点民生工程，以及关内关外通道不畅、粮食仓储不足、水利发展滞后、&窝电&、供热管网陈旧等制约东北发展的&短板&和&瓶颈&，为东北地区稳增长提供了坚实的支撑。
& & 大家也都知道，除《政策举措》外，我们正在按程序报批《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》，关于这两个文件的关系，我们的主要考虑是：
& & 一是文件定位。《若干意见》定位为新形势下中央对振兴东北地区等老工业基地战略的丰富、深化和发展，是指导全面振兴的中长期战略性文件，总体上相对宏观。《政策举措》则是《若干意见》近期相关内容的实化、细化和具体化，重点着眼于解决当前东北地区发展面临的突出矛盾，防止经济增速．出-惯性下滑。
& & 二是文件内容。《若干意见》内容比较全面，包括取得成就、存在问题、面临形势、指导思想、原则目标、重点任务、重大政策等诸多方面。《政策举措》主要聚焦在近期重大政策和重大工程项目。
& & 三是文件适用期。《若干意见》是在总结前10年工作基础上，对2020年之前乃至更长一些时期的总体谋划。《政策举措》重点是今后1～2年能够实施的内容。
& & 四是文件适用对象。《若干意见》以东北地区为重点，兼顾全国老工业城市和资源型城市，而《政策举措》全文内容主要针对东北四省区。
& & 三、28号文件的主要内容和重大政策
& & 为保证各项重点任务的完成，《政策举措》提出了很多针对性和实效性很强的支持政策，主要包括：
& &（一）深化改革激发市场活力
& & 一是进一步简政放权。针对东北各省区反映的当前行政审批权下放不同步的问题，《政策举措》提出，&对已下放地方的投资项目审批事项，按照&同级审批&原则，依法将用地预审等相关前置审批事项下放地方负责&，这条政策请地方积极与国土资源、环保等部门沟通衔接。《政策举措》中也明确&鼓励辽宁省开展投资领域简政放权改革试点，尽量减少前置审批事项&，怎么开展试点，试点什么内容，辽宁省和大连市都可以好好研究，这等于给了大家一个令箭。《政策举措》还提出&将中关村国家自主创新示范区开展的境外并购外汇管理试点政策拓展至东北地区重点装备制造企业&，这项政策主要是支持对外投资企业在用汇方面简化程序，在中关村试点期间效果明显，有效解决了企业在境外发起并购后按时支付并购款项的时效性问题，请地方与外汇局等部门沟通，将有关政策落实到位。
& & 二是支持民营经济发展。积极发展民营是东北地区吸纳就业、稳增长的重要举措，《政策举措》提出，&在东北地区开展民营经济发展改革试点，创新扶持模式与政策，壮大一批民营企业集团，开展私营企业建立现代企业制度示范&，我们目前初步考虑是，在东北选择一些城市或地区，开展各具特色的民营经济发展改革试点，请地方积极研究跟进。国家首批民营银行集中在东南沿海地区，《政策举措》提出&在东北地区试点民间资本发起设立民营银行等金融机构&，大连一些民营企业很有影响力，政府部门也有义务积极帮助企业研究，并加以引导，争取早日在东北地区设立民营银行。《政策举措》还提出&进一步放宽民间资本进入的行业和领域，抓紧实施鼓励社会资本参与的国家级重大投资示范项目，同时，要在基础设施、基础产业等领域推出一批鼓励社会资本参与的地方重大项目&，今年上半年，国家在交通基础设施、新一代信息基础设施、清洁能源工程、油气管网及储气设施、现代煤化工和石化产业基地等领域推出了首批80个示范项目，鼓励社会资本参与建设营运，近期国内十几个省份也都提出了本省区吸引和鼓励社会资本参与的重大投资项目，东北地方也要研究提出本省区的投资项目清单并向社会公开。
& &（二）关于深化国有企业改革
& & 一是推进地方国企改革。虽然过去十年东北地区国有企业改革有了实质性进展，但目前国有企业比重仍然偏高，大连市这方面更为明显，我了解，大连很多家骨干企业都还是国有股一股独大。下一步，要按照公益保障类、自然垄断类和一般竞争类等类别，分类推进地方国有企业改革。《政策举措》对此也给出一些政策空间，支持先行先试国有企业改革政策，比如&拿出本级国有企业部分股权转让收益和国有资本经营收益，专项用于支付必需的改革成本。有序推进混合所有制企业管理层、技术骨干、员工出资参与本企业改制&，要以落实这些政策为契机，用市场化的手段，研究适当降低国有股比重，化解历史遗留问题，激励员工积极性。
& & 二是推进中央国有企业改革。中央企业在东北地区集中分布、比重较高，为支持中央企业改革，《政策举措》提出&结合东北地区国有资本总量和分布情况，组建跨省的区域性（或省级）央企资本投资公司和运营公司，条件成熟时，通过股权多元化等方式整合中央企业在东北地区的资源&，目前国家有关部门正在研究制定《国有资本运营公司和投资公司试点方案》，将支持具备条件的央企组建或改组成国有资本投资公司和运营公司，东北地区可按照《政策举措》部署，根据本地区的国有资本总量和分布情况，研究组建跨省的区域性或省级国有资本投资公司和运营公司，条件成熟时，可通过股权多元化的方式整合中央企业在东北地区的资源。针对东北地区反映集中的央企与地方利益共享机制问题，《政策举措》提出，&研究中央企业和地方协同发展政策，支持中央企业与地方共建产业园区&，中央企业与大连有很好的合作基础，能不能借此机会，把一些新的重大合作项目摆放在大连，地方可以积极与有关中央企业沟通。
& & 三是继续解决好国企改革历史遗留问题。国有企业富余人员安置、&壳企业&等问题是东北划地区国有企业改革尚未完成的任务，特别是厂办大集体改革是十年前中发11号文件提出的政策举措中，唯一还没有完全落实的，是影响社会稳定的一个重大遗留问题，这个问题不可回避，久拖不决对保障民生、社会稳定都会带来诸多的隐患，为此，《政策举措》中提出，&加大支持力度，力争用2～3年时间，妥善解决厂办大集体、分离企业办社会职能、离退休人员社会化管理等历史遗留问题。&前期，国资委在黑龙江省组织开展了中央企业分离移交&三供一业&工作，取得了积极成果，《政策举措》提出要推广这一做法，&在东北地区全面推进中央企业分离移交&三供一业&工作，地方国有企业也要积极开展相关工作&。
& &（三）关于提升创新支撑能力
& & 一是率先开展创新改革。东北地区科技人才基础雄厚，但科技与经济发展结合的还不紧密。为强化东北地区的自主创新能力，《政策举措》中明确提出&在东北地区开展产学研用协同创新改革试验，打通产学研用之间的有效通道&。这项工作我们今年已经启动，前期已经会同东北四省区多次召开了会议，开展了调研，下一步要抓紧研究落实。《政策举措》还提出，&整合创新资源组建若干产业技术创新战略联盟，设立引导东北地区创新链整合的中央预算内投资专项，加大资金支持力度，集中实施一批重大创新工程&，这项政策是贯彻落实习近平总书记&围绕产业链部署创新链，围绕创新链完善资金链，破除制约科技成果转移扩散的障碍，提升国家创新体系整体效能&重要批示的具体举措。针对东北地区前期集中反映的装备制造业首台（套）问题，《政策举措》提出，&在东北地区组织实施一批重大技术装备首台（套）示范项目&，下一步，我们将配合委内产业司和委外工信部、财政部等，抓紧落实这一政策。
& & 二是完善区域创新政策。《政策举措》提出&研究在东北地区设立国家自主创新示范区&，自主创新示范区是国家批准的支持自主创新和高技术产业发展的先行先试区域，目前国家仅批准北京中关村、武汉东湖、上海张江和深圳四家，大连市在科技创新方面有基础，有实力，要努力争做东北地区首个自主创新示范区，有关事项要抓紧与科技部以及发改委高技术司衔接，尽快将正式请示报国务院。《政策举措》还提出，&研究将中关村自主创新示范区有关试点政策向东北地区推广&，国家自主创新示范区有关股权激励、科技成果处置权、收益权等改革对激发科研人员和企业创新发展活力具有重要意义，目前仅在国家自主创新示范区试行，此次《政策举措》提出研究将这些试点政策向东北地区推广，这对于引导东北地区走创新驱动转型发展之路意义重大。结合辽宁省实施&双百工程&的实践，《政策举措》提出&研究利用国家外汇储备资金支持企业并购国外科技型企业的具体办法&，以更好地推动相关工作。
& & 三是加强创新基础条件建设。《政策举措》提出，支持东北地区建设重大科技基础设施和研发平台。针对辽宁省、大连市反映的大型企业研发和检验检测设备封闭运行，效益不高的问题，《政策举措》提出&推动大型企业向社会和中小企业开放研发和检验检测设备，研究给予相应优惠政策&。东北地区的中科院院所密集，结合前期我们会同中科院开展老工业基地院士专家科技咨询活动的有关成果，以及中科院与地方联合建设产业技术创新平台的工作进展，《政策举措》提出&支持中科院在东北地区加强&院地合作&，建设产业技术创新平台。继续组织开展东北老工业基地院士专家科技咨询活动&，请东北四省区积极配合我们共同抓好这项工作。人才是未来竞争的基础，《政策举措》提出&千人计划&，&万人计划&等国家重大人才工程要对东北地区给予重点支持，并将支持领域明确为高端装备制造、国防科技，这两个重大领域都是大连的强项，要积极与中组部等部门衔接，争取更多领军人才、高端人才落户大连，推进大连成为创新之城、创业之城。
& &（四）关于提升产业竞争力
& & 一是推进传统产业升级。东北地区特别是大连市在装备制造领域优势明显，但是目前受国内外大的经济形势影响，重大装备的市场需求不旺，因此《政策举措》提出要积极支持重大技术装备拓展市场，一方面国家近期要开工一批重大能源、交通等重大项目，这些重点工程要优先采用国产装备，另一方面要积极扶持东北地区的优势装备&走出去&。李克强总理在7月31日的会议上明确提出希望&东北装备&，既能&装备全国&，又能&走向世界&，他特别强调要把配套的零部件产业做起来，形成产业的集聚发展。《政策举措》也明确提出，要&科学布局一批产业关联度高的重大产业项目&，&鼓励大型农产品加工企业在东北地区布局生产基地&。
& & 二是加快培育新兴产业。东北地区具备战略性新兴产业发展的基础和潜力，也迫切需要发展新兴产业以提高经济的抗风险能力，对此《政策举措》提出&支持战略性新兴产业加快发展，对东北地区具有发展条件和比较优势的领域，国家优先布局安排。积极推动设立战略性新兴产业创业投资基金。国家集中力量扶持东北地区做大做强智能机器人、燃气轮机、高端海洋工程装备、集成电路装备、高性能纤维及复合材料、石墨新材料、光电子、卫星及应用、生物医药等产业，形成特色新兴产业集群&，这里面点到的很多产业都有大连的影子．大连也具备在战略性新兴产业加快发展的基础和条件。《政策举措》提出，&推动在沈阳、大连，哈尔滨等地设立军民融合发展示范园区&，请大连积极衔接，抓好落实，《政策举措》还结合东北四省区的实际，提出&在东北地区设立国家级承接产业转移示范区，承接国内外产业转移&，国家发改委已经在中西部批复了若干承接产业转移示范区，下一步我们也将推动在东北地区设立若干个这样的示范城市和示范园区。
& & 三是推进工业化和信息化融合发展。推进工业化和信息化融合是东北地区新时期发展的重要任务，目前信息产业从东南沿海向内陆转移的趋势也在加快，根据东北地区的实际，《政策举措》提出，&支持东北地区开展工业化和信息化融合发展试点，培育发展新一代信息技术产业、云计算、物联网等产业&，地方可以结合本地优势，积极推动发展信息产业，特别是老工业基地在用信息产业改造提升传统产业方面大有可为。
& & 四是加快现代服务业发展。服务业是东北产业发展的短板，也恰恰是下一步可以大有作为的领域。2013年东北三省服务业增加值占生产总值的38.7%，比全国平均水平低7.4个百分点，且近年来有与全国差距拉大的趋势。关于这个问题，习近平总书记去年赴辽宁视察时明确要求，要&加快推动生产性服务业从工业企业中分离，促进生产性服务业大发展&，对此《政策举措》提出&加快东北地区生产性服务业发展，在用电、用水等方面与工业企业实行相同价格，在用地方面给予重点支持&，地方要研究具体落实的措施。关于生产性服务业，7月31日，国务院印发了《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》，明确了研发设计、第三方物流、融资租赁、信息技术服务、节能环保服务、检验检测、电子商务、商务咨询、服务外包、售后服务、人才服务和品牌培育等11个重点领域，地方应在如何提升生产性服务业规模，功能层次和水平上加大工作力度。
& &（五）关于加快城市转型
& & 一是全面推进城区老工业区和独立工矿区搬迁改造。东北的城区老工业区、独立工矿区比较集中，根据我们的初步统计，东北地区城区老工业区和独立工矿区均有40多个，为解决这些区域目前发展面临的问题和困难。《政策举措》提出&从2014年起扩大中央预算内投资相关专项规模，每年安排20亿元专门用于东北地区城区老工业区和独立工矿区搬迁改造。今年年内集中力量支持问题突出、前期工作基础较好的10个城区老工业区和10个独立工矿区实施搬迁改造工程，明后两年力争全面展开&，还提出了支持城区老工业基地搬迁改造的配套土地、金融等政策，包括&加大城镇低效用地再开发等土地政策支持力度，研究制定通过开发性金融支持城区老工业区和独立工矿区搬迁改造的措施，支持发行城区老工业区和独立工矿区搬迁改造企业债券&。
& & 二是支持资源型城市可持续发展。今年以来，由于资源产业效益下滑，接续替代产业发展仍处于起步阶段，要素集聚能力较弱，资源型城市经济增速下行压力更大。这方面与大连的关联不大，我就不展开讲了。
& & 三是加快城市基础设施改造。东北很多城市的市政公共设施严重老化，水、气、暖等管网超期服役，腐蚀严重。在《政策举措》起草过程中东北地区也普遍反映，希望国家能考虑东北高寒地区城市基础设施建设、运营等方面的成本问题，通过一定方式给予支持。为此，在有关部门的大力支持下，《政策举措》提出，&加大中央预算内投资支持力度，大力推进东北地区城市供热、供水等管网设施改造&。结合前期吉林省实施&暖房子&工程的经验，《政策举措》提出，&结合既有建筑节能、供热管网改造以及热电联产机组建设，组织实施东北地区&暖房子&工程&。
& &（六）关于保障和改善民生
& & 一是加快棚户区改造。东北的棚改起步最早，但目前任务依然艰巨，在本届政府，1000万户棚改计划中，东北占近30%。与当初相比，现在剩下的大都是难啃的&硬骨头&，土地置换收益低、市场化运作困难，特别是林区、垦区棚户区，改造难度更大。《政策举措》为此提出了一系列支持政策，包括&中央财政继续加大对东北地区棚户区改造支持力度，中央预算内投资进一步向东北地区工矿（含煤矿）、国有林区、国有垦区棚户区改造配套基础设施建设倾斜&。国家开发银行也主动提出愿意大力支持东北地区的棚户区改造，为此《政策举措》提出，&开发银行今年安排信贷规模600亿元左右．确保东北地区列入改造计划项目建设资金需求。开发银行项目资本金过桥贷款（软贷款回收再贷）对东北地区支持标准按西部地区执行&。这里我特别解释一下开发银行项目资本金过桥贷款，这个贷款是用于棚户区改造的资本金软贷款，开行按照东中西三大区域进行分类，其中贷款比例东、中、西分别为25%、35%、50%，贷款期限东、中、西分别为5年、7年和9年，原来辽宁省执行东部地区标准，吉林省、黑龙江省执行中部地区标准，经过克强总理的亲自关心，《政策举措》中已经明确东北三省均执行西部地区标准，请三省抓紧与开发银行对接落实。此外，《政策举措》还提出，&同等条件下优先支持棚户区改造的企业发行债券融资。扩大东北地区棚户区改造项目&债贷组合&债券发行规模&，请东北四省区在申报企业债券时积极衔接落实政策。
& & 二是社会保障问题。东北地区社保基金支出压力大，养老保险赡养比高，未缴纳养老保险职工数量多，这是东北地区的一个特殊困难，对此《政策举措》中提出&中央财政对企业职工基本养老保险的投入继续向东北地区倾斜，进一步提高企业退休人员基本养老金水平&。为支持东北地区国有企业富余人员安置和解决历史遗留问题，《政策举措》提出，&妥善解决厂办大集体职工的社会保障问题，落实将关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入基本医疗保险的政策&。
& &（七）关于扩大开放合作
& & 一是面向东北亚及发达国家开放。东北地区地处东北亚地区的核心，对俄合作具有得天独厚的优势，今年以来，加强中俄合作面临着新的机遇，《政策举措》提出，&启动中俄远东开发合作机制，推动在能源、矿产资源、制造业等领域实施一批重大合作项目，按照国务院批复方案加快筹备中俄地区合作发展（投资）基金&，这项工作我们正在按照国务院的统一部署推进。《政策举措》提出，&打造一批重大开放合作平台，支持大连金普新区建设成为我国面向东北亚区域开放合作的战略高地&，我们将积极支持大连金普新区建设，大连也要认真研究，加大推进力度，创新开放模式，提升开放层次，拓宽开放合作领域，构建与国际惯例接轨的涉外经济管理制度，将大连金普新区建设成为我国面向东北亚区域开放合作的战略高地。
& & 二是创新对外开放政策。《政策举措》提出了一系列支持东北地区大宗商品进出口的先行先试政策，比如，&给予东北地区符合条件的企业原油进口及使用资质。增加从周边国家进口石油、粮食等权益产品配额，鼓励在边境地区开展进口资源深加工&等。
& & 三是加强区域经济合作。东北四省区行政首长联席会议已经成功召开了四届，为完善这一协商机制，加强有关工作的落实，《政策举措》提出，&完善东北四省区区域合作与协同发展机制，探索部门与地方协同推进合作的有效渠道&，这个问题我们下一步将会同四省区重点研究。大连市也可以认真研究一下，如何利用这个机制，推动一些重大的区域合作项目。东北地区的发展也要推进对内的经济合作，《政策举措》提出，&推动东北地区与环渤海、京津冀地区统筹规划，融合发展&，大连与京津冀地区合作有地利条件，下一步可以在这方面做些文章。
& &（八）关于农业、生态和基础设施
& & 一是促进农业可持续发展。东北地区对全国粮食安全的重要性不言而喻，特别是商品粮调出量接近全国一半。为提高东北地区农业可持续生产能力，《政策举措》中提出&完善粮食主产区利益补偿机制，国家涉农资金进一步加大对东北地区倾斜力度，按粮食商品量等因素对地方给予新增奖励，视中央财力状况，增加中央财政对产粮大县奖励资金&。此外，文件中还提出土地整治重大工程、今年全国1亿亩深松整地试点等重点向东北地区倾斜，组织实施黑土地保护工程，积极推进东北四省区节水增粮行动项目建设，这也是东北地区前期反映较多，普遍希望出台的涉农政策。针对今年东北地区粮食仓储设施紧张的问题，《政策举措》提出，&今年中央预算内投资安排14亿元，支持东北地区新建64亿斤粮食标准化仓储设施和一批散粮物流设施；中央财政安排5亿元，维修改造200亿斤仓容危仓老库。下一步全国新建1000亿厅仓容重点向东北地区倾斜，争取用2～3年基本解决东北地区粮食仓储难问题&。
& & 二是关于生态问题。东北地区是我国的北方生态屏障，森林、草原、湿地等，都有全局性影响。因此，一些生态方面的重大改革或试点，《政策举措》提出优先安排在东北地区实行。包括&支持在黑龙江重点国有林区率先启动全面停止商业性采伐试点，争取尽快将东北其他国有林区纳入停止商业性采伐范围。在有条件的地区开展退耕还湿和湿地生态移民试点&。结合东北有关省区的实际，《政策举措》提出&研究在内蒙古大兴安岭林区开展国有林区综合配套改革试验。实施科尔沁沙地专项治理工程。支持吉林、黑龙江西部地区等加快盐碱地治理，实施河湖连通工程，建设生态经济区&。此外，东北老工业城市和资源型城市集中，历史遗留的工业废弃地和老矿区问题多，《政策举措》提出，&全面开展老矿区沉陷区、露天矿坑、矸石山、尾矿库等综合治理，按照&政府支持、市场化运作&方式，对工业废弃地和矿区历史遗留问题实施专项治理工程&。
& & 三是关于加快重大基础设施建设。交通、能源和重大水利工程是东北振兴的重要支撑，《政策举措》对加快东北地区重大基础设施提出了明确要求，重点包括：1、加快京沈高铁及其联络线，以及哈佳、沈丹、丹大、吉图珲、哈齐、哈牡等快速铁路建设，开展东北地区既有铁路线路扩能提速改造；2、启动京哈高速公路扩容改造，加快国家高速公路&断头路&建设；3、支持一批机场改扩建和支线机场新建工程，支持重点城市轨道交通建设；4、加大国际运输通道建设力度。5、加快电网建设，加快推进黑龙江经吉林、辽宁至华北的输电工程前期工作，切实解决东北地区&窝电&问题。6、优化东北地区能源结构，开工建设辽宁红沿河核电二期项目，适时启动辽宁徐大堡核电项目建设，在东北地区加快审批建设一批热电联产集中供热项目。7、在东北地区开展电力体制改革。8、加强中俄能源合作，加快实施中俄原油管道复线、中俄东线天然气管道等一批重大合作项目。9、加快开工建设一批重大水利工程和防洪减灾工程。
& &（九）关于重大财政、投资、金融政策
& & 考虑到东北地区的历史贡献和面临的特殊问题，经委领导多次协调，《政策举措》中明确了财政、金融、投资等方面重大支持政策：
& & 一是财政方面。中央财政进一步加大对东北地区一般性和专项转移支付力度。研究将东北地区具备条件的省市纳入地方政府债券自发自还试点范围。第一批自发自还试点主要集中在东南沿海地区，下一步辽宁省、大连市可以积极争取。
& & 二是金融方面。加大对东北地区支农再贷款和支小再贷款支持力度。鼓励政策性金融、商业性金融探索支持东北振兴的有效模式。优先支持东北地区符合条件企业发行企业债券．允许符合条件的金融机构和企业到境外市场发行人民币债券。统筹研究设立东北振兴产业投资基金。允许符合条件的重点装备制造企业设立金融租赁公司开展金融租赁业务。这些政策对于东北地区、对于大连市都很有针对性，地方可以加强研究，并做好与有关部门的沟通衔接。
& & 三是投资方面。这里面有几条含金量很高的政策。一是在基础设施、生态建设、环境保护、扶贫开发和社会事业等方面安排中央预算内投资时，比照西部地区补助标准执行。二悬中央加大对东北高寒地区和交通末端干线公路建设的项目补助和资本金倾斜。这充分考虑了东北地处高寒地区，基本建设费用较高的客观公益性建设项目，取消边境地区。四是中央预算内投资专门安排省区合作项目前期工作。
& & 按照国务院要求，《政策举措》要尽快落地，今年内要发挥作用。近期，我们将按照国务院的要求，很快会印发与《政策举措》相配套的139项重大项目建设清单。另外，为确保落实，《政策举措》明确提出，&国务院各有关部门要抓紧研究出台实施细则，形成政策合力。东北四省区要制定具体方案，落实工作责任，确、保各项政策措施落到实处&，还要求&各有关部门每半年将支持东北振兴工作进展情况送国家发展改革委，发展改革委要督促各有关部门和地区落实各项重大政策举措，每半年将落实进展情况及相关工作考虑汇总上报国务院&。
& & 四、贯彻落实28号文件要把握的重点
& & 贯彻落实《政策举措》任务重，时间紧，工作量大，因此，要讲究策略方法，善于抓住推动落实的重点，突破关键，带动文件的全面贯彻落实见效。
& & 第一，要将全面深化改革作为东北振兴各项工作的引领。老工业基地的&老&除了产业老，还体现在观念老、体制老。贯彻落实《政策举措》，必须要靠向改革要红利。可以说，国家的支持很重要，但是东北要真正实现全面振兴，还是要走上内生发展新路，就是要靠自身全面深化改革形成良性发展的体制机制，激发整个区域的发展活力。深化改革，要找准突破口、关键点，就像当年辽沈战役的锦州之战那样，抓住&牛鼻子&。因此，对简政放权、深化国有企业改革、促进非公经济发展等国务院部署的东北地区重点改革事项，要出实招，切实抓好抓实。
& & 一是力求简政放权有重大突破。简政放权是一项重大改革，改革要从自身改革做起，特别是从政府自身的改革做起。从东北地区的现实情况看，我们对企业的束缚还是太多了，简政放权的潜力还很大。因此，要以简政放权为突破口，适应发展社会主义市场经济的客观需要，尽最大可能减少前置审批事项，持久地为企业创造良好的发展环境，促进各类市场主体竞相迸发发展活力。而且，随着形势的发展，简政放权的内涵也在不断的深化，需要我们不断的努力。
& & 二是着力推动国有企业改革。东北地区的国有企业集中，国有股份比重高，国有企业负担重，包袱大，要使国有企业适应市场竞争，就必须让它轻装上阵，就必须下大力气为它减负、卸包袱，就必须下大决心推进体制机制改革，舍此难有他途。当前改革的难点和重点就是要齐心协力把国企的富余人员安置好，把还存在的历史遗留问题解决好，以期让国企能公平参与市场竞争。
& & 三是要大力发展民营经济。东北有不少&顶天立地&的大企业，包括民营企业，但配套产业却很多不在东北，下游产业很多在南方。像辽宁的石化产业很强，但下游的纺织、塑料、精细化工产业还不多；汽车工业历史长、规模大，但汽车配套产业还比不上东南沿海地区。北粮南运，北油南运，其中一个很重要的原因是南方的产业链长，贴近市场，配套力强，市场竞争力强。如何才能尽可能的使这些原料在东北地区就近加工就地配套呢？东北要吸纳就业，要促进居民增收，还是要继续高度重视大力发展星罗棋布的民营中小企业，要依托国有大型企业，大力支持民营企业进入下游配套产业，加快发展产业集群，使东北企业既有&顶天立地&，也有&铺天盖地&。要善于借鉴东南沿海地区支持民营中小企业发展的成功经验，创新对中小企业、对民营经济的管理方式，变管理为服务，持续营造浓厚氛围积极鼓励和引导创业，多倾听、多了解中小企业需要政府协助支持的是什么，并及时施以援手，多做推动有利于有助于民营中小企业发展的事情，主动帮助它们开拓市场、推介产品。现在工商登记制度改革后，全国新增中小微企业数量很多，绝大部分是民营小微企业，但是这些企业大多还处于成长过程中，所以对它们正常的生产经营活动要多支持、少干预，多服务、少苛责，就像对正在成长期的儿童，我们不能像管成人那样管他们，对刚刚起步的这些小微企业要更加关注，更加呵护，更加倾全力培育，不断帮助它们做大做强。
& & 其他还有厂办大集体改革、城市基础设施改造、重大工程融资改革等等，希望地方都能按照《政策举措》的要求，抓紧研究提出改革试点的方案，积极予以推进。总之，要采取措施，重点突破，务求通过全面深化改革破解东北振兴的体制机制难题。
& & 第二，要把增强创新能力，加快经济结构、产业结构调整作为东北振兴的关键环节。东北历史上布局了大量的科研院所和高等院校，科技创新的实力很强，人才人力资源雄厚，光两院院士就有108人之多，基础好，条件好。实施东北振兴战略以来，东北很多骨干企业通过结构调整、技术改造和自主创新，开发生产出了一批适应市场需求的新产品，成为确保企业生产经营平稳运行的重要支撑。下一步，东北地区要实现全面振兴，东北经济要转型提质增效，关键看结构调整，根本途径在增强创新能力。
& & 一是要以创新加快传统产业改造升级，适当降低&重&产业的比重，做长拓宽产业链，提高附加值和竞争力。东北有一批国宝级装备制造企业和产业，现在国家正在大力支持中国装备走出去，要竭力创造条件，提高核心企业研发能力，扶持核电、火电、轨道交通、石化冶金、高档机床等优势装备向高端迈进。二是要以创新的思路和技术大力发展新兴产业，努力培育做大做强一批新的优势产业。要积极推动产业多元发展，增强经济的稳定性和抵御风险的能力。三是要大力实施创新驱动发展战略。东北有比较雄厚的科技教育基础和实力，如果通过改革把创新潜力发挥出来，将对经济发展起到巨大的推动作用。《政策举措》中已经提出，&在东北开展产学研用协同创新改革试验。打破制约科技与经济结合的体制机制障碍，打通产学研用之间的有效通道，集中实施一批重大创新工程&。要积极落实这些政策，加快形成东北地区的创新优势，并为全国创新体系的完善积累经验。
& & 第三，要着眼于东北亚地区的开发调整和经济全球化发展趋势，大力推动东北地区的对外开放。东北地区地处东北亚区域的核心区域，通过亚欧大陆桥北线与俄罗斯、蒙古、朝鲜相连接，又毗邻日本和韩国，对外开放大有可为。要重点做好沿海沿边开放这篇大文章，加强与东北亚各国开放合作，将东北振兴与俄远东开发，以及&丝绸之路经济带&战略相结合。另外，也要做好对内合作，深化东北四省区的合作，加强东北与毗邻的京津冀、环渤海地区的合作，积极开展东北与发达地区，如长三角、珠三角的合作。
& & 第四，要把近期的工作重点放在稳增长上，发挥精准投资的关键性作用，切实扭转经济下行态势。当前，东北振兴的首要任务是稳增长，这也是国务院出台《政策举措》的明确要求，因此要坚决遏制住东北经济增速持续下滑的趋势，努力使经济运行保持在合理区间，各项工作都要服务于稳增长这个大局。从当前的情况看，关键是要抓紧落实《政策举措》的要求，着力发挥精准投资的关键作用，保持合理的投资增速，这样既有助于解决东北地区发展长期存在的瓶颈和短板，也不会形成新的产能过剩。请东北各省区在安排今年后几个月和明年工作时，充分考虑与《政策举措》的衔接，加快实施产业结构调整，创新能力建设，现代农业发展，棚户区和老工业区以及独立工矿区的改造，重大基础设施和生态环境保护工程等领域的重大项目。
& & 28号文件印发后，国家发展改革委在第一时间组织召开了贯彻落实28号文件的视频会议。会上，国家发改委党组副书记、副主任何立峰同志代表委党组对各地落实好28号文件提出了明确的要求。在此，我也把这些工作要求向各位领导转述一下。何主任强调，做好《政策举措》的落实，关键是能取得实效，尽快止住东北经济增速下滑的势头。近期，要突出抓好以下几个方面：
& & 第一，要讲究策略方法，在抓项目落实上下功夫。《政策举措》面广事多，各地情况又不尽相同，当前可自行配置的人力物力财力资源又有限，因此更要讲究策略方法，坚持有所为有所不为，有所先为有所后为，有所快为有所慢为。《政策举措》中列出了一些重大项目，与之相配套，我们也已会同东北各省区发展改革委拟定了在建和今明两年拟开工建设的139项项目，这些项目都是应当集中力量先为快为的项目有关部门和地方要竭力创造条件，力促已经审批通过的项目要尽快开工，正在走审批程序的要加快进度，正在开展前期研究的要加快论证，力争尽快对稳定经济增长发挥实际有效的作用。对于《政策举措》中明确点出的重大项目，要尽快配置必要的人力物力财力，制定具体落实工作方案，确保项目有关工作真正落到实处。
& & 第二，要坚持主动作为，在抓市场上下功夫。东北很多企业，特别是装备制造企业和原材料企业，并不缺新技术，也不缺新产品，目前的困难更多的是缺市场。解决这个问题要多管齐下，一是要按《政策举措》的要求加快开工一批重大工程，通过品质量，提升产品售后服务能力，政府也要及时为企业提供有效的市场供求信息，使东北的老企业在近期能实现多产多销见实效。
& & 第三，要积极协调配合，在抓联动上下功夫。社会分工、部门分工发展到今天，互相交叉交错的程度已经远非过去可比。因此，必须更加主动更加自觉地讲究协调配合，真正形成推动落实的强大合力。为做好贯彻落实工作，下一步，我委将尽快推动出台《政策举措》重点任务分工落实方案，国务院各有关部门要解决好&最先一公里&的问题，形成落实政策的合力。提防是落实《政策举措》的主体，国务院要求提防要守土有责，守土尽责，摒弃&等靠要&思想，增强忧患意识和机遇意识，敢于担当，迎难而上，主动加强与部门的对接，扑下身子抓好实施，解决好政策落地&最后一公里&问题，切实提高《政策举措》的执行力和落实力。
& & 第四，要坚持&马上就办&，在抓尽快落实上下功夫。经济工作也如同打仗，情况瞬息万变。因此，落实《政策举措》要讲究速度，讲究实效。提防要抓紧制定本地落实《政策举措》的责任分工和时间表、路线图，加大督查力度，建立动态反馈机制，定期报告工作进展情况，及时反馈政策举措落实情况和效果。对起主动服务和联络协调的职能，及时帮助协调解决重大问题。
& & 最后，借此机会，我也对大连如何更好地落实28号文件提出一点个人建议。大连是我国东北地区的核心城市，是我国重要的老工业基地，在东北全面振兴中发挥着不可替代的重要作用。过去十年振兴，有句话叫&东北振兴看辽宁，辽宁振兴看大连&，还有句话叫&东北振兴，大连先行&。应该说，这十年大连市抢抓机遇，在很多方面走在了东北振兴的前列，更重要的是探索出了老工业基地调整改造探索行之有效的路子，为东北乃至全国发挥了重要的示范作用。新一轮振兴，大连市委、市政府高度重视，动手快、工作实，力度大，大连市提出&要下好先手棋，勇当东北全面振兴的排头兵&。我觉得这个提法非常好，形象贴切，内涵丰富，同时也朗朗上口。提出了这个口号，下一步我们就要好好研究大连在哪些领域能在东北振兴中下好先手棋、当排头兵。结合28号文件的贯彻落实，我初步考虑，大连市要重点研究以下几个方面：一是要在继续探索老工业全面振兴的路子上当先锋，打头阵，努力打造全国老工业基地调整改造示范城市。二是要在全面深化改革特别是推进国有企业改革方面当先锋、打头阵，努力破解深层次的体制机制难题。三是要在提升产业竞争力和优化产业结构、经济结构上当先锋、打头阵，努力打造具有国际竞争力的现代产业基地。四是要在提升科技创新能力方面当先锋、打头阵，努力实现创新驱动发展。五是要在进一步扩大开放合作上当先锋、打头阵，积极推进大连金普新区建设，打造我国面向东北亚区域开放合作的战略高地。六是在全面提升城市综合服务功能上当先锋、打头阵，努力在辐射带动辽宁乃至东北地区整体振兴发展中发挥更大作用。
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