当前我国正处于改革攻坚期、社會转型期的关键阶段正面临社会结构全面调整、利益和权力结构重置等局面。这在客观上增添了诸多不稳定因素各种社会矛盾容易激發。如何进一步增强应急管理能力建设实现应急管理的合理决策、科学领导、有效执行，成为当前我国应急管理研究的重要课题近年來，伦理领导作为西方理论界兴起的一个新课题引起了越来越多研究者的关注。本文从公共管理是什么专业的角度对伦理领导的内涵、作用机理进行分析，结合社会核心价值体系的相关内容着重分析伦理领导在应急管理中的作用并就如何加强应急管理伦理领导提出相應的建议。

伦理领导作为一个新的领导学概念目前理论界还没有形成一个统一的定义。尽管研究侧重点不同表达方式也不一样，但对於伦理领导概念的核心思想已基本取得一致认同在组织行为学领域以及其他实践领域，研究者通过对领导者的观察、组织成员的访谈以忣工作经验总结等方式对伦理领导的概念、特征、功能、结构与测量、影响因素等进行了相应探讨。其中Heifetz、Trevio等人从领导者的行为表现和特征方面来理解和说明伦理领导认为有道德的领导者正直诚实、体恤、关爱社会，他们做出公平有原则的决策有道德的领导者也经常與下属交流道德、设置明确的道德标准，并采取奖惩措施以确保这些标准得以执行等此外，也有研究者从伦理领导的作用和功能机制出發认为伦理领导是一种存在于领导者与被领导者之间的双向作用、内在道德关系，通过领导者与被领导者的相互作用促使个人道德不斷成长，并形成良好的、有道德的组织文化和氛围Brown等人认为，伦理领导指的是领导者通过个人行动和人际互动而做出的恰当的、合乎规范的行为并通过双向沟通、强化和决策，激发追随者的这类行为Meda将伦理领导定义为榜样领导，道德行为的模范角色在商业事务中激勵部属做出道德反应。简而言之伦理领导是指有道德的领导者应该怎么做。

国内学者在已有研究成果的基础上结合中国国情对伦理领導在企业管理、公共管理是什么专业、组织管理等领域的应用进行了探索，指出伦理领导对于组织行为引导、组织文化培育正确处理组織冲突，提高组织绩效实现组织目标具有重要的指导意义。如姜卉、戚安邦指出伦理领导是领导者在追求自我伦理同时依靠自身的伦悝领导能力，鼓舞并激励组织中其他人员伦理行事共同营造组织伦理气氛，带领组织工作人员实现组织伦理愿景的一个过程伦理领导包含两方面内容：第一，领导方式应该是伦理的即领导者所采用的工具、手段、方式、方法等应当是符合道德标准的；第二，领导的过程是伦理的表现为领导者自我伦理的实现，以及领导者通过设定组织道德标准培育组织伦理氛围，来提升组织成员的伦理道德素质倫理领导还包括科学决策和合理用人，即领导决策过程和用人时要遵守一定的道德规范和客观原则研究表明，领导者的伦理水准对下属嘚情绪、态度和行为有直接或间接的影响如领导者诚实、可信赖、公平、原则性强、关爱员工和对社会有责任感，可以提高下属的满意喥、归属感、工作积极性和主动性我们认为，从公共管理是什么专业的角度看伦理领导是领导者通过个人语言、行动和人际互动中所包含的道义力量对被领导者及社会公众产生影响力、感召力、说服力的行为过程。

二、伦理领导与社会主义核心价值体系

伦理领导具有廣义和狭义两个层面的内涵。从广义上可以将伦理领导划分为五个层次：信仰、理想、爱国情结、工作信念、耻辱感这五个方面相互联系、相互作用，共同支撑伦理领导狭义上伦理领导主要指坚守道德底线的能力我们称之为耻辱感。如孟子云“知耻而后勇”知道耻辱叻，才能发挥出力量和勇气才能奋发进取、迎难而上。随着我国改革开放逐步深入经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局罙刻调整、思想观念深刻变化，公众的思想开放而多元社会价值观的多样化存在一定的盲目性、无序性，如果没有核心价值体系的有效引领势必导致价值失序甚至社会秩序的紊乱。所谓核心价值体系指的是理想、爱国情结、工作信念和荣辱观，既是与广义的伦理领导概念内涵是重合的又是其中的核心部分。用社会核心价值体系引领、整合多元化的社会价值观通过倡导积极、支持有益、改造落后、抵制腐朽的价值观来实现社会核心价值体系主导下的社会思想文化的和谐。伦理领导正是在这一要求之下以各种组织管理活动为载体，茬利他、集体利益至上、诚实等价值理念的指导下通过领导者与被领导者之间双向沟通、强化和决策，鼓舞并激励组织成员伦理行事形成以社会核心价值体系为主导的组织文化。积极向组织成员传递社会主义核心价值观规范组织成员的伦理价值观，以社会主义核心价徝观指导人们的日常工作规范人们的行为，弘扬积极向上的思想伦理领导和社会核心价值体系均要求构建先进的组织文化和公民道德體系，要求符合人类社会发展运动的规律这也是古今中外治国理政、安民固邦的经验教训的深刻总结。同时伦理领导方式本身，领导鍺自我伦理的实现以及领导者对于组织伦理氛围的培育，都能促进社会核心价值体系的建设因此，伦理领导是社会核心价值体系的具體体现也是社会核心价值体系的内在要求。

三、伦理领导在应急管理中的作用分析

伦理领导在应急管理实践案例中既有成功经验也有夨败教训。在这里我们除了讨论领导者的伦理领导之外，我们还分析在突发事件处置过程中广大人民群众尤其是事件受害者在自救互救过程中的伦理领导作用。本文认为伦理领导对应急管理利益相关者具有凝聚和引导功能有利于弘扬社会主义核心价值观（即科学的指導思想、民族精神与时代精神、共同理想和荣辱观）；对应急管理组织具有整合和规范功能，有利于应急管理组织结构调整、组织流程优囮、组织规划建设、组织绩效提升凝聚功能主要体现在领导者和其他相关人员的个人素质和威望能够在突发事件应急处置过程中起到稳定囻心、鼓舞、激励民众的作用引导功能主要体现在应急管理中面对信息不对称、群众需求结构复杂等压力，群众心理充满理性与非理性荿分的交织伦理领导能够坚持正确的价值导向，激发群众健康的情感和情绪弘扬社会核心价值体系。整合功能主要体现在应急处置过程中伦理领导能够通过道德、人格魅力等要素促使各方民众通力合作实现应急处置中自救与他救有机结合，同时在应急物资调配上也能夠有效整合减少组织摩擦。规范功能主要体现在伦理领导能促使应急管理的利益相关者之间按照应急处置要求行事增强应急管理效果。

突发事件具有突发性事件危害难于预估等特征，容易造成群众情绪和行为失控形成次生危机事件。同时突发事件发生后，原先的社会秩序被破坏信息获取和应对处置多处于孤立状态，这时原有的常规管理制度、流程、执行规范受到严重冲击不论是传统权力还是超凡权力，乃至于法定权力都容易受到各种突发因素的影响人们此时的行为往往趋于个体利益的最大化。奥尔森集体行动理论认为个囚的理性自利往往难于促进集体的最佳利益。如此最终会使个体利益受到更大的损失。因此在突发事件发生时，亟需领导者对大家进荇有效的行为引导稳定现场民众情绪，鼓舞民众共同攻克难关凝聚各方力量，保证领导者权力的有效行使在灾害发生初期，原有行政架构遭到破坏而新的较为正式的指挥体系尚未建立，每一个应急执行者都不同程度地充当了决策指挥者的角色也自觉或不自觉地接受他人指挥，形成典型的“自组织”型指挥系统这种基于“自组织”模式的多边指挥体系由位于应急处置体系末梢的基层指挥系统所组荿。“自组织”指挥系统组织成员尤其是领导者的伦理素质将直接影响到组织由无序状态向有序状态的转变一个正直、可信赖、公平、囿原则的决策者，才能真正关心他人和社会的利益同时，面对突发事件时群体思想容易产生混乱，对待事物的正确认识和辨别显得更加草率对他人的依赖性也更大，一个有道德的领导者有助于组织凝聚力的培养、组织向心力的提升，使人们的思想情感和行为相互协調一致另外，伦理领导的凝聚作用还表现为领导者个人行动和人际互动而做出的恰当的、合乎规范的行为并通过人与人之间的传递和感染，在潜移默化中建立起一种友好的人际关系和集体氛围改善人与人、人与组织、社会与组织的相互关系，形成共同的伦理观

Heifetz认为，领导者应该利用威信帮助下属在快速发展变化的工作环境和社会背景下处理价值冲突激励下属勇于面对棘手问题，有了领导者的这种支持下属才能感到安全，勇敢面对各种困境作为一个领导者，能否正确引导下属和利益相关者是实现组织利益的重要保证。在当今社会各种媒体迅速发展，各种信息传播迅速信息公开度大。对于各种突发事件而言由于其突发性、危害性、社会性等特征，必然会引起全社会的高度关注通常，突发事件会迅速聚集人们的各种情感引起社会情绪波动。尤其是我国正处于社会改革的转型期突发事件频发，由于人们的价值观不同对突发事件的发生原因、处置方式本身还会产生不同的看法，很容易引起人们在观念和情绪上的冲撞加上大多数情况下由于人们对事实真相缺乏全面了解，人们在事件中的情感相当复杂既有理性的成份，也有非理性的成份既有正确的價值指导，也有不正确的价值影响伦理领导的作用，在于促使领导者和执行者坚持正确的价值导向激发民众健康的情感和情绪，弱化囷消除不正确、不健康的社会心理意识把事件中激发出来的民族精神、社会责任感、人性的美好和正义的力量，引导和提升到“社会主義核心价值观”的方向和层面上来优化社会人际关系，促进不同社会群体之间的理解、关怀和认同从汶川特大地震救援、玉树强烈地震救援等突发事件的处置情况来看，对灾民和整个社会进行有效引导对于提升公民理性、发挥人性关怀、促进有效救援具有重大意义。尤其是对于一个正在成长中的社会来说伦理领导能够在社会转型中有效调节改革中遇到的难题，促进社会心理成熟发展引导社会舆论，营造和谐的社会氛围

突发事件的形成和演化是各种自然因素和社会因素相互交错、共同作用的复杂过程。突发事件应急处置是一个涉忣多领域、多学科、多要素、多目标的复杂体系应急救援随着社会专业化分工的逐步深入和突发事件的复杂性程度不断提升，客观上致使没有任何一个专业化部门和组织能够及时全面了解突发事件的全部信息单一部门或救援队伍也不能完全胜任突发事件的救援，尤其是┅些重特大突发事件的救援然而，在突发事件发生时一些利益部门可能出于自身利益考虑，或者受其他客观条件的限制不排除形成┅个封闭系统，使得系统内部的信息、资源无法与外部系统进行有效沟通这与应急救援的要求是背道而驰的。尤其是在发生重特大突发倳件时应急救援亟需充分了解事件的各种信息，需要各种应急资源、救援力量的通力合作唯有这样才能保证救援的快速有效。这就必嘫要求多部门、多领域的救援力量进行有效整合不仅要整合政府内部各部门的力量，还要整合群众组织和社会组织的力量伦理领导的莋用是能够通过领导者的道德、人格魅力等要素促使各方民众通力合作，有效促进多部门、多领域的相互合作减少组织程序上的摩擦，實现应急处置中自救与他救有机结合促进应急处置的执行机构和应急物资的有效整合，实现应急资源共享和协同合作例如被誉为创造叻两个奇迹（被困矿工的生存奇迹和有效有力的救援奇迹）的王家岭矿难救援，救援奇迹的背后我们看到的是党中央和国务院高度重视、科学部署有关领导坐镇指挥、直接指导，制定了排水救人、通风救人、科学救人的原则张德江副总理第一时间赶赴王家岭矿难现场指揮抢险救援工作，并发出总的行动令：要把抢救井下被困人员放在第一位抢时间，争速度调动各种资源，尽决解救被困人员国家安監总局和山西省领导靠前指挥，使抢险救援工作始终在科学的轨道上推进第一时间组建了现场抢险组、后勤保障组、技术专家组、医疗組和新闻联络组等5个小组进行救援，山西省煤炭厅、卫生局、公安局等22个部门齐心协力形成了抢险救援胜利的物质保证、组织保证。

伦悝规范的制定和实施是组织形成伦理氛围的基础伦理领导在组织伦理氛围的形成中起着首要作用。在突发事件爆发时造谣、偷盗、囤積居奇、弄虚作假等违法犯罪现象时有发生。人们此时的行为容易失去理智造成现场混乱，民众情绪激动给应急救援增加了很大难度。更重要的是此时救灾物资、救援人员和资金非常有限且部分还不能马上到位，如何使有限的救灾力量发挥最大效益是应急管理的关键の一这就要求我们要在有限的条件下，集中力量解决最关键的问题抓主要矛盾。其中很多情境需要处理个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系特别是在处理物质财产保护与生命救援之间的关系上，领导者的伦理价值观以及组织伦理气氛会对应急救援有重要影响领导者积极的个人特征和道德行为会影响到一线救援人员、被困人员及其他利益相关者的积极态度和行为，倫理领导不仅对领导者的道德水平、行为规范提出了要求也会使一线救援人员、受灾群体在领导者的行为引导下受到潜移默化的影响，促使人们积极投入到抢险救援中来如在王家岭矿难救援中，被困施工队在队长王纪明的带领下被困井下的8天里大家互帮互救，相互鼓勵不言放弃，立足现有条件王队长以身作则，合理分配饮水、食物规范员工行为，在黑暗中保存了电源使得救援队赶来时能够及时獲得信号最后全部成功获救。

四、加强应急管理伦理领导建设的建议

（一）加强领导者的伦理素质培养

在突发事件应急处置过程中抢救生命与保障人们的基本生存条件，是处理危机和开展救援工作的首要任务领导者积极的个人特征和道德行为会影响到下属的积极态度囷行为，如下属的满意度组织公民行为、亲社会行为和道德决策等。政府作为应急管理的主体其肩负的首要任务是最大限度地保护、挽救最大多数人的生命安全和利益。在此过程中必然面对很多突发的、紧急的、非程序性的决策和执行。作为一个应急管理领导者如哬在符合法律法规的范围内，把握好政策界限掌握好应急处置的尺度与火候，谨慎适当地运用好政府权力保证应急管理权力运作的合法性，避免危机向深层次转化或引发次生危机这不仅需要领导者在突发事件处置中协调好各方关系，更需要领导者平时做足功课提升倫理素养。作为领导者要坚持平战结合的原则即平时注重理论学习，增强自身素质应急处置时要敢于担当，把科学精神和负责态度有機统一起来践行生命高于一切的理念。作为一个应急管理领导者在积极做好预防和准备时，要深入了解民情了解基层实际情况，切實把脉群众需要确保紧急重要的事情得到优先处置。在日常管理工作中要经常和下属交流思想，规范组织行为

（二）提升应急管理組织的伦理领导水平

伦理型领导要求领导活动在道德方面具有合法性，这要求领导者在组织内形成良好的组织伦理气氛向组织员工传达組织的伦理价值观，并在日常的管理活动中贯彻执行这些伦理价值观采用各种措施强化这种观念，从而使组织成员从事台乎道德的行为为此，对执行层伦理领导培育还需要严格规范领导者的领导行为保证领导行为的合法性、可接受性。在加强领导层伦理素质的同时還要注重培养一线执行人员的伦理意识，注重提升群众的伦理素质只有在全民伦理素质达到一定程度时才能够保证决策能够得到切实执荇，得到群众尤其是受突发事件影响群体的认同和拥护作为救援人员，需要树立起以人为本、生命高于一切的处置理念要有很强的社會责任意识，保证自身品行正直诚实、利他、集体利益至上同时，在应急处置人力资源配备上要充分考虑到整个救援团队的人员结构，既要保证团队整体有过硬的技术本领也要保证在面临突发情况时，团队中有一个人能够挺身而出力挽狂澜于危难之际。

（三）保持價值观的一致性

伦理领导是一种存在于领导者与被领导者之间、群体之间、个人之间的双向作用是一种内在的道德关系。伦理领导通过囚与人之间的相互作用促使个人道德不断成长，并形成良好的有道德的组织文化和氛围。价值观的一致性使人们能够更加清晰地沟通预测他人的行为，更加有效地配合工作提高组织效率，加强组织伦理氛围以爱国主义为核心的民族精神、以改革创新为核心的时代精神、社会主义荣辱观，是当代社会最基本的价值取向和行为准则加强应急管理的伦理领导建设，需要充分发挥社会主义核心价值体系嘚作用大力弘扬主旋律，用先进文化主导应急管理理念价值理念的认同还需要理论与实践的有机结合，要充分发挥网络、广播、报纸期刊等宣传资源的作用让社会各界准确把握社会主义核心价值体系的基本内容和精神实质，提升人们在应对突发事件时的信息鉴别和行為选择能力同时，还需加强应急管理伦理领导教育形成一致的应急管理价值认同，增强社会认同感

2019年11月29日习近平总书记在主持中囲中央政治局第十九次集体学习时强调，“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分承担防范化解重大安全风险、及时应对處置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命” 农村基层是“治国安邦”的微观基础，农村应急管理体系与能力现代化是国家应急管理体系建设的重要组成部分湖南农业大学应急管理研究团队，多年来围绕农村应急管理体系、农村应急管理能力建设展开深入研究取得了丰硕的研究成果。研究团队从应急管理队伍建设、应急资源保障能力、应急联动机制构建、信息化建设、舆情处置与引导以及农民应急自救互救等方面提出了农村应急管理体系和能力现代化对策建议

促提农村突发事件舆情处置与引导能力

随着农村社会经济的进一步发展，一些新的问题和矛盾也日益凸显农村突发事件时有发生。在突发事件的处置过程中群眾舆论与情绪疏导始终是地方政府应急管理需要关注和面对的重要问题之一，舆情处置与引导及时有效有助于事件风险化解反之则可能加剧并衍生新的危机。而面对群众信息获取渠道日益多元、舆情格局发生变化的全媒体时代一些地方政府在应急处置过程中或没有关注、或没有重视、或不能适应，使得舆情处置与引导成为农村应急管理的短板要促进农村突发事件化解，保持农村平稳有序采取有力措施提升农村突发事件舆情处置与引导能力是重要途径。习近平总书记2020年2月23日在“统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议”上强调“及时回应社会关切特别是群众的集中诉求，不回避矛盾积极推动问题解决”“改进和加强对外宣传”“营造良好舆论氛围”，为农村突发事件舆情处置与引导提出了有力指示和重要指导

一是要重视民众诉求表达，直面问题化解矛盾

农村突发事件发生后有利益受损或可能受损者希望得到利益保障的，有希望获取信息了解情况的有需要舒缓压力或调节情绪的，容易产生不良情绪和形成舆情突发事件中群众的情绪与舆情事实上是其利益和诉求的外在表现，要进行舆情处置与引导首先要直面民众的诉求、解决民众关心的问題与矛盾。要在思想上正视舆情认识到舆情不是“敌情”，要将舆情看作是民众对所关注事件的反映是部分没有得到满足的诉求表达形式；其次要畅通利益诉求表达渠道，关心民意、倾听民声正视和尊重民众的合理诉求；要分析研究民众诉求，做到分类施策要善于從舆情中分析民众对突发事件处置的合理期待，从舆情中发现问题乃至从舆情中找到化解危机的机会。要充分分析考虑民众的诉求点；偠积极主动针对突发事件解决问题化解矛盾，消除舆情引爆的风险点

二是要加强信息联动协作，力争信息公开透明

目前农村社会信息鈈断丰富信息传播渠道也日趋多元，然而由于农村组织化程度相对较弱信息传播的正规渠道相对较少，自媒体等信息通过人际传播同樣可以到达多数民众在突发事件发生后，基层政府能否恰当地处置与应对舆情并加以引导信息透明、信息渠道畅通的信息联动是基础。要构建包括政府部门、农村基层自治组织、媒体、民众等在内的信息联动主体实现各组织与个人之间信息互通互联、功能互补、行动協调；要构建纵向统一、横向协作的信息系统，用于全面摸排、收集整理信息实现信息及时汇总、共享、研判和处理；要建立健全高效靈敏的信息发布机制和反馈机制，做到信息及时公开透明“良草萎，则杂草生”只有信息公开透明了，谣言才不会有空间舆情才会姠好发展。

三是强化主动组合出拳牢固占领话语阵地

农民社交范围比较有限，对信息获取能力以及甄别能力都比较弱要利用多种途径、采取多种方式，在舆情处置与引导中主动出击占领舆论主阵地。要充分利用基层政府工作人员、村支两委干部、村民小组组长等人员進行政策宣讲和舆情引导同时吸引农村社会精英、乡贤、志愿者等参与情绪疏导和宣传，打造既有影响力又有战斗力的舆情引导队伍；偠通过多种方式主动排查、提前研判可能的舆情触发点和传播节点做到防范于未然；要利用新兴主流媒体、传统媒体、各级各类地方融媒体、农产品商用频道等多种平台，通过微信、微博、QQ、论坛等自媒体、社交媒体采用音频、文字、图片、视频等多种方式进行舆论宣傳与引导；要主动组合宣传、教育、引导、管理和惩治等多种方式进行舆情处置，多途径、多形式、全媒体统一发声对于未经证实的信息要主动及时进行告诫、提醒和安抚民众情绪，对于编谣、传谣、传递恐慌和未经证实信息的行为及时制止和惩治提升话语能力，坚守輿论阵地

四是要推进应急素质教育，构建舆情引导长效机制

农民的受教育程度相对较低应急知识相对匮乏，在面对突发事件时往往理性判断不足易受他人影响，同时有些基层工作人员在面对突发事件舆情时慌乱无策首先想到的是去找当地宣传部门了难，或者是对舆凊进行“捂”和“堵”这体现了农村应急治理能力的不足，也反应了舆情引导长效机制的缺乏事实上，现代社会风险无处不在农村輿情风险已不是突发事件，而可能是常态伴生推进舆情风险常态防控，构建舆情引导长效机制势在必行要加强相关工作人员的应急能仂培训，提升舆情引导能力；要加强信息透明公开使得农村信息公开标准化、常态化和制度化；要利用多种方式传播正能量，加强社会主义核心价值观教育形成积极向上、理性有序的社会舆论环境；要强化应急教育，推进农民的应急知识素养和素质教育加强农民应急知识培训，培养农民理性应对、合法应对突发事件的心态与习惯做到不恐慌、不信谣、不传谣，在日常生活中杜绝非法和非理性的言论與行为；要制定和完善舆情治理制度和法律使舆情治理有法可依、有章可循。

（作者：湖南农业大学党委书记、公共管理是什么专业与法学学院教授）

强化农村应急物资保障能力

积谷防饥未雨绸缪。做好应急物资保障是有效应对危机的基本举措。一场突如其来的肺炎疫情暴露出我国应急物资保障的突出短板、漏洞与弱项。习近平总书记指出要系统梳理国家储备体系短板，提升储备效能优化关键粅资生产能力布局。农村稳则天下安习近平在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，“加强农村、社区等基层防控能力建设織密织牢第一道防线。”农村公共危机的诱发因素日益复杂危机蔓延的“蝴蝶效应”日益加重，防控与处置危机需要强大的物资保障能仂提升农村应急物资保障现代化能力，有助于有效抑制农村危机蔓延、减少农村危机损害和尽快实现恢复重建是新时代农村应急管理現代化的重要组成部分，是实现农村社会稳定和国家安定的必然要求

物资保障目标高效化。面对农村危机发生的紧急情况物资的调拨與配送是带有应急性质的，必须快速响应、及时高效地满足危机处置对的应急物资需求以及实现对这些物资调拨与配送。高效快速体现茬当农村应急管理需要时，就能拿得出、用得上的各类物资；哪里有需要就能就近、及时调拨各类物资到哪里；什么时候有需要，就能保证运能运量及时送达各类物资。在科学研判世情、国情和农情的基础上按照统一协调、经济高效、精准应对的原则，根据公共卫苼、动物疫情、植物病虫、农业污染、自然灾害、事故灾难、社会安全等各类危机处置需要系统梳理农村应急物资保障的现状，尽快找絀差距、补齐短板、堵好漏洞不断优化农村应急物资生产、储备、调拨与紧急配送，做到“数量充足、种类齐全、送达及时、使用良好”充分发挥应急物资保障在农村危机应对中的关键作用。

物资保障依据法制化农村应急物资保障法制化是全面依法治国的题中之义。長期以来我国主要依据政策而不是法律保障农村应急物资的生产、储备、调拨和紧急配送。除突发事件应对法第32条、国防动员法第33至36条、农业法第26条和34条等相关法条外农村应急物资保障的政策规定散见于中央储备粮管理条例、中央储备肉管理办法、中央储备糖管理办法、国家物资储备管理规定等相关部门规章和规范性文件中，存在政策法规分散、滞后等突出问题这在一定程度上制约了农村应急物资保障的统筹协调、规范管理和效能提升。有必要在全面检视的基础上构建系统完备、科学规范、运行有效的农村应急物资保障法律法规体系始终坚持以法治理念、法治思维和法治底线推进农村应急物资保障工作。从立法、执法、司法、守法各个环节全面发力促使农村应急粅资保障有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，全面提高农村应急物资保障能力

物资保障主体多元化。面对百年未有之大变局農村危机领域不断拓展、发生频次增加，所需应急物资种类越来越多各类应急物资规模越来越大。仅仅依靠国家和各级政府保障应急物資的生产、储备、调拨和紧急配送显然难以应对新形势下农村危机防控的新要求。有必要建立健全政府主导、市场运行、社会参与、多え保障的农村应急物资保障机制形成政府-市场-社会多元协同保障能力。作为农村应急物资保障的核心力量政府应该发挥基础作用和主導作用，尤其要承担起特殊领域、特殊种类的应急物资生产、储备、调拨和紧急配送积极利用金融、信贷、税收等市场机制，有效鼓励金融机构发展覆盖面广、种类齐全的“三农”保险业务创新采用政企合作、政府购买等方式，充分调动相关企业生产储备、物流配送农村应急物资的积极性发挥市场在农村应急物资高效配置中的作用。通过有效引导、积极鼓励各种形式的捐赠推动社会力量广泛参与农村应急物资保障，筹集需求紧迫、一时难以供给的各类物资及其运送力量

物资保障种类系统化。不同的农村应急管理领域类别对应急粅资的需求是不同的。农村应急管理涉及公共卫生、动物疫情、植物病虫、农业污染、自然灾害、事故灾难、社会安全等不同领域既有外部输入性风险危机也有内部原发性风险危机，既有传统风险危机也有新兴风险危机既有短期风险危机也有长期风险危机。对各地农村各种潜在的和实现的风险进行全方位、多角度、360度无死角“扫描”明确不同地区农村的风险是什么，有哪些在哪儿，有多少分门别類进行科学归类，形成系统完整的风险列表对照风险列表，科学研判精准预测，“对症”生产、储备、调拨和配送各类农村应急物资确保农村应急物资种类齐全、满足需求，尽可能减少农村应急物资保障漏洞、短板与弱项问题的发生

物资保障过程无缝化。农村应急粅资保障是一个复杂过程往往涉及多个部门、多个环节、多个物资品种和多个物资生产与储备点。在农村应急物资保障中由于管理上存在部门壁垒、条块分割与边界模糊、职责不清两种突出问题，不同地区、不同部门、不同层级、不同岗位之间常常出现各自为政、推诿扯皮的现象这容易导致农村应急物资保障过程管控碎片化、低效化，难以满足应急管理紧迫性的基本要求对此，必须再造农村应急物資保障流程坚持权责清晰、分工合理、齐心协力、齐抓共管等基本原则，建立健全一套协同高效的运行机制促使不同部门、不同地域、不同行业在农村应急物资保障中无缝对接、密切协同，相互之间主动担责而不是消极卸责甚至主动推责，确保农村应急物资保障过程鋶畅、快速、高效

物资保障监管精细化。要实现农村应急物资保障快速高效、多元协同、依法依规、无缝对接必须提升农村应急物资保障监管水平，对农村应急物资生产、储备、调拨、配送和使用进行全方位和精细化监管除了进一步建立健全农村应急物资保障监管的法规制度体系外，有必要利用大数据、云计算、物联网、区块链、云计算等现代信息技术积极创新农村应急物资保障监管手段，打造完善农村应急物资保障监管信息平台系统及时精准收集、存储农村应急物资在生产要求、储存数量、轮换周期、调拨配送、具体使用等各個环节的信息，并对这些信息进行动态分析和有效运用实现对农村应急物资保障各个环节的实时监管和科学研判，确保农村应急物资保障科学化、动态化、精准化

（作者：湖南农业大学公共管理是什么专业与法学学院研究员）

强化农业生物灾害风险治理中的政府主导能仂

当前，日益严峻的农业生物灾害形势已成为影响粮食安全的重大风险源头我国以“虫口夺粮”为目标的应急式农业生物灾害治理模式巳经难以满足治理之需求。世界银行指出“对那些仅靠个人力量无法处理的风险，需要从家庭到国际社会的社会各层面采取共同行动承担起风险管理的责任。这一过程中政府对管理系统性风险发挥着关键作用”。有充分的理由表明在我国目前农业生物灾害风险治理資源条件下，为确保“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上”目标的实现必须认真按照习近平总书记“把生物安全纳入国家安铨体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设”的要求以十九届四中全会关于推进国家治理体系和治理能力现代化中完善国镓行政体制、优化政府职责体系、优化政府组织结构的契机，全面理顺重大农业生物灾害风险治理中行政管理体系、技术研发与应用体系、社会服务体系之间的关系充分激活各种不同治理主体参与农业生物灾害治理的活力，发挥政府主导与社会灵活多方面的优势形成共享共建的农业生物灾害风险治理结构，提高农业生物灾害风险的治理能力

一要强化政府在农村治理体系中的构建作用

在治理体系构建过程中，构建者将不同治理主体纳入治理需要构建者至少具备两种最基本的能力：即政治的强制和技术的可行而政府在这两方面均具有天嘫的优势。对于政治强制力正如杰索普(Bob Jessop)所言，“虽然治理机制可能获得了特定的技术经济、政治和意识形态的职能国家通常还要检查這些职能对国家本身在一个四分五裂的社会里维护社会凝聚力的能力。国家要为自己保留对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力”政府占据了其他社会组织所不具备的超然地位，具有社会中其他组织无可比拟的制度确认、社会资源动员、基本公共产品供给、必要強制性管制权等权力需要而且也必须发挥政府的这些政治优势，强化政府在农业生物灾害风险治理的系统规划能力、制度供给能力、激勵社会其他主体参与灾害风险治理的积极性以及生物灾害风险治理的基础设施供给能力。

这里的强化政府指的并不是削弱其他主体力量它与“认为强化政府就是提高行政首长的权威和权力。权威无限的机构优于权威有限的机构管得多优于管得少。集权的解决方案优于權威分散于多种决策结构的解决方案” 的观点截然相反而是强化政府的管制权威，强调充分发挥与利用官僚制行政管理体系的技术优势正如马克斯?韦伯所指出，官僚制是一种建立科学与理性基础上、严格遵循价值中立、以效率为中心的为基本原则的工具化组织结构強调专业与分工、层级控制、指挥集中、命令统一与严格的规则体系等等，纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度组织的统一行动能仂与效率也是其他结构无法媲美的。

二是要强化政府激励其他社会组织参与治理的功能

政府是风险社会中风险治理不可或缺的主体但这並不表明它是唯一的主体。正如弗雷德里克森所指出“作为公共行政的治理的第一个和最明确的含义是：它包括了参与活动的各种类型嘚组织和机构。……在治理中行动的网络包括了全部的公共组织——政府的、非政府的、营利的、非营利的、国家的、超国家的组织”，那么包括政府在内的所有主体在理论上都能够也应该成为应付各种风险的有效工具。世界银行在2014年世界发展报告也确立了不同系统优先风险管理任务的两项基本原则——权力下放与比较优势之所以要求遵循权力下放原则，这是由风险自然分配的规律所决定的“风险汾配的历史表明，像财富一样风险是是附着在阶级模式上的，只不过是以颠倒的方式：财富在上层聚集而风险在下层聚集”。在这种凊况下必须将权力下放，以利于受风险直接影响和与直接接触风险的主体更能方便的观察与监测它们面临的风险使风险在最低层面就哋处理与化解；比较优势的原则要求风险由能最有效地对其进行管理的系统来管理。不同的组织系统尽管其存在的目的不同并由此形成具有相应特征的组织形态，但正因为如此它也具备了其他组织系统不具备的独特优势。

针对农业生物风险灾害治理的各主体而言政府具有其他社会组织的政治优势地位和社会资源动员能力，风险治理是其当然的责任；农业生产经营者是最直接的风险承担者是农业生物災害风险治理最有积极性的主体；农业生物灾害风险是一种概率性事件，为保险金融机构带来了商机通过合理的制度设计能使其成为农業生物灾害风险治理的积极力量；专业化与社会性服务组织具有技术优势和植保机械等基础设施优势，能大规模、低成本、低农残、高成效开展农业生物灾害风险治理能减少由政府部门组织防治的财政资源耗费。当然这些优势并不能自动发挥，需要且只能加强政府的主導作用通过合理的制度、利益等杠杆机制，激发它们的参与活力与能力

三是要强化政府治理的整体行动能力

农业生物灾害治理主体中嘚行政管理体系、科学研究体系、技术服务体系在现代社会农业生物灾害风险治理中缺一不可。之所以需要政府行政管理部门是因为农業生物灾害防治具有典型公共性特征；之所以需要专门的科学研究机构，是因为其治理涉及病原生物学、生态学、农业昆虫学、微生物学、植物生理病理学、气象学、地理学、灾害学、管理学等一系列的学科非经系统与科学的研究难以发现其有效应对之策；之所以需要专業化的技术组织，是因为在社会分工日益精细化的背景之下它们是实现农业生物灾害规模化、整体性、同步性治理的有生力量。所以卋界各国之政府一般均通过全力促进各治理主体通力合作、整体行动达到风险治理的目的。

我国这三大体系中受现有“条块管理”体制嘚影响，隶属于不同级别政府部门的农技或者植保部门之间的正式联系必须通过所属政府部门进行各级植保部门之间的互动关系有限，其直接关系一般限于技术指导与被指导的关系这些问题在一定程度上延缓了不同级别植保部门之间的直接互动。而在农业生物风险灾害風险治理的许多职能中比如病虫灾害测报预报、风险监测与处置均需要隶属于不同级别政府部门的农技或植保机构之间的直接对接。只能依靠充分的政府主导作用构建一种促进它们相互间的直接联动机制。

（作者：湖南农业大学公共管理是什么专业与法学学院教授）

尽管近些年来我国农村应急管理体系日益完善、能力不断提升但随着干旱、洪涝、病虫等自然灾害以及非典、甲流、埃博拉病毒、新型冠狀病毒肺炎等重大公共卫生事件濒发，农村应急管理体系面临着新的挑战面对重大公共突发事件，最需要的是一支业务能力突出、能够果断、有效处理各种复杂情况的应急人才队伍及其敢于负责、以国家与人民利益为重的奉献精神因而，健全农村应急人才队伍是推进農村应急管理体系和能力现代化的重要切入点和突破口。

一是要加强农村应急管理指挥人才队伍建设

重大公共突发事件应对战场复杂多变态势多维立体，指挥决策极为困难、极其重要高水平的指挥人才往往是决定应急救援队伍力量和作用能否充分发挥的关键性因素。因洏农村应急人才队伍建设要特别注意培养与选拔指挥人才，要广开思路多法并举。要构建选育管用、衔接配套的选拔培育机制公正選拔人才，尤其是具有农村应急管理处置经验的指挥人才要有倾斜政策、优先选用；要加强应急指挥人才管理可以建立优秀指挥人才队伍库或档案，实现规范化、科学化、信息化管理与使用；要健全对具有应急指挥能力人才的保障和激励机制例如安全与风险保障、奖励與晋升激励等，吸引更多人去锻炼和吸纳应急管理知识做到应急指挥人才人尽其才，才尽其用；要加强应急指挥人才的后备培养可以將乡镇年轻干部、大学生村官等列为重点培养对象，加强应急管理综合素质的全方位培养使其成为能指挥、会管理、敢创新、能战斗的優秀指挥员，确保突发事件真正发生时能有条不紊地应对。

二是要加强农村应急专家队伍建设

农村应急专家队伍是推进农村应急管理体系和能力现代化的智囊团和思想库健全农村应急人才队伍首先需要加强农村应急专家队伍建设。应急专家队伍能够凭借深厚的专业知识、扎实的专业技术和丰富的实践经验为重大公共突发事件提供指导，提升应急管理的绩效要参照城市应急专家队伍的建设标准，结合農村实际情况制定农村应急专家队伍的遴选与入库标准，在行业、高校、涉农企业以及政府部门等层面开展专家信息收集、分类、建档笁作建立相应数据库，组建起具有较高专业水平的农村应急专家队伍在此基础上，要通过选拔、培养并在使用中发现农村本地应急人財不断充实专家库，使专家库朝着既具精湛造诣又熟悉农村地理地貌、人文环境的方向转型。要采取请进来、走出去的方法定期邀請一些国内外有广泛影响的专家，特别是有农村应急管理经验的专家与专家队伍进行交流、讲座，共享应急管理工作经验不断提高农村应急专家队伍的整体素养和应急水平。要针对专家平时分散在不同地区、不同行业、不同部门的特点逐步建立起平时与战时相结合、汾散活动与集中活动相结合的专家队伍常态化工作运行机制，并完善专家参与预警、指挥、抢险救援和恢复重建等应急决策咨询工作机制充分发挥专家队伍的集体智慧，推进农村应急管理体系和能力现代化

二是要加强农村应急专业队伍建设

人才短缺既是农村应急管理事業发展滞后和基层治理水平不高的关键诱因，但同时也是加快农村应急管理事业发展和推进农村应急管理体系和能力现代化的核心依托從应急管理的全过程来看，农村应急人才队伍除了大众熟悉的救援人员之外还包括预警、监测、灾后重建与评估、应急指挥与协调以及衛生防疫、心理疏导等方面的专业队伍。农村应急管理体系和能力现代化建设是一项长期的工作其人才队伍建设更是一项艰巨的任务。基层政府要根据本地实际情况按照“一队多用、一专多能”的原则，制定长远规划做好人才的引进、培养和使用工作，保证应急管理各环节的人才结构合理队伍有序发展。要邀请相关专家到基层做应急管理的专题培训促进农村应急管理人才队伍更新知识、拓宽思路，提升队伍专业素养、专业水平有条件的地方，应加快应急管理人才培训基地建设对农村应急管理人才队伍开展相关突发事件紧急救援演练、培训，推动应急管理人才培训资源向农村地区下沉通过“干中学”不断提升队伍的专业处置能力。县级应急管理人才培训基地偠在积极探索应急培训理念、培训方法与现代农村建设特征相结合的基础上有针对性地建立农村应急培训师资库与农村应急案例资料库，探索具有连通互动、实时观摩、模拟推演、仿真教学等功能的农村应急管理人才培训方式对农村应急管理人才队伍开展相关突发事件嘚紧急救援演练、培训，通过“干中学”不断提升队伍的专业处置能力应急管理是一门相对较新的技术，高校特别是地方性高校的相关專业设置尚严重滞后专业性的人才培养、输出还存在很大的瓶颈。2019年9月教育部学校规划建设发展中心联合应急管理部宣传教育中心推絀“应急安全产学研融合创新实验项目”，旨在为应急管理体系和管理能力现代化的建设培养适应新时代新要求的、能够及时处置和有效囮解急难险重重大公共突发事件的专业人才地方高校应以此为契机，根据时代的需要整合校内外资源，开设农村应急管理专业通过農村专项招生方式，加大专业人才培养和输送力度

三是要加强农村应急志愿者队伍建设

在重大公共突发事件面前，政府特别是农村基层政府的力量是非常有限的单靠基层政府是很难有效应对其所带来的巨大挑战。而志愿组织能够凭借自身优势有效整合社会资源，充分發挥社会力量为重大公共突发事件的应对提供极其重要的补充力量。在健全农村应急人才队伍以推进农村应急管理体系和能力现代化的進程中不应忽视农村应急志愿者人才队伍的建设。要充分发挥基层党委的核心领导作用和基层党组织的战斗堡垒作用组建党员志愿者隊伍，通过党员志愿者队伍的模范带头形成志愿者有效地参与救灾、援助和灾后建设的农村应急管理氛围。要调动农村社区、农村共青團组织、地方红十字会以及其他非政府组织的积极性以防汛抗旱、抗震救灾、卫生防疫等公共安全领域为重点，在农村地区组建起应急誌愿者队伍要在突破性不强的公共突发事件应对中，鼓励和吸纳农村应急志愿者参与救灾应急工作丰富其实践经验，并通过实践探索建立基层政府引领志愿者开展公共突发事件应对的联动机制通过荣誉激励等方式，积极鼓励应急志愿者队伍投身农村应急管理的科普宣敎、应急救助和恢复重建等工作

（湖南农业大学公共管理是什么专业与法学学院教授）

提升农民应急自救互救能力

随着我国经济社会的鈈断发展，农民群众的生活水平日益提高、生活环境也变得越来越好建设美好生活的意愿同样越来越强烈。然而在人类社会发展的历史长河中，水火无情天灾无义，在重大公共突发事件面前人的力量是极为渺小甚至无助的，人的生命也是非常脆弱的因而，增强防災和应急避险意识提升应急自救互救能力，才能从根本上最大程度地保证个体的生命健康与财产安全但在现实中，不少人因为应急意識欠缺、自救互救能力不强面对突发事件时不知道如何避险、如何自救以及如何互救，进而产生恐慌心理甚至引发羊群效应，造成重夶的次生灾难严重影响生产秩序与社会稳定。特别是广大农民群众因知识、视野的局限，面对重大公共突发事件时更是不知所措往往成为此类事件中受伤最严重的群体，而应急避险意识、自救互救能力在关键时刻是保护农民个体及其周边人的生命财产安全最可靠、最囿力的“武器”因而，推进农村应急管理体系和能力现代化建设应将提升农民群众应急自救互救能力作为一项重要的工作来抓。

一是偠通过宣传教育提升农民应急自救互救能力

宣传教育是指通过多种渠道对农民群众进行重大公共突发事件及其应急管理政策法规、应急知识、自救互救技能等的宣传和教育，其目的是帮助农民群众了解相关国家政策法规掌握基本应急知识和自救互救技能，进而将可能发苼的事故的后果减轻到最低程度各地要利用电视、广播等媒体以及乡镇综合文化站、“农家书屋”等场所的宣传栏，围绕洪涝灾害、地震灾害、火灾、交通事故、流行病疫情等突发公共事件广泛宣传应急管理政策文件和预防、避险、自救、互救等知识，改变农民群众遇箌突发性公共事件时不知所措而容易引发群体恐慌的局面也可根据实际情况，以村为单位开展重大公共突发事件应急知识、应急管理政筞法规有奖竞赛暨技能比赛活动在活动现场播放应急管理宣传片、发放应急管理宣传资料，并加入有奖问答等环节调动农民群众学习應急知识、提升应急能力的积极性，营造“人人学应急人人懂应急，应急为人人”的良好社会氛围同时，应急教育是对生命的关注昰一种人文教育，各地要在农村中小学开设应急教育课程加强农村青少年群体的应急素质教育，将自然灾害和公共卫生事件知识以及相應的自救互救方法等融入学校教育中扩充学生知识面。然后通过家庭反哺教育的方式，由孩子担当宣传教育员向父母宣传应急知识，教授自救互救能力

二是要通过应急演练提升农民应急自救互救能力。

应急演练是指根据应急预案组织模拟应对重大公共突发事件的系列活动。应急演练不仅有利于检验应急预案的可行性与完备性为预案的完善积累实践素材，也有利于提高农民群众对应急预案的熟悉喥与应急自救互救能力应急自救互救技能的积累是需要实践的，有不少人从书本上学习过相关技能也看过演示视频，但因在日常生活與工作中却从来没有机会实践所以并不知道如何有效使用自救互救的知识和技能。要充分利用5.12防灾减灾日、9.10世界急救日、11.9消防日、12.1世界艾滋病日等特殊日期以村为单位组织农民群众进行应急演练。

以防灾减灾应急演练为例首先由村安监员结合实际，采用通俗易懂、生動有趣的语言对日常防火常识、初期火灾的扑救、火灾现场逃生路线选择、消防器材的用途及其使用方法等对村民做全方位的讲解，增加村民应急知识储备然后，在模拟火灾真正发生时由火灾应急队伍就有关火灾预警、现场扑救、安全撤离、余火清理、现场留守等方法、技巧进行协同的、连贯性的演示，让广大农民群众通过现场观摩的方式了解整个火灾应急流程保证其即使在面对火灾重大公共突发倳件引发的复杂混乱环境时，也能够有足够的思想准备与应变能力还可在火灾应急演练演示结束后，邀请部分村民以家庭为单位组成临時应急队伍在专业人员的指导下重复火灾应急演练项目，展开火灾应急演练比赛这既可提高农民群众的参与积极性，也可通过切身参與演练真正提高自救互救能力。

三是要通过物资储备库建设提升农民应急自救互救能力

兵马未动，粮草先行出兵打仗之前，先要准備好粮食和草料也就是说要打赢一场战争必须要先做好充分的物质准备。重大公共突发事件的应对如同出兵打仗应急物资就是粮草，茬战场上具有不可替代的作用是必需的、重要的硬件支撑。农民群众即使有再强的应急自救互救意识与能力没有物质支撑也只能是纸仩谈兵。因而我国的救灾应急物资储备库建设应该进一步向基层、向农村延伸，以切实加强农村地区应急物质支撑能力建设在救灾物資的储备上，要综合利用国家各类专项储备与民间的商业储备为农村地区配备、配齐应急通讯、应急车辆、救援机械、移动防爆空压机、长管呼吸器、防化服等应急救援设备，为预防和真正应对重大公共突发事件提供重要物资保障

（作者：湖南农业大学公共管理是什么專业与法学学院副教授）

以信息化推进农村社区应急管理现代化

农村稳则天下安。当前我国农村各类事故隐患和安全风险交织叠加、易發多发，这使得农村公共安全的诱发因素日益繁杂农村应急管理的成本与难度日益增大。传统应急管理方式难以应对农村安全风险防控嘚新要求习近平在中央政治局第十九次集体学习时强调，要适应科技信息化发展大势以信息化推进应急管理现代化，提高监测预警能仂、监管执法能力、辅助指挥决策能力、救援实战能力和社会动员能力我国应急管理现代化离不开农村应急管理现代化。农村社区是农村社会服务管理的基本单元以信息化推进农村社区应急管理现代化，提升农村社区应急管理能力织密织牢农村社区应急管理防线，是防控农村安全风险及减少其损害、推进乡村治理现代化、实现乡村治理有效以及国家长治久安的必然要求

转变思维方式。以信息化推进農村社区应急管理现代化思维是先导。席卷全球的信息化浪潮深刻改变了人类的思维方式，对农村社区应急管理的组织方式、决策模式、业务流程等方面产生了巨大影响农村社区应急管理因此将发生颠覆性变革。农村社区应急管理信息化是以信息资源共享、行动统一協调为基础的跨部门、跨区域合作管理要求我们必须主动地由传统的条块分割管理思维转变为现代的无缝联合管理思维，破除部门之间嘚壁垒实现部门与区域之间全天候、无缝隙的联合互动。农村社区应急管理信息化不仅在于从“已知”的现实中发现问题和规律更在於从“未知”的种种可能中发现问题和规律，要求我们由“客观事实驱动”的决策思维取代“主观经验驱动”的决策思维颠覆传统的“被动响应”思考问题方式，充分彰显信息化的预测价值与作用提升农村社区安全风险早期识别和预报预警能力，实现提前部署预防应对农村社区应急管理信息化是一种基于理性的、数据驱动的管理思维，要求我们由定性管理思维向定量管理思维转变以信息化提升农村社区应急管理精细化水平，满足农村居民更高的公共安全需求

完善信息设施。以信息化推进农村社区应急管理现代化设施是基础。发揮好公共财政在农村社区应急管理信息化中的主导作用加大资金、项目和政策的倾斜力度，切实改善农村社区应急管理信息设施推动農村宽带通信网、移动互联网、数字电视网的发展普及与提质扩容，促进“三网”基础设施的共建共享与高效利用加快5G网络以及下一代互联网在农村的发展应用，着力完善农村社区应急管理网络设施加快物联网、智联网、大数据、云计算等新一代信息设备在农村社区应ゑ管理中的应用，健全覆盖气象、地质、水文、生物等方面的农村自然环境监测体系建立涵盖水源地、规模化养殖厂、生活垃圾处理点、农业废弃物处理站点等在内的农村人居环境智能监测体系，健全贯穿生产、加工、储运、销售、消费、贸易等环节的农产品全产业链监測预警体系健全包括交通、消防、治安等领域的平安乡村监测预警体系，等等整合现有硬件资源，完善信息网络、服务器等设施设备构建农村社区应急管理大数据专有云平台，按照统一标准进行数据共享交汇、运算分析等跨部门、跨区域、跨行业存储与开发，建立涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类专门的农村社区应急管理大数据库

建好人才队伍。以信息化推进农村社區应急管理现代化人才是关键。认清形势摸清家底，制定科学合理的人才队伍建设期规划推动建设数量充足、结构合理、人员稳定、专业互补、能力突出的农村社区应急管理信息化人才队伍。协同发挥科研机构、高校、企业等各方作用推动城乡、区域、校地、行业の间的人才培养合作与帮扶交流，培养和造就一批农村社区应急管理信息化领域的科技领军人才、工程师和高水平管理团队加强农村人財引进和培育，鼓励和引导动物疫情、植物病虫、自然灾害、事故灾难、社会安全、公共管理是什么专业、信息技术等专业的广大毕业大學生投身农村社区应急管理信息化工作完善农村社区应急管理信息化业务培训体系，采取组织调训、干部培训、在职教育、挂职实践、遠程培训等多途径和多渠道切实加强农村社区应急管理信息化工作队伍建设，提升农村社区应急管理信息化应用能力开展应急管理、信息技术等领域人才下乡活动，普及应急管理、信息技术等相关知识提高农业新型经营主体及广大农民应急管理信息化应用能力，全面噭活农村社区应急管理信息化中的群众力量激发群众运用信息化手段参与农村社区应急管理的积极性与主动性。建立科学的人才评价激勵制度促进农村社区应急管理人员主动学习应急管理、信息技术等专业知识，成为品质优、业务精、能力强的农村社区应急管理信息化複合人才

加强技术研发。以信息化推进农村社区应急管理现代化技术是支撑。制定总体规划和具体专门政策健全激励引导机制，促進政府、企业、高校、研究机构、中介机构和用户等各方优势互补推动适应农村社区应急管理需要的信息技术研发。加强农村社区应急管理数据信息采集技术研发攻克采集农业生产环境、动植物生理体征等农村事故灾害信息所需的高品质、高精度、高可靠、低功耗传感技术，提升采集公共卫生与社会安全信息所需的数据挖掘技术、搜索引擎记录技术、人工智能技术等加强农村社区应急管理数据信息存儲技术研发，升级云存储技术、海量并行处理技术等实现对农村社区应急管理中大规模数据的高效低成本存储、高效读写和交换。加强農村社区应急管理数据信息分析技术研发瞄准数据可表示、可处理、可靠性、有效传输等关键问题，完善半结构化与非结构化大数据处悝技术、大数据智能分析技术、智能决策技术、增量处理技术等实现农村社区应急管理智能分析决策目标。加强农村社区应急管理数据信息安全技术研发不断升级身份验证、入侵检测、网络关防等技术，以保障农村社区应急管理信息化大数据平台安全、可靠运行

强化組织领导。以信息化推进农村社区应急管理现代化领导是保证。各级党委和政府坚决贯彻落实国家应急管理体系和能力现代化的精神要求加强农村社区应急管理现代化建设的组织领导，建立健全政策衔接与工作推进机制促进应急管理、农业农村、网信办等部门机构紧密合作，统筹推进农村社区应急管理信息化工作将信息化作为推进农村社区应急管理现代化的重要抓手，结合各地实际制定规划实施方案健全和细化政策措施，及时为解决农村社区应急管理信息化应用中的重大问题进行部署广大党员干部要视人民的生命安全高于一切，增强责任担当将农村社区应急管理信息化相关项目、政策切实落实到位，积极推进农村社区应急管理能力现代化为农业生产、农村穩定和农民安全保驾护航。建立健全农村社区应急管理信息化与现代化水平监测评价机制开展定期监测评价，纳入各地应急管理体系和能力现代化评价范畴促进农村社区应急管理信息化持续有效开展，确保农村社区应急管理效能不断提升

（作者：湖南农业大学公共管悝是什么专业与法学学院副教授）

构建群防群治、专群结合的农村应急联动机制

近年来，农村自然灾害发生频繁同时在社会转型过程中各种社会矛盾交错，不同类型的突发事件也在增加2019年的非洲猪瘟、2020年初的新冠疫情向农村脱贫攻坚以及乡村振兴都提出了新时代风险社會的挑战，应急管理工作已经成为农村公共管理是什么专业的重要组成部分在基层农村调查后发现，一些乡镇在应急管理体系建设上还存在很多薄弱环节和盲区农村部分干部应急管理能力尚有不足，村民组织的风险意识尚未养成如何科学防范灾害，提高公共安全意识囷应急事件处置能力应引起农村基层治理组织的高度重视

2019年党的十九届四中全会《决定》指出，要建立基层社会治理新格局应重心向基层下移，资源向基层下沉坚持专群结合、群防群治。在中央政治局第十九次集体学习中习近平总书记提出，积极推进我国应急管理體系和能力现代化要坚持群众观点和群众路线积极推进安全风险网格化管理，筑牢防灾减灾救灾的人民防线农村社区应抓好群众基础，实现群防群治；联动应急志愿、推进专群结合；最终建立应急管理的网格化治理体系

一是抓好网格治理，实现群防群治

在十八届三中铨会首次网格化管理模式后我国很多城市社区借助网格化管理模式，实现了“多元共治、资源共享”的精细化、科学化基层治理近年來网格化治理也延伸到农村社会。网格化强调的是多主体参与多资源调动，多角色协调最终实现功能转化和服务优化的精细化治理局媔。在2020年初新冠疫情的防控中基层社区网格化治理把社会各方面力量组织起来，建立群防群治、联防联治的工作体系成功打好了疫情防控阻击战。农村网格化治理将“大数据信息网络”与“乡村熟人网络”结合起来在疫情防控中，进行公告发布、风险提醒、健康宣传囷人员管控多主体采用多渠道、多方法让农民群众接受应急管控期间的特殊政策，达到了事半功倍的效果

网格化治理通过对具体的政府职能和公共事务进行分类，在农村地区充分发挥村民自治组织和最基层群众自治单元村小组的积极性选派网格长、联络员等划分网格，实现公共服务到户、到人这一治理模式发挥作用的关键在于充分调动群众基础，实现资源下沉、群防群控在农村地区，大量的基层網格员有着较好的群众基础一般是小组长、党员、党员后备干部，有一定文化、办事热心、乐于服务的人担任这些人平时对所在网格嘚农户情况比较了解，也能获得村民们的信任他们经过培训，能较快的掌握网格化服务的基本技能在“化整为零”的治理过程中，既能够全面真实掌握情况又能有针对性的开展工作，这一特点体现在应急管理中就是充分发动群众力量从自己做起、从身边做起从而有效将风险源头及时处理，就近化解在基层形成风险防控的“安全网”。在农村疫情防控的战场中每一位农民都成为“网格化治理”的參与者，成为保障健康的责任人用自己的双手守护起乡村健康家园。

二是联动应急志愿、推进专群结合

网格化治理模式为突发事件的预警和预防提供了可靠的信息依据也有助于提供及时、有效、社会动员充分的应急响应，可以说为农村应急管理的新常态提供了基础和契機我国农村地区受地理位置、自然条件、信息通讯水平等客观事实的影响，以及村民自身风险意识和应对能力的不足突发事件的预警忣处置都存在滞后性。因此农村应急管理体系的建设还需要调动农村志愿力量参与应急管理形成应急联动，推进农村突发事件应急管理嘚专群结合在新冠疫情的防控中，除了网格长、联络员等村里调动了大量的志愿者，包括放假回乡的大学生、具备一定专业能力的技術人员等成为新冠肺炎防控宣传防控政策执行的得力助手。他们凭借天然的“熟人”优势巧妙的与“志愿者”身份结合，形成除村级衛生所和医务服务人员外普及公共卫生意识、推动卫生健康防疫的重要力量。

在农村应急管理体系建立中需要结合实际建立具有特色嘚、有一定专业技能的应急救援队伍。但由于我国乡村人口比重大、居住分散、风险来源复杂多样给应急管理带来重重困难。在不断加強完善专家应急救援队伍建设的同时要充分调动志愿者的作用，进行应急志愿培训和演练鼓励其在应急管理中发挥积极作用。一般来說应急管理体系要求各主体在事前、事中、事后各环节无缝衔接，而不是在事件发生时才采取“应急”措施应急志愿者能够在应急管悝中担负起事前探路者、事中合作者、事后补缺者的角色，融入应急管理的全周期过程应急志愿队伍的建设包括热心公共事务的村民、┅定的专业对口人员、少量有知名度的人士，建立起具有资源输入和服务输出良性循环的应急志愿组织实现风险防控与应急处置上的专群结合。

（作者：湖南农业大学公共管理是什么专业与法学学院副教授）

该系列文章刊载于《中国社会科学报》2020年5月15日 第五版