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“小姐”称谓的社会认知度和使用度考察
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大学生对所学专业认知度调查问卷
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【期刊名称】
关于行政公开认知度的调查报告
【英文标题】 Report investigating the Knowledge Degree of Public Administration
【作者】 ，【作者单位】
【分类】 【中文关键词】 行政公开
【期刊年份】 【期号】 2
【页码】 65
行政公开制度是行政程序的基本内容，是依法行政的制度保证。随着“依法治国”进程的加快，政务公开、信息公开、知情权保护已经引起全社会的广泛关注。本文以实证研究的方法，通过对社会调查的数据分析，揭示行政公开制度之推行所必须的社会认知度。
【全文】【】 &&&&
　　一、引言――公开的理念
　　十七世纪轰轰烈烈的文艺复兴运动开启了人本主义的先河，对人类自身的关注推动着民主与文明的发展进程，人文思想的渗透唤醒了公民的权利意识。就权利的本质而言，权利是主体的利益体现，权利意识构建了现代法治社会的核心思维模式。在法治社会的权利思维下，政府的活动必须要以公民的权利为本。公民权利的保障和法治国家的实现，离不开对行政权的规范和制约。行政权是国家权力中最活跃、最有力的部分，对公民的切身利益能产生举足轻重的影响。尤其是到了近现代，社会客观需求使得公共权力日益膨胀，行政权的无限扩张直接导致了对公民权利的不利影响，因此需要对行政权加以规范和制约，实现由自上而下的“权力压力型政府”向自下而上的“权利压力型政府”的转变。通过公民个人的权利要求和权利主张，达到促使公共权力依法行使的目的，使其直接为公民权利服务。[1]这种新的行政权运行模式，以协商与合作为特点，要求行政主体开放行政权的行使过程，让行政相对人参与并表达意见，使行政机关的意思表示能更趋正当合理。[2]可见，行政公开是权利保障和行政公正的应有之义。正如英国上议院休厄大法官所说的那样：“公平的实现本身是不够的，公平必须公开地、在毫无疑问地被人们能够看见的情况下实现，这一点至关重要。”回溯行政公开的历史发展，早在1776年瑞典就打开了信息公开的大门，制定了《出版自由法》；法国于1789年在《人权宣言》中提到“公民有权向公务员索取文书”，并于1978年制定出《行政文书公开法》；美国则是当今行政公开制度最为完善的国家，二十世纪30年代制定了《联邦登记法》，要求行政机关在联邦登记上公告要制定的规章草案和最后的规章以及相关材料，其后，1946年制定《联邦行政程序法》、1967年制定《情报自由法》、1974年制定《美国私人秘密法》、1976年制定了《阳光下的政府法》、1996年制定了《电子信息公开法》等一系列法律；在亚洲，日本通过长达30多年的讨论，终于于日出台了《关于行政机关持有的信息之公开的法律》，标志着日本进入了信息公开的新时代。作为现代法治国家的一个基本目标，行政公开正成为一股不可阻挡的时代潮流，推动着世界各国民主法治建设水平的发展。　行政公开保障了公民的知情权。知情权是公民的基本权利，是个人生存权和发展权的一部分。在现代社会里，公民要参与社会生活和政治生活，就必须先要获得相关信息，否则将无所适从，失去生存和发展的前提。由于知情权的至关重要性，二次世界大战后，国际人权法正式将它确定为一项基本人权，迄今已受到国际社会的普遍认可。其次，知情权是社会民主的基石。知情权要求政府必须做到行政公开，这不仅是政府义不容辞的法定职责，也是对公民平等权利、民主参与的法律保障。“知情权制度的发达与否，直接反映出一个国家的民主宪政水平。知情权制度愈发达表明政府的透明度愈强，民主参与程度愈高。政府公开化程度决定了知情权的实现程度。”[3]没有任何东西比秘密更能损害民主，公民不了解情况，所谓自治、所谓最大限度地参与国家事务只是一句空话。[4]正如美国总统约翰逊所言：“在国家安全许可的范围内，人民能够得到全部信息时，民主政治才能最好地运行。”[5]再次，知情权是防治腐败的有效手段。“阳光是最好的防腐剂”，一个真正为人民服务的政府应当是光明磊落的、经得起人民监督检查的政府。“如果行政公开，光天化日下的行政，可以有效防止腐败现象的发生，是廉政建设的重要内容。”[6]纵观中外历史，开放、透明总与民主、廉洁共存，封闭、黑暗则与专制、腐败为伍。
　　行政公开实现了公民的参与权。失去了公民的积极参与，就谈不上真正的民主政治，也谈不上真正的行政公开。我国宪法第41条明确规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……”。参与权的实现，有赖于政府信息公开的程度、效果以及公众对公开的信息的理解和实践的能力。在法律价值上，参与权反映了政府的开放性和服务性，体现了行政行为的可接受性和合理性。融合了公民参与权的行政公开制度从根本上改变了传统行政法的发展目标，改变了行政权的运作模式，改变了行政相对人在行政法律关系中被动、依附的法律地位。可见，行政公开是实现公民参与权的前提，公民参与、监督行政管理是行政公开的主要目的。
　　与行政公开制度较为完善的国家相比，我国起步较晚。但随着“依法治国”进程的加快，政务公开、信息公开、知情权保护等已经引起全社会的广泛关注。加入世贸以后，建立透明政府更成为我国与世界接轨的先决条件。为了了解公民、行政机关工作人员，特别是基层工作人员对于知情权、行政公开的认知度，考察社会对于行政公开所持有的态度，同时通过调查与访谈提高社会各阶层的权利意识、公开意识，武汉大学社会弱者权利保护中心行政诉讼部特确定了以“行政公开认知度”为主题的社会调查项目，并于2002年3月至9月间全面开展了这一调查活动。[7]
　　二、研究背景与调查方法
　　1．理论假设
　　（1）不同的调查对象，对行政公开的认知度有所不同
　　本次调查的对象分为两部分，一部分是行政机关工作人员，另一部分是除行政机关工作人员以外的其他人员。由于在行政公开层面上两部分人群所处的地位不同，他们对行政公开的认知也会有所不同。行政机关工作人员更多地从依法行政、行政程序合法化的角度去看待行政公开，将行政公开视为他们的义务，同时兼顾公共利益的要求；非行政机关工作人员则更多地从权利的角度看待行政公开，将行政公开看作是维护公民知情权的保障，着眼于个人的权益不受侵害。
　　（2）对行政公开的“认”、“知”、“行”的程度，存在较大差异
　　无论是行政机关工作人员，还是普通公民，都会对行政公开有基本的感性认识，但在理性认识上则存在较大差异。“认识并重视”与“认识但漠视”的现象同时存在。个别公民对行政机关的不信任，阻止了他们对行政公开的关注、思考和参与。行政机关工作人员中存在的权力本位观念，也使其忽视对公民知情权的尊重和保护，将行政公开仅仅看作是权力运作的一种方式，而不是应当恪守的义务。
　　（3）有关行政公开的法律不健全
　　行政法治的首要前提是有法可依，由法律来决定一切。但目前在我国，行政公开的依据、内容、标准、对象、形式等等一系列问题尚无相关专门法律加以规定，大多数情况下只能由行政机关自行决定，故公民知情权缺乏制度保障。
　　2．基本概念
　　（1）行政公开：指国家行政机关和法律、法规、规章授权及委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过一定的形式，依法将有关行政事务的事项向社会公众和特定的人公开，使其参与讨论和决定国家事务、公共事务和公益事务，对行政权实施监督的原则和制度。[8]
　　（2）知情权：又称了解权、知悉权，指个人或团体有知悉并取得行政机关的档案资料和其他信息的权利。[9]
　　3．调查方法
　　本次调查采取问卷式与访谈式相结合的调查方法。问卷式调查用于收集标准化的定量资料，访谈式调查用于收集非标准化的无结构的定性资料，两种方式相互补充，相互验证，以克服单一方法的局限性，使行政公开认知度在深度与广度两方面得以体现。
　　4．调查地点
　　本次调查是全国性的。在地区分布上，调查地点分为东、南、中西、北四大块，遍及17个省，4个直辖市，1个自治区；在城市规模上，按被调查地的行政级别划分为三大类：第一类是直辖市、省会城市、国务院批准的较大的市等共计12个；第二类是中等城市，主要是设区的市共计10个；第三类是不设区的市、县、乡、镇等共计17个。三种类型的被调查地分别占29．5％、24．5％、44．9％，力求调查地区分布广泛，结构合理。访谈涉及地方政府、土地、税务、卫生、教育、工商、交通管理、计划生育、政府法律援助机构、公安等10个管理领域。
　　5．调查对象
　　本次调查的对象从总体上分为两大类：行政机关工作人员和行政机关工作人员以外的其他人员。两类调查对象的选取均采用随机抽样的方法，每个调查地点分别选取25名行政机关工作人员和25名非行政机关工作人员（普通公民）。这样，共选取2000名调查对象构成本次调查的样本。
　　抽样调查中普通公民男性比例为58．1％，女性比例占41．9％，男、女比例基本达到平衡；行政机关工作人员中男性占68．8％、女性占31．2％，这与行政机关在职工作人员男、女性别总比例一致。
　　6．资料的收集与分析方法
　　本次调查共发放问卷2000份，回收有效问卷1970份，有效回收率达98．5％。访谈员11名，全部完成访谈任务，并提交了访谈调查报告。被调查对象的选取及问卷的发放与回收，均由武汉大学法学院本科二、三年级共计40名学生按调查地区分四组完成。
　　问卷数据库由法学院法学本科四年级、社会学本科四年级的6位学生负责建立。社会学一位研究生和北京大学的一位社会学博士研究生运用SPSS软件对数据进行了统计分析，分析类型主要为单变量的描述统计和双变量的交互分类统计。
　　另外，调查员与访谈员在调查过程中收集了许多当地行政公开实施状况的文献、资料、图片等，为我们了解各地行政公开的状况提供了丰富翔实的材料。
　　三、调查结果与分析
　　1．对行政公开的基本认识程度
　　表一：对行政公开的基本认识程度（％）
　　┏━━━━━━━━━━━━━━━━┳━━━━━━━┳━━━━━━━━━━━━━┳━━━━━━━━━┓
　　┃　　普通公民　　　　　　　　　　┃　　是　　　　┃　　　否　　　　　　　　　┃　　刚刚知道　　　┃
　　┃　　　　　　　　　　　　　　　　┣━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
　　┃　（是否听说过“行政公开制度”）┃　　64．2　　 ┃　　18．7　　　　　　　　 ┃　　17．1　　　　 ┃
　　┣━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━┳━┻━━━┳━━━━━━━┳━┻━━━┳━━━━━┫
　　┃　　行政机关工作人员　　　　　　┃　　是　　┃是，但不彻┃　流于形式，　┃　还没有　┃　没想过　┃
　　┃　（是否认为大多数行政机关　　　┃　　　　　┃　底　　　┃缺乏实质内容　┃　　　　　┃　　　　　┃
　　┃　　　　　　　　　　　　　　　　┣━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
　　┃　已经实施了行政公开制度）　　　┃　　26．6 ┃　　42．5 ┃　　22．8　　 ┃　　5．8　┃　　2．3　┃
　　┗━━━━━━━━━━━━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┛
　　在对行政公开的基本认识程度的调查中，当问及普通公民“您是否听说过行政公开制度”时，有64．2％的人作肯定答复，18．7％的人没听说过，17．1％的人则刚刚知道。基于行政机关工作人员的认识程度与普通公民应有所差别，我们设计了不同的调查问题。从表一对两类被调查对象的比较上看，应该说行政机关工作人员对行政公开的基本认识程度高于普通公民。这是“依法治国”方针在行政管理领域发挥作用与影响力的体现，说明行政公开是自上而下推行的，同时也反映出行政机关是信息的拥有者，行政机关工作人员掌握着公开的主动权。大多数行政机关工作人员与普通公民尚未意识到行政机关收集信息、掌握信息与公布信息同样重要，保守国家机密与提供信息服务同为行政机关的法定义务。
　　为了进一步了解两类人群对行政公开具体内容的认知程度，我们选择“听证”这一行政公开制度作为切入点。理由是：其一，听证制度，目前已有法律明确规定；其二，听证制度的发起以行政机关告知权利和行政相对人提出申请，或行政机关主动举行并告知相对人参与信息为前提，体现出双方对于公开制度的认识；其三，听证程序是在公开场合下行政管理者与行政相对人共同参与的过程，体现出双方对于公开制度的实践；其四，听证制度相对于其他的公开制度而言，更贴近老百姓的生活（如价格听证、行政处罚相对人申请听证），更能够反映出社会的普遍认知度。
　　表二：对听证程序的了解程度（％）
　　┏━━━━━━━━━┳━━━━━━━━━┳━━━━━━━━━━┳━━━━━━━━┳━━━━━━━┓
　　┃　　　　　　　　　┃非常了解并参与过　┃非常了解但未参与过　┃听说过不太了解　┃　　未听说过　┃
　　┣━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━╋━━━━━━━┫
　　┃　　普通公民　　　┃　　4．4　　　　　┃　　13．3　　　　　 ┃　　67．1　　　 ┃　　15．2　　 ┃
　　┣━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━╋━━━━━━━┫
　　┃行政机关工作人员　┃　　16．9　　　　 ┃　　30．3　　　　　 ┃　　48．9　　　 ┃　　3．9　　　┃
　　┗━━━━━━━━━┻━━━━━━━━━┻━━━━━━━━━━┻━━━━━━━━┻━━━━━━━┛
　　通过表二可以看出，当问及两类被调查对象“对听证程序的了解程度”时，行政机关工作人员的了解比率远远高于普通公民。这说明，随着近年来我国政治体制改革的不断深化，公务员制度的日益完善，他们在受教育程度、综合素质方面有了很大提高，民主意识、法律意识也相应增强，对行政公开的基本认识程度普遍高于普通公民。但同时也应当看到，除了近半数行政机关工作人员非常了解或参与过听证程序外，还有超过半数的行政机关工作人员不太了解甚至未听说过听证制度，这一方面与工作性质有关，也说明行政机关工作人员对于行政公开的认识与依法行政的要求还有相当距离。统计数据表明，超过半数的普通公民对行政公开制度有基本认识，但具体到听证制度却极少有人了解，行政公开宣传得多、开展得少，对于如何实施、如何行使知情权普通公民缺乏认识，依公民申请而启动的听证程序难以发挥作用。
　　2．对行政公开范围、依据、对象、形式的认知度
　　表三：对行政公开范围的认知度（％）
　　┏━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┳━━━━━━━┳━━━━━━━━━┓
　　┃　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　┃　　普通公民　┃行政机关工作人员　┃
　　┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
　　┃　　除了法律明确规定不能公开的内容外，都公开　　　　┃　　78．4　　 ┃　　72．6　　　　 ┃
　　┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
　　┃　　除了法律明确规定可以公开的内容外，都不公开　　　┃　　5．2　　　┃　　8．3　　　　　┃
　　┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
　　┃　　有利于工作的全部公开，不利于工作的不公开　　　　┃　　10．3　　 ┃　　16．1　　　　 ┃
　　┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
　　┃当事人申请的，经批准后予以公开，没有申请的，不公开　┃　　6．1　　　┃　　3．0　　　　　┃
　　┗━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┻━━━━━━━┻━━━━━━━━━┛
　　在问道“您认为公开的范围是什么”时，超过70％的行政机关工作人员和公民认为公开的范围是：“除了法律明确规定不能公开的内容外，都公开”。对于法律没有明确规定的情况下，公开的范围应当是什么？最常听到的回答是“视情况而定”。当问及一些行政机关工作人员怎样视情况而定时，他们认为，“有利于沟通政府和群众”的公开，“还政府一个清白”的公开，“有利于工作开展，能节约时间，提高效率”的公开。反之，如果行政公开会给工作带来麻烦、带来更大的工作量，如果公开的内容会引起群众的不满，造成负面影响的，如果公开不能提高工作效率反而会降低工作效率，延长工作时间，增加工作环节，就没有必要公开。
　　可见，“除了法律明确规定不能公开的内容外，都公开”，更像是作为一项正确答案被选中，事实上的做法是“除了法律明确规定可以公开的内容外，都不公开。”
　　对于“公开的依据”，行政机关工作人员的认识要比普通公民专业。他们认为当前缺乏有关公开的法律依据，许多行政工作人员已经清楚地认识到法制不健全给行政公开造成的危害，提出应当制定《行政程序法》、《行政信息公开法》等等，为行政公开提供法律依据。普通公民则更现实，除少量素质较高，受教育程度深或从事法律事务的专业人士能提出健全法制的意见外，大多数公民无法看到这一点。他们当中许多人认为“不是法律不完善的问题”，而是他们“不知道法律”和“知道了法律也难以按法律办”的问题。比如，农民谈的最多的农民负担问题，“上面怎样定的，我们不知道，他们（基层政府）说啥是啥，不许问。后来知道了，拿着中央的文件给他们看，他们不听，还是照收，公开了有啥用？”
　　在推进行政公开的进程中，制定法律、健全法制固然重要，但有了公开的法律，还要有公开的执法，否则法律仍然形同虚设。
　　表四：对行政公开依据的认知度（％）
　　┏━━━━━━━━━┳━━━━━┳━━━━━━━━┳━━━━━━━┳━━━━━━┳━━━━━━━━┓
　　┃　　　　　　　　　┃　　法律　┃行政机关的领导　┃上级行政机关　┃　执法人员　┃视情况区别对待　┃
　　┣━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━━━┫
　　┃　　普通公民　　　┃　　68．8 ┃　　9．1　　　　┃　　8．3　　　┃　　3．2　　┃　　10．6　　　 ┃
　　┣━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━━━┫
　　┃行政机关工作人员　┃　　66．8 ┃　　10．1　　　 ┃　　8．8　　　┃　　1．6　　┃　　12．7　　　 ┃
　　┗━━━━━━━━━┻━━━━━┻━━━━━━━━┻━━━━━━━┻━━━━━━┻━━━━━━━━┛
　　在“谁有权决定公开的内容”的问题上，“法律”显示出绝对的权威性。在经历了30年的艰苦探索历尽磨难之后，我国政府终于确定了“依法治国”的方略，坚定不移地走上了依法治国的轨道。法律，再次根植于人们心中。从践踏法律、摧毁法律，到重建法律、尊重法律、再到对法律的信仰，这是一个从观念到行动，再从行动到观念的过程。“法律有权决定公开的内容”这一明确的、毫不含糊的判断，永远地结束了从前的“政策决定”“组织决定”“领导决定”的“无法”的时代，反衬出社会的巨大变革。
　　然而，我们在为新时代的文明和进步而欣喜之余，同样看到了隐藏于“法律有权决定公开内容”判断的背后的种种理解。在访谈员的报告中，真实的记录了一些行政机关工作人员和普通公民的看法和做法：只有法律，才能规定公开的内容，意味着没有法律的规定，就不能公开或可以不公开；没有法律规定是否公开的情况下，由领导或行政机关工作人员决定公开与否；法律规定应公开但没有规定公开方式、公开程度的，由于“很难把握尺度”，故可以不公开；法律没有规定必须公开的情况下，公民请求公开事项，是“于法无据”；法律规定应公开但没有规定不公开应承担何种责任的情况下，行政机关“不公开”的行为不承担法律责任……所有上述解释，均不违背“法律有权决定公开内容”。在这里，法律成了口号、旗帜，法律神圣但遥远。长此下去。必将动摇人们对法律的尊重、信仰。珍视改革开放以来物质与精神文明的共同进步在人们心中孕育培养起来的法制观念，珍视30年来最好的法制发展环境和发展契机，坚定人们对于法律的信仰和追求，在目前我们应当做两件事：尽快制定与完善有关行政公开的法律，作到“有法可依”；在制定与完善法律的过程中，行政管理应以追求公平正义为原则，以服务公民为目标，以保护人权为宗
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