依法规范行政性限制竞争行为_商事法学_中国民商法律网
依法规范行政性限制竞争行为
王晓晔&&中国社会科学院法学研究所&&研究员
&&&&在西方工业国家，反垄断法的传统任务是预防市场势力，禁止经济垄断。因为竞争会导致垄断，充分的和不受限制的合同自由会产生不合理的经济和社会后果，因此，国家必须在竞争中充当裁判员的角色，规范竞争，维护市场秩序，协调竞争者的个人利益和社会利益。然而，我国现阶段是处于计划经济向市场经济的过渡阶段，尚不具备成熟的市场条件，特别是由于多年来计划经济的传统，我国当前经济生活中形形色色的限制竞争主要地不是来自经济力量，而是来自旧体制下的行政权力。因此，我国的反垄断法应当既反对经济垄断，又反对行政性的限制竞争。在当前，特别应当是以反对行政性限制竞争为主要内容。一、我国经济生活中的行政性限制竞争行为反垄断法上的行政性限制竞争行为是指政府及其所属机构滥用行政权力限制竞争的行为。这些行为之所以被称为是滥用权力，是因为它们既不属于政府为维护社会经济秩序而进行正常的经济管理活动，也不属于政府为实现对国民经济的宏观调控而采取的产业政策、财政政策等经济政策和社会政策。&&&&&& 当前，我国学术界一般将行政性限制竞争行为简单概括为行业垄断和地区垄断，或者形象地称为条条垄断和块块垄断。条条垄断是指在纵向的行业内，政府主管部门批准设立行政性公司，它们是一些集行政管理和生产经营于一体的“翻牌公司”、承担着管理行业任务的大企业集团以及作为“嫡系”挂靠这个局、那个部享受优惠待遇的企业。由于政府的授权，这些企业就有着其他企业不能具有的竞争优势，就某些产品的生产、销售或者原材料的采购处于人为的垄断地位，从而不公平地限制了竞争。这种现象被称为是“权力经商”。块块垄断则是指横向行政区域内的地方保护主义，其主要表现为地方政府禁止外地产品进入本地市场，或者阻止本地原材料销往外地，由此便使全国本应统一的市场分割成了一个个狭小的地方市场。经济体制改革以来，随着中央和地方政府在财政上的“分灶吃饭”，各地区有了相对独立的利益，地方与地方间的矛盾扩大了，地方保护主义随之就发展到了登峰造极的地步。有些地方政府对外地产品拒办批发和营销执照，随意没收或者罚款，甚至发展到八方设卡或者围追堵截的地步。例如，1994年黑龙江省鸡西地区的啤酒大战中，鸡西市啤酒厂输往周边的七台河市、密山市和勃利县的啤酒在8个月内就被输入地区采取公路设卡、对销售点突击检查等手段没收了1.3万箱。1997年初河南省固始县政府为了阻止外地化肥流入本地，专门发布地方封锁的文件，文件中指出，“为了保护本县化肥生产，禁止任何单位和个人（包括供销合作社系统）从外地购进碳铵，违者除没收商品和非法所得外，还要按有关法规予以重处，并追究乡镇人民政府和管理部门主要领导的行政和经济责任。”&&&&&& 除了行业垄断和地区垄断外，我国行政性限制竞争行为在当前还典型地表现为企业合并中的“拉郎配”，即政府强迫企业加入某个企业集团，或者强迫经济效益好的企业接受某些经济效益不好的企业。“拉郎配”现象可以认定为是行政性限制竞争行为，是因为它违背了市场交易中应当遵循的“自愿、公平、等价有偿、诚实信用”的基本原则，损害了企业的经营自主权和市场竞争力。在市场经济中，企业责任主要是通过合法的生产经营活动获得尽可能多的盈利，以便使其资产能够尽快地得到增值，从而在竞争中生存下去或者得到更大的发展。在我国，人们虽然从生产资料的公有制出发，经常谈论企业的社会责任，但企业盈利的责任与企业的社会责任二者是统一的。因为企业只有以盈利为目的，才能优化配置资产，不断地改善企业的经营管理，努力创新和降低生产成本，其结果就不仅会推动企业的发展与技术进步，而且还会推动整个社会的发展与技术发展。因此，企业作为市场上独立的经济主体，在决定加入或者组建企业集团的时候，应当从本企业的利益出发，在自愿的基础上自行决定。如果参加集团不利于企业的生存和发展，企业有权拒绝，甚至在加入集团后也有权退出。&&&&&& 然而，如果企业集团是由政府组建或者组建中受到了政府的干预，事情就会走了样。因为从政府的观点看，企业联合或者合并的意义主要不在于企业本身的利益，而是整体经济的利益，或者社会公共利益。因此，政府在组建企业集团中就会要求一些企业为了整体经济的利益牺牲本企业的利益。例如，政府常常采取“均贫富”的政策，要求一些经济效益好的企业兼并经营不善甚至频临破产的企业，为社会排忧解难。在这种情况下，兼并企业不仅从企业兼并中得不到任何好处，相反，因为它们还得替被兼并的企业偿还债务，安置它们的富余人员，这就会削弱自己的经济实力，恶化市场竞争条件。这实际上是一种严重损害竞争和限制竞争的做法。对于这些经济效益好的企业来说，政府对它们采取的是歧视性的待遇。&&&&&& 行政性限制竞争还有其他多种表现。如政府及其所属部门出于限制竞争的目的，限制经营者只能从事或者不得从事某项经济活动，或者限定他人购买其指定的经营者的商品。此外，政府及其所属部门出于一定的经济利益，利用它们管理市场的权力，对市场经营活动施加不公平和不适当的影响，也是行政性限制竞争行为。如承担“打假”的行政执法部门，通过开展“无假冒伪劣商品商店”等活动，为少数参与活动的商店树立“打假防假”的形象，提高它们的商业信誉，而将绝大多数坚持诚实信用的中小经营者排斥在外。实际上，现在市场上许多“推荐”或者“质量信得过”的产品，其背景不过是企业向有关的部门交付了一定的保护费，由此便获得了接受行政庇护的竞争优势。&&&&&& 显然，上述种种限制竞争行为都不是市场竞争的结果，而是我国现阶段政治体制改革滞后于经济体制改革，政企严重不分和政府继续参与企业经济活动造成的。这些行为中有些是行为人不懂市场经济和市场经济规律，在新的经济体制下继续沿用计划经济体制下的老办法，以行政手段操纵市场，直接参与企业的市场经营活动。有些则是为了实现不正当的地方利益或者部门利益，明知故犯地滥用行政权力。但是，不管它们是出于过失，还是故意，其本质是一样的，即滥用或者不适当地使用了行政权力。它们的表现形式也是一样的，即偏爱个别企业，排斥其他企业，或者偏爱个别地区，排斥其他地区，对市场经济条件下有着平等法律地位的市场主体实施了不平等的待遇。滥用行政权力限制竞争的后果是保护了落后，妨碍市场的公平竞争，阻止建立全国统一、开放和竞争的大市场，使“优”不能胜，“劣”不能汰，社会资源得不到合理和有效的配置。由于滥用行政权力限制竞争行为特点是行政权力对市场交易活动的直接干预，常常表现为“官商勾结”，这就一方面为那些滥用权力操纵市场的行政官员以权谋私和权钱交易提供了机会，在很大程度上引发了社会腐败，损害了政府的形象。另一方面是使那些受到行政权力庇护的企业可以逃避市场竞争的压力，从而在推动价格上涨或者滥用市场优势中较一般经济性的垄断企业更加有恃无恐，对提高产品质量、降低成本以及改善售后服务缺乏热情，其结果不仅影响了市场的公平竞争，而且也损害了广大消费者的利益。&&&&&& 二、我国反对行政性限制竞争的现行法律制度&&&&&& 1980年10月国务院发布的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，首次提出了反垄断特别是反对行政垄断的任务。《暂行规定》指出，“在经济生活中，除国家指定由有关部门和单位专门经营的产品外，其余的不得进行垄断，搞独家经营。”“开展竞争必须打破地区封锁和部门分割，任何地区和部门都不准封锁市场，不得禁止外地商品在本地区、本部门销售。”此外还要求工业、交通、财贸等有关部门修订现行的规章制度，剔除其中妨碍竞争的规定，并授权各地区和各部门根据暂行规定的精神，制定实施办法，保护竞争的顺利进行。此后，政府还以不同形式颁布了一系列反对行政性限制竞争的法规。例如在反对权力经商方面，国务院多次发布了关于清理整顿公司的决定，强调要贯彻政企分开的原则，禁止党政机关办公司。如日《中共中央、国务院关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》指出，“各级党政领导机关特别是经济部门及其领导干部更要正确发挥领导和组织经济建设的职能，坚持政企职责分开、官商分离的原则......。决不允许运用手中的权力，违反党和国家的规定去经营商业、兴办企业，谋取私利，与民相争。”在反对地区封锁方面，国务院也曾多次发布命令，如1990年11月《关于打破地区间市场封锁进一步搞活商品流通的通知》指出，“各地区、各部门应自觉制止和纠正地区封锁的错误做法，集中力量抓好经济结构的调整。要根据平等互利的原则，积极促进地区之间的经济、技术协作，加强横向联系，进一步搞活商品流通。物资、商业和供销部门要相互协作，积极开拓农村市场，保证商品在城乡之间畅通无阻。各地区、各部门制定的凡与本通知精神不符的有关规定要一律废止，立即撤销所有限制外购商品的审批机构和封锁外地商品流通的关卡。同时，要坚决反对流通领域的不正之风，严禁用不正当的手段推销商品。在本通知发布后仍继续搞地区封锁的，要追究有关领导者的责任。”我国现行反对政府滥用行政权力限制竞争的最重要法规是《反不正当竞争法》的第7条。它指出，“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。”鉴于对政府滥用行政权力查处难度较大的问题，该法第30条规定，“政府及其所属部门违反本法第7条规定，限定他人购买其指定的经营者的商品、限制其他经营者正当的经营活动，或者限制商品在地区之间正常流通的，由上级机关责令其改正；情节严重的，由同级或者上级机关对直接责任人员给予行政处分。被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款。” 我国将政府及其所属部门滥用行政权力限制竞争的行为作为不正当竞争行为来规定，在理论上是说不通的，因为在市场经济条件下，政府及其所属部门不是市场竞争的参与者，而是管理者。它们既然不能参与市场竞争，当然也就不可能从事不正当竞争行为。然而，这个条款对于规制社会主义市场经济秩序和竞争秩序也有着十分重要的意义，因为它明确指出，政府及其所属部门滥用行政权力限制竞争的行为是违法行为。&&&&&& 从上述这些法规来看，我国现阶段反对滥用行政权力限制竞争行为的立法主要存在以下问题：&&&&&& 第一，大部分法规是由国务院及其部委发布的，权威性不够。许多规定如《关于打破地区间市场封锁进一步搞活商品流通的通知》，没有具体的关于法律责任的条款，在适用中可操作性很差。因此，尽管国务院多次下达文件，反对地方保护主义，可是地方保护主义在我国至今还很普遍。尽管国务院多次发布了禁止党政机关和党政干部经商、办企业的决定，可是党政机关和党政干部经商办企业却屡禁不止。据国家工商管理局统计，1992年由党政机关开办的公司仍占该年新办公司的10％。 这些公司的开办使行政权力公开进入了市场交易，助长了不公平和不合理的市场行为。&&&&&& 第二，对行政性限制竞争行为的制裁不力。根据《反不正当竞争法》第30条，政府滥用权力限制竞争的法律后果是“由上级机关责令其改正”，甚至没有提到受害者可以依照行政诉讼法提起行政诉讼的权力，这就弱化了法律对行政权力的约束力。因为这里的“上级机关”不是一个确定的机关，更不是一个司法机关或者行政执法机关，这些机关的工作人员就不可能对反垄断法和反垄断政策有深刻的了解，从而也不可能将执行反垄断法视为自己的任务。另一方面，在我国的各级政府机关，上下级关系往往是老朋友或者老熟人关系，因此，上级机关一般不会专门睁大眼睛，对下级机关限制竞争的行为进行认真地监督与检查。如果上级机关对其下级机关滥用行政权力的行为熟视无睹，或者采取大事化小、小事化了的态度，受害者的合法权益就得不到保护，政府滥用行政权力限制竞争的行为也得不到及时的纠正。实际的情况也是这样。我国反不正当竞争法已经颁布了四年，虽然人们都知道，在我国当前的经济生活中，行政性限制竞争行为是对市场损害最大和对竞争危害最甚的行为，然而却很少听到那一个“上级机关”对其“下级机关”滥用权力限制竞争的违法行为进行了监督和检查，更少听到对直接责任人员作过处分决定。&&&&&& 第三，我国现行反垄断法包括反对行政性限制竞争行为的主管机关是工商行政管理部门， 这是很成问题的。因为反垄断法与其他法律制度不同，与反不正当竞争法也不同，它的任务不仅是要同大企业集团或者垄断企业限制竞争的行为作斗争，而且还得同政府滥用行政权力限制竞争的行为作斗争。这就要求这个行政执法机关有着相当大的独立性和足够的权威性。特别是滥用行政权力限制竞争的案件往往盘根错节，十分复杂，立案和查处的难度很大。如果反垄断法的主管机关没有独立性和权威性，它们审理案件的过程就会受到各种利益集团政的干扰和影响，从而不能秉公执法。德国联邦卡特尔局D•沃尔夫局长在我国介绍德国反垄断立法的经验时指出，德国联邦卡特尔局如同一个法院，可以独立地不受外界影响地对卡特尔案件作出裁决。这些裁决是在该局的决议处作出的，决议处类似法院的法庭，无论是德国经济部长还是联邦卡特尔局局长都不得对案件的审理发号施令。德国联邦卡特尔局的独立性已经成为越来越多国家反垄断立法的样板。沃尔夫局长强调了联邦卡特尔局独立性的重要意义。他说，竞争法中错误的或者无效的实体法规范比起其执行机构组织的错误来说一般容易得到改正，因此，卡特尔局的组织和程序对竞争法的效力就有着决定性的意义。 而我国工商行政管理部门既是执法部门，又是各级政府的职能部门，因为其人财物均受制于地方政府，它们的执法工作就不能不受到地方政府的影响。从我国当前各地执行反不正当竞争法的情况看，有些工商行政管理部门不能处于超脱的态度，秉公执法，甚至是深深地卷入其间，从而形成了行政执法中的地方割据局面，损害了法律的公正性和严肃性。这说明，我国不仅亟待制定一部系统、完善和有效的反垄断法，而且也需要建立一个独立的、有效的和有权威的反垄断执法机构。&&&&&& &&&&&& 三、其他转轨国家有关禁止行政垄断的立法&&&&&& &&&&&& 实际上，将政府机构滥用权力限制竞争行为置于反垄断法之列，不单单是我国反垄断法的特色。无论在我国还是外国，无论在过去、现在还是将来，政府限制竞争的行为都是对竞争危害最甚的行为。这是古典经济学派早已指出过的。因此，既要开放市场，使尽可能多的企业受到市场竞争的压力，我们就不能把目光仅仅投向企业的限制竞争行为，而是应当特别注意监督政府的行为，防止它们滥用权力。由于历史和体制的原因，前苏联和东欧集团的国家十分重视反对行政性限制竞争的问题。如匈牙利1990年《禁止不正当竞争法》的第63条规定，“如国家行政机关的决议损害了竞争自由，竞争监督机构可作为一方当事人请求法律救济。”保加利亚1991年《保护竞争法》的第4条规定，“凡国家行政机关和地方机构明示或默示作出可产生某种垄断地位的决定，或者该决定事实上可导致这种地位，从而严重损害自由竞争或自由定价，得予以禁止。” 俄罗斯1991年《关于竞争和反对商品市场垄断活动法》第9条规定，“禁止国家权力机关和国家行政机关的工作人员从事下列活动：独立从事企业活动；充当企业所有权人；本人或者通过其代理人凭借其股票、股份或者参与在股份公司股东大会、有限责任公司以及其他公司的决议会上行使表决权；在经济主体的领导机构任职。” 这说明，反对政府及其所属部门滥用行政权力限制竞争的行为是从计划经济体制向市场经济体制转轨过程中一个重要和不可避免的任务。&&&&&& 乌克兰共和国于1992年2月颁布了《禁止垄断和企业活动中不正当竞争行为法》，该法于1995年7月进行过修订。 这部法律的许多内容同发达国家的反垄断法一样，如第14条规定，“为了防止个别企业的垄断势力，企业在建立、重组（包括合并和兼并）、进行其他形式的合并以及解散时，得请求反垄断委员会的批准。”第16条规定，“企业若在市场上滥用其垄断地位，反垄断委员会及其地区机构得发布指令，强行拆散垄断组织。” 此外，该法另一个重要的内容就是反对滥用行政权力限制竞争行为。根据其第6条，这些行为主要是指国家权力机构和行政机关对个别企业的歧视行为。它们包括（1）出于限制竞争的目的，禁止某个经济领域建立新企业或企业的其他组织形式，以及限制某种活动或者某种产品的生产。（2）强迫企业加入某联合体、康采恩、跨行业跨地区以及其他的企业集团，或者强迫企业订立优惠合同，承担向某些消费集团提供价格便宜的商品。（3）作出可导致市场垄断地位的由中央分配商品的决议。（4）发布禁止在共和国某地区销售来自其他地区商品的命令。（5）向个别企业提供税收或其他方面的减免，由此使它们相对其他企业取得优势地位，导致一定商品市场的垄断化。（6）限制企业购买或者销售商品的权利。（7）对个别企业或企业集团发布禁令或者限制。乌克兰反垄断委员会仅在1994年就依据这些规定，查处了22起行政性限制竞争的案件。如财政部不许可基辅国际证券交易所的股份转让进行注册登记，反垄断委员会要求财政部停止这种行为，并经仲裁庭裁定，财政部的行为属违法行为。邮电部和交通部拒绝向个别企业发放营业许可证，在反垄断委员会的要求下，它们最终同意发放。国家铁路管理局向其从事运输业的子公司发布指令，要求它们只是同铁路局所属公司内部订立有关运输和向国外运输货物的合同，由此使100多家独立的承运人和货运企业失去了交易机会，在反垄断委员会的干预下，铁路局被迫宣布这个指令无效。&&&&&& 为了强化反垄断法的效力，提高反垄断委员会的法律地位，乌克兰共和国于1993年11月还颁布了一个《反垄断委员会法》。根据该法第7条，委员会在履行反垄断职能时，有着远远超过发达国家反垄断主管机构的一般权限。这些权限是：（1）监管中央和地方政府行政机构以及地方和地区自治机构在企业方面所行使的职权；（2）向国家部门提出发展企业和提高经济竞争力的建议；（3）为推动竞争力和反垄断政策以及经济的非垄断化提出立法建议。据统计，委员会仅在1994年就提出了5份关于反垄断的法律草案，起草了10份总统公告以及部长会议决议的文件，其中有14份被采纳。此外，还对其他部门和机构起草的89份法律文件作过分析和提出过建议。根据该法第8条，委员会依据其权限拥有以下权力：（1）向国家部门发布指令，要求废除或者修正违反反垄断法的文件，或者结束这类决议；有权禁止或者允许在这些部门建立垄断企业。（2）在其权限范围内，制定并批准要求国家部门、企业和企业集团强制执行的规范性文件，并监督它们的执行。（3）为推动经济竞争力和非垄断化的活动，反垄断委员会应和这些部门协调工作，反垄断委员会的地区机构应在地区一级协调工作。（4）国家部门就经济非垄断化、推动工业竞争力以及反垄断立法作出决定时，得与反垄断委员会协商一致；就经济组织的建立、重组、合并和解散，建立跨行业跨地区的企业集团、康采恩以及其他联合体，应征求反垄断委员会的意见。根据该法第20条，凡是能够影响市场竞争的文件，特别是涉及企业整顿和对某些经济活动进行的特许，必须事先得到反垄断委员会的许可。&&&&&& 推动反垄断政策是乌克兰共和国经济体制改革的重要内容，但是，这个改革不可能仅仅通过反垄断委员会的努力就能奏效，而是需要国家各个经济部门的协同努力。因此，反垄断委员会在其1994年的工作报告中建议，在开展经济非垄断化和提高企业竞争力等活动中，成立一个协调各部委以及其他行政机构和地方自治机构的委员会。1995年3月，经总统批准，乌克兰共和国成立了一个非垄断化协调委员会，委员会主席是负责经济体制改革的国家第一副总理，副主席是反垄断委员会主席和经济部长。协调委员会是一个常设的和议机构，其任务主要是分析非垄断化实践，推动市场竞争，向总统和政府内阁通告实施国家竞争政策的情况，参与非垄断化的重要立法工作，提出反对限制竞争、非垄断化和消除企业进入市场障碍的措施，并且监督这些措施的实施。委员会有权从竞争政策的角度，对组建的金融和工业集团、控股公司以及跨国协议作出评价，对行业、市场和企业的垄断问题作出决定，对需要由总统和部长会议作出决定的问题提出建议，从部长、官员以及国家其他行政机关取得必要的信息、统计数据、立法草案以及其他的法律文件。该委员会在其权限范围内作出的决议对国家的行政机关、地方自治机构以及企业和企业集团均有约束力。四、规范我国行政性限制竞争行为的法律思考&&&&&& &&&&&& 经济体制改革以来，我国政府逐步开始重视市场机制和竞争机制。与此相适应，我国法学界和经济学界也开始注意研究市场和市场竞争的秩序。在这些方面，我国学术界的共识是，在从计划经济向市场经济的过渡阶段，经济性限制竞争的影响远不如行政性限制竞争的影响大，因此，反垄断法的任务首先应当反对行政垄断和行政性限制竞争行为。也即是说，与发达国家如联邦德国相比，我国的反垄断法有着不同的作用：在发达国家，反垄断法的主要任务是监督市场上企业的行为，特别是禁止卡特尔和控制企业合并，这些都是以市场上存在独立的和相互竞争的企业为前提条件；在我国，反垄断法的任务首先是创造一个竞争性的市场环境，因此，它不仅需要监督市场上企业的行为，而且还要消除现有的行政垄断和行政性限制竞争的行为。借鉴其他转轨国家特别是乌克兰共和国反垄断立法的经验，为了有效制止和预防行政垄断，我国的反垄断立法应当考虑以下几个问题：&&&&&& 第一，法律应以列举的方式，明确行政性限制竞争的各种表现。在法律中明确行政性限制竞争行为的表现，这不仅可以使反垄断执法机构能够迅速对行政干预市场的行为作出判断，有利于提高办案效率，节约办案时间，而且还可以使政府及其所属部门明确是与非、合法与非法的界限，从而对其行为的后果有预见性。我国《反不正当竞争法》第7条仅是将“指定购买”和“地区封锁” 列为滥用行政权力限制竞争的行为，但实际经济生活中的滥用行政权力的行为远不止这两种表现。为了防止挂一漏万，法律还应当规定一个反对滥用行政权力限制竞争的一般性条款。&&&&&& 第二，应明确行政性限制竞争行为的监督检查机关。现行的《反不正当竞争法》规定，“县级以上人民政府工商管理部门对不正当竞争行为进行监督检查”，但行政性限制竞争行为却“由上级机关处理”，因此便出现了一般的限制竞争行为和行政性限制竞争行为分别由不同部门处理的情况。这种做法是不妥的。为了改变对行政性限制竞争行为监督不力的状况，反垄断法应将所有的垄断行为和限制竞争行为置于同一执法机关的管辖之下，这个机构在我国被称为“公平交易局”。许多国家的经验表明，反垄断法本身不能创造一个公正和自由的交易环境，而是必须得借助一个有效的反垄断法执行机构。如果没有一个明确的和高效率的执法机构，反对滥用行政权力限制竞争行为的规定就不过是一纸空文。&&&&&& 第三，必须提高公平交易局的法律地位。为了有效制止行政性以及经济性限制竞争行为，借鉴发达国家以及乌克兰共和国的经验，我国反垄断法主管机关的法律地位应相当于美国联邦贸易委员会、德国联邦卡特尔局或者乌克兰共和国反垄断委员会。即是说，公平交易局虽然在人事编制和财务上应当隶属于国务院，由国家人事部和财政局编列预算，但它应当有很大的权威性，在审理案件中有独立审判的权力。&&&&&& 为了避免国家的其他立法和经济政策与反垄断法和竞争政策发生冲突，国家应当在反垄断法中或者在关于反垄断法主管机关的立法中明确公平交易局的权限和权力。借鉴匈亚利1990年禁止不正当竞争法的第59条至62条以及乌克兰共和国1993年反垄断委员会法的第7条和第8条，国家立法机关制定的涉及限制竞争如限制经营或限制进入市场、保护独占权以及有关价格或销售条件的法律草案应当征求国家公平交易局的意见。国务院各部委制定的能够影响市场竞争的文件，特别是对某些企业或者某些经济活动的特许，应当征得公平交易局的同意。公平交易局局长应有权参加政府的会议，就其职权范围内的问题发表意见。此外，公平交易局还应当有权要求各部门、地方政府、国家资产管理局以及其他管理机构通告有关市场和市场竞争的情况。为了保证这个机构在司法上的高度独立性，能够公平审理案件，该机构的成员应当由学问深、素质高和公正廉明的法学家和经济学家组成。他们不应当在政府其他机构中任职，也不应当在企业中任职，或以其他形式参与市场交易。&&&&&& 反垄断法调整的只是对市场竞争有重大影响的限制竞争行为，所以它不必按照行政区划层层设立执行机构。除国家公平交易局外，直辖市和省、自治区人民政府所在地可设立省级公平交易局。跨省的案件应当由国家公平交易局审理，其余的由省公平交易局审理。公平交易局有权就案件进行调查和索取证据，必要时可以扣压对调查证据有价值的物品。为了避免审理的片面性, 提高办案透明度，法律应规定对当事人的救济措施。当事人对省公平交易局的裁决不服时，可要求国家公平交易局重新审理，或请求高级人民法院审核裁决。对国家公平交易局裁决不服的，可以向最高人民法院提出上诉。反垄断案件可实行两审终审制。&&&&&& 第四，行政性限制竞争行为的法律后果应当以反垄断法主管机构发布禁令为主。发布禁令也是反垄断法主管机构对其他违法行为采取的主要手段。政府及其所属部门滥用权力限制竞争的行为常常表现为行政性的规章或地方指令，禁令就意味着这些规章或者地方指令为无效。从性质上说，反垄断法中关于行政性限制竞争的规定属于公法，它们是对我国行政法的补充。&&&&&& 政府及其所属机构不是市场上的经营者，行政罚款不适用于政府滥用权力限制竞争的行为。但是，根据我国1990年10月开始施行的《行政诉讼法》第2条和第11条规定的受案范围，受害者可以向人民法院提起行政诉讼，请求行政损害赔偿。受害者就损害赔偿提出的请求，应当先由行政机关解决。对行政机关处理不服的，可以向人民法院提起诉讼。根据该法第68条，赔偿应由滥用权力的行政机关负责。行政机关赔偿损失后，应责令有故意或者重大过失的行政工作人员承担部分或者全部赔偿费用。此外，根据国务院1990年12月颁发的《行政复议条例》，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关申请复议。对县级以上的地方各级人民政府工作部门的具体行为不服申请的复议，一般由上一级主管部门管辖。对国务院各部门的具体行政行为不服申请的复议，由作出具体行政行为的部门管辖。根据该条例的第44条，复议机关可以责令侵犯申请人合法权益的行政机关按照有关的法律、法规负责赔偿。赔偿后的行政机关应责令有故意或者重大过失的行政工作人员承担部分或者全部赔偿费用。五、结束语&&&&&& 建立一个全国统一和竞争性的市场环境，为企业创造一个公平竞争的机会，这在我国还是一个任重而道远的任务，这个任务只能是随着我国政治体制改革和经济体制改革的不断深化，特别得在政府职能的彻底转变和政企不分的状况改变后才能完成。也即是说，只有当政府的经济政策只是在宏观上发生作用，即政府既不偏爱某些企业而排斥其他企业，也不偏爱某些地区而排斥其他地区，全国才能真正建立统一的市场，实现公平竞争和优胜劣汰的机制。这种机制是促使生产要素自由流动和优化配置的机制，是激发个人、企业和区域积极参与竞争和不断提高与改善自身经济效益的机制。这种机制就是有效竞争的机制。因此，我国的反垄断在本质上是政府和各个经济部门的任务。然而，由于完成这个任务需要人们在思想意识方面的根本转变，特别是需要深刻理解保护竞争是维护市场经济秩序的核心，此外，由于社会主义市场经济体制须得在各级政府部门及其领导人的大力推动下才能建立和发展，国家就有必要通过相应的反垄断立法，加大对滥用行政权力干预市场交易行为的查处力度，并要组织一批熟悉经济和法律的人士建立一个独立的、有效的和权威性很高的反垄断执法机构。&&&&&& 第九届全国人民代表大会出台的国务院机构改革方案是我国加快政治体制改革的重大步骤，这个改革有利于使我国的经济告别部门经济和行政经济，打破人为的条条垄断和块块垄断，切实转变政府工作的职能，形成小政府、大市场、微观放开搞活、宏观调控有力的经济运行态势。然而，国家机构的改革和政治体制的改革同经济体制改革一样，需要有法律制度的维护。毫无疑问，作为强制性的法律规范，反垄断法不仅对于我国的经济体制改革，而且对于我国的政治体制和行政体制的改革，也将会起到积极的和极为重要的作用。
李必达：中国的反不正当竞争、反垄断行政执法，1997年12月《中国反垄断法国际研讨会》论文。 吕治军:浅议行政权力限制竞争行为，1997年反不正当竞争成都研讨会论文。 国家经贸委、国家工商局“反垄断法”起草小组：关于我国反垄断立法若干问题的研究，经济工作通讯，1995年第5期，第26页。 1996年各级工商行政管理机关查处行业垄断、部门垄断和地区封锁的案件达140件。见李必达：中国经济中垄断行为的主要表现及其法律监督，－19日日中德反垄断法比较研讨会论文。 D. 沃尔夫：德国反垄断法的经验，－19日中德反垄断法比较研讨会论文。 Siehe H. Wangemann, Wettbewerbsrechtliche Beratungsleistungen des Bundeskartellamtes fuer mittel- und osteuropaeische Laender und Nachfolgestaaten der UdSSR, WuW 5/1994, S. 428. Ulrich W. Schulze (hrsg.): Die Wettbewerbs- und Kartellgesetze der osteuropaischen Staaten, Berlin,1994, S. 172. Siehe Arved Deringer: Die Rolle des Antimonopolkommitees der Ukraine bei der "Transformation"der ukrainischen Wirtschaft, in:Festschrift fuer Ernst-Joachim Mestmacker,Baden-Baden,1996.
　　　　 　　　
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