珠江三角洲城市化专题规划珠江三角洲位于广东省中南部、珠江下游，包括广州市、深圳市、珠海市、佛山市、江 门市、东莞市、中山市及惠州市区、惠阳市、惠东县、博罗县和肇庆市区、高要市、四会市 等 23 市 3 县。总面积 41698 平方公里，占广东省的 23.4％。2000 年末总人口 2306 万 （计入外来人口为 4150 万，以下括号内数据均为同一口径数据），占广东省的 30.8％ （48%） 人口密度 546 人/平方公里 。 （995 人/平方公里） 是广东省的 1.4 倍 ， （2.3 倍） 。 一、发展环境 改革开放二十余年，珠江三角洲工业化进展迅猛。逐步建立了一个具有较强生产能力、 外向度高、新兴产业不断崛起的工业体系，产业结构不断优化，对外开放领域进一步拓展， 已培育起雄厚的竞争力基础。 珠江三角洲现已成为以电子、 电气为主导的世界制造业中心之 一，汽车、石化等重化工业也得到较大的发展，并基本形成以广州、深圳为龙头，以九大高 新技术产业开发区为核心，以电子信息、新材料、生物技术、光机电一体化等产业为支柱的 珠江三角洲高新技术产业带， 成为全球性信息技术产业高度集中的地区之一。 珠江三角洲工 业化进程已从以劳动密集型轻纺加工业为主的工业化初期阶段， 逐步进入了资金、 技术密集 型产业占据较大比重的工业化中期阶段， 并形成了更为发达的外向型经济和日益紧密的珠港 澳经贸合作关系。 高速的经济增长推动了城市化进程的加快。 改革开放以来， 珠江三角洲大力推行体制改 革、 发展外向经济和实行对外开放等政策， 鼓励多种形式经济的成长并尊重地方发展的自主 选择， 启动了社会主义市场经济条件下的工业化和城市化进程。 社会经济的持续发展为珠江 三角洲积累了巨大的投入能力，二十世纪 90 年代城镇国有土地使用制度的改革，使城镇基 础设施建设和新区开发有了更广阔的资金渠道。20 年来，珠江三角洲城镇已累计完成全社 会固定资产投资过万亿元， 培育起良好的自我发展能力， 极大地促进了城市化发展 （见表 1） 。 近年来，由于城市化在增加就业、扩大内需、拉动国民经济增长方面越来越发挥出关键性作 用，推进城市化，促进城镇健康发展更成为关系经济和社会发展全局的重要战略措施。 表 1：城镇发展与城市化指标（2000 年） ：城镇发展与城市化指标（指 标 设市城市（个） 大城市（个） 中等城市（个） 建制镇（个） 城镇户籍人口（万人） 城市化水平（％） 广东省 52 12 22 .2 珠江三角洲 23 9 11 374 （72.2※） 珠三角占全省％ 珠三角占全省％ 44 75 50 31 48.5 /标注※的城市化水平是按第五次人口普查的城镇人口口径计算。 （一）城市化特征 1、逐步形成多元化的城市化发展模式 、 二十世纪 90 年代初以来，在政府建设投资拉动和外资、民间资金的多重推动下，珠江 三角洲的城市化发展表现出鲜明的政府主导与地区自发增长相结合的特征， 城镇建设模式逐 步由计划经济时期的政府单一投资主体转变为多元投资主体并存的局面， 城市化模式也由计 划经济体制下“自上而下”的城市化转变为“自上而下”与“自下而上”共同发展的城市化格局。 城镇发展机制日益市场化，城市化动力强劲，城镇的可持续发展能力增强。 珠江三角洲涌现出多种城市化发展模式，包括“以下（乡镇以下的各类企业）促上（市 级企业），遍地开花”的东莞模式，“中间（乡镇企业）突破，带动两头（市属、村办企业）” 的顺德模式，“以上（市属企业）带下（乡镇以下企业）、一镇一品”的中山模式，“六轮（市、 镇、村、经济社、联合体、民营经济）齐转，各显神通”的南海模式，等等。 2、基本形成一体化的城乡发展格局 、 城市拓展和乡村城市化的双向作用，推动了城乡一体化发展格局的形成。在“自上而下” 和“自下而上”的城市化共同作用下，珠江三角洲产品、资本和劳动力在城乡之间快速流动， 城市建成区迅速向外扩张，乡村地区广泛城市化，城市的规模和数量不断增加，形成了大中 小城镇相结合、多层次的城镇体系，总体上呈现出集聚性、区域性的趋势。进入二十世纪 90 年代中期以来，随着产业结构的调整和经济增长方式的转变，珠江三角洲地区各大城市 作为社会发展的“龙头”和支柱， 产业不断升级和重组， 区域发展重心逐步向大、 中城市集中， 大、 中城市在国民经济中的地位日益提高。 与此同时， 小城镇亦成为新的人口和产业集聚点。 随着珠江三角洲城市群产业结构的整体调整和升级， 珠江三角洲城市空间结构和布局也 发生了根本性的改变。改革开放以前和改革开放初期，广州市作为广东省的单极中心城市， 与周边地区城市之间的关系属于绝对的核心-边缘结构。改革开放以来，深圳已逐步从一个 边陲小镇发展成为与广州市毗邻而立的又一个中心城市，珠海、佛山、中山、东莞、江门、 肇庆等城市也相继进入了中等城市行列， 以广州、 深圳为中心的双极结构已成为目前珠江三 角洲城市群的结构特征。近年来，珠江三角洲城市功能逐渐多样化，城市交流更加密切，已 发展成一个城乡一体、类型完备的多层次城镇体系，双极模式正逐渐向网络化模式演化。 3、城镇建设质量和生活环境质量日益提高 、 区域性基础设施和城镇基础设施逐步完备。珠江三角洲是广东省交通运输最发达的地 区，区内公路、铁路、航空、水运等交通方式有机结合，全面发展，区域性交通、电信等基 础设施已跻身国内先进水平，成为珠江三角洲经济快速发展的重要支撑。目前，珠江三角洲 公路通车里程、高速公路总长和公路密度均居国内先进水平；已建成广州、深圳、珠海等国 际机场，旅客运输量、吞吐量、飞行起降架次等均居国内前列；航运及航空运输能力、电信 能力也有很大提高，各地光纤通信网络建设普遍展开。在各城市内部，道路、供电、供水、污水处理、 垃圾处理等市政建设投入逐步增多， 近两年来城市新建污水处理设施数量已超过 改革开放以来的前期总和。 城市生活质量和投资环境也明显提高。随着国民经济的高速增长，改善生活环境、提高 生活质量已成为社会关注的焦点。 公众对城市建设提出了更高的要求， 城市建设的思路也逐 步从粗放扩张向集约发展转变。 加大城市建设力度， 优化城市资源配置、 提高城市环境质量， 追求城市的可持续发展已成为各地共识。以广州城市面貌“一年一小变，三年一中变，到 2010 年一大变”、深圳“争当社会主义现代化示范城市”为典范，珠江三角洲掀起了“净化、 绿化、美化城市”行动的高潮，城市广场、步行街、文体教育等公共活动设施和场所建设得 到了前所未有的发展，城市投资环境得到明显改善。 （二）存在的问题 1.城市化滞后于工业化，与社会经济发展不相适应 城市化滞后于工业化，与社会经济发展不相适应 城市化滞后于工业化 尽管珠江三角洲的城市化进程已经取得了明显成绩，但问题仍很突出。整体而言，城市 化发展水平和质量不高，严重滞后于工业化，与国民经济和社会发展的要求不相适应。城市 化滞后带来了一系列问题：“非城市化的工业化”，造成工业企业“遍地开花”，带来经济效益 低下、 投资分散和环境污染、 生态恶化等严重问题。 “非城市化的非农化”， 导致非农人口“离 土不离乡，进厂不进城”，既影响了城镇规模效益和服务功能的发挥，也不利于人民群众文 化素质和生活质量的提高。 城市化发展滞后， 已成为珠江三角洲率先实现现代化的一大障碍。 2.城镇规划建设水平不高，带来了一系列社会问题 城镇规划建设水平不高， 城镇规划建设水平不高 珠江三角洲多数城镇设市时间不长，大多在几年前才撤县改市、撤乡改镇，虽然建设成 就有目共睹，但城镇管理工作仍然跟不上发展的形势，城建管理机构尚不完善，城乡居民素 质亟待进一步提高。随着城市的不断扩大，原来城市边缘一些村落逐渐成为“城中村”，它们 在地域上与城市已密不可分，但迟迟未能纳入城镇统一管理范畴，环境质量日益恶化，社会 治安隐患突出，成为城市“脏乱差”的“重灾区”。在一些农村地区，其建设外观和生活水平上 与城市已没有区别， 但当地居民的文化素质和观念行为还不适应城市社会要求， 教育、 文化、 科技建设急需加强。珠江三角洲的城市化，离不开城市管理的现代化和“人”的城市化。 3.相关制度安排不适应城市化发展的要求 相关制度安排不适应城市化发展的要求 珠江三角洲城市化滞后的根本原因， 在于社会经济进入工业化发展时期之后， 没有及时 推行有效的城市化政策， 社会经济运行仍受到旧的城乡分隔的体制性障碍束缚。 如外来打工 人员已占到珠江三角洲总人口的 45％左右， 但原有的户籍制度较大限制了人口的合理流动； 土地管理制度不利于土地资源的合理利用， 农民既不愿意放弃建房收租、 土地分红所获取的 巨大利益， 又很难凭借放弃土地使用权得到的收益迁入城市安家立业； 资本市场发育不良制 约了城镇规模扩大和城镇综合服务功能完善， 很多城镇建设资金缺乏， 综合公共服务设施不 足；行政区划缺乏整合度，一些城镇的发展建设已高度关联，但行政体制却各自独立，矛盾 错综复杂；管理体制改革滞后，区域协调机制不健全，也制约了珠江三角洲各城镇自身的发 展和整体优势的发挥，等等。不利于城乡产业结构升级和经济要素集聚的相关制度安排，造成了一系列结构性、体制性和政策性失衡，阻碍了城乡交流与融合，制约了城市化进程与社 会经济发展同步推进。 （三）趋势和挑战 1.技术创新和制度创新推动更合理的经济地域分工 技术创新和制度创新推动更合理的经济地域分工 随着社会主义市场经济体制的建立和完善， 在技术创新和制度创新的双重推动下， 企业 和生产要素更健康、 高效地在地区间流动和重组。 珠江三角洲将进一步改变以往城市间缺乏 紧密的专业化分工协作、经济结构趋同的状况，中心城市与外围区域在战略性服务活动（包 括专门化的服务产业、产业内部的服务活动，如研发、管理等）和生产制造活动等方面的分 工架构日益清晰，社会资源利用更为合理，中心城市的战略性服务特色更为明显，促进珠江 三角洲紧密合作的区域经济分工的形成。 2.信息化与知识经济促进产业空间组织的调整和升级 信息化与知识经济促进产业空间组织的调整和升级 信息化与知 二十世纪 90 年代以来信息技术的迅猛发展， 有力地改变了传统的生产方式和经济社会 结构，促进了全球商品、资金和信息的高速流转。这种以信息技术革命为代表的知识经济发 展浪潮引发的产业优化升级， 对珠江三角洲产业空间布局产生了巨大的冲击和影响， 新经济 产业，尤其是金融、保险、咨询等服务性产业和管理中心越来越趋向于大城市集聚布局，以 寻求空间集聚和经营活动的同步。集聚的经济环境，也为科研、教育的发展和交通、通讯等 大型基础设施的建设，发挥出了更大的集聚效益。 3.经济全球化与区域一体化强化城市功能的优化与重组 经济全球化与区域一体化强化城市功能的优化与重组 经济全球化与区 经济全球化、区域一体化，进一步强化了全球性的分工、合作和竞争，也推动着珠江三 角洲经济结构和空间布局的不断调整优化和重组。 在全球化趋势下， 大型企业的功能呈现了 突出的空间集聚和扩散特征， 企业的管理研发功能集聚于大城市， 生产加工功能则分布于中、 小城市，形成了经济功能在大、中、小城市之间的分工与协作系统，也推动了城市功能的空 间集聚与扩散过程，成为珠江三角洲城市群联动发展的重要支撑。 在当前经济全球化趋势和知识经济浪潮的背景下， 珠江三角洲原有的特殊政策的优势已 逐渐淡化， 并受到越来越多区域集团的竞争压力， 产业和城市发展面临着更大的难题和挑战。 实行内外全方位开放， 不断优化重组经济结构和空间布局， 构筑更具竞争实力的珠江三角洲 城市群，是促进珠江三角洲走向高质量与可持续的城市化发展之路的当务之急。 二、主要任务 （一）发展目标 1.全面提升城市群竞争实力， 发展成为亚太地区的主要城市集团。 为率先基本实现现代 化，珠江三角洲要确保工业化、城市化和信息化相互促进，继续以经济发展为中心，以结构调整和制度创新为主线， 加快转变粗放外延式的经济增长方式和城市发展模式， 促进城市群 产业结构和空间布局的优化升级。 全面提升珠江三角洲城市群竞争实力， 使之发展成为亚太 地区的主要城市集团，强化广州、深圳中心城市职能，使之建设成为具有国际影响的现代化 城市。 2.增强集聚和辐射功能，拓展其发展空间。主动寻求港澳地区在资金、技术、人才和市 场网络等方面的支持，加强三地基础设施和口岸管理方面的协调，优势互补，协同发展，共 同营造华南地区的科技创新中心和产业化生产基地。同时，要积极参与省内、国内产业结构 和企业结构的调整和重组， 加强同广东省及周边省区的联合与合作， 发挥经济的集聚和辐射 效应，使之成为整个华南地区、大西南地区资金流、商品流、技术流、人才流和信息流聚集 和辐射的中心，为珠江三角洲开辟更广阔的发展空间。 3.全面提高城镇综合发展质量， 创造适宜生活和创业发展的环境。 加强珠江三角洲城镇 发展和建设的协调，全面改善城市投资环境，坚持资源开发、环境保护与经济社会发展同步 规划、同步建设的方针，优化城镇资源配置，加强生态环境保护，提供高品质的城乡生产、 生活环境，在城镇空间拓展的同时，全面提高城镇综合发展质量，充分体现整体优势。 4.城市化发展的主要指标。到 2005 年，城市化水平达 60％左右（按户籍人口统计。 若按城镇实际居住人口口径，城市化水平达 80％左右）；城乡居民人均居住面积达 25 平 方米左右； 城市空气质量达到国家规定的功能区环境质量标准； 跨市河流交界断面水质达标 率 70％，饮用水源水质达标率达 95％以上；城市人均公共绿地面积达 10 平方米以上。逐 步改善城市环境质量，全面提高人民生活水平。 到 2010 年，城市化水平达 70％左右（按户籍人口统计。若按城镇实际居住人口口径， 城市化水平达 85％左右）；城乡居民人均居住面积达 26 平方米左右；环境综合指标达到 90 分，城乡环境质量达到或优于国家标准；城市人均公共绿地面积达 12 平方米以上。 （二）发展重点 1.优化城镇体系 目前， 珠江三角洲城市群已呈现较明显的双极形态。 随着珠江三角洲社会经济向更高层 次发展， 城市间经济要素的扩散效应必将推动城市群空间结构进一步从双中心模式走向网络 化格局。 在城市化推进过程中， 要淡化行政区划的概念， 强化省的调控作用， 通过市场机制、 行政区划调整等途径， 加大珠江三角洲的资源整合力度和协同发展能力， 进一步提升珠江三 角洲的要素集聚能力，使之成为辐射带动广东省及华南地区社会经济发展的龙头。 今后，要继续加强中心城市的建设力度，在现有广州、深圳两大中心城市的基础上，形 成佛山、珠海、东莞、惠州、中山、江门、肇庆-高要等多个区域性中心城市，带动区域整 体发展，并承担起本区域外向拓展的作用；大力培育次中心城镇的发展，使之成为承上（中 心城市）启下（广大乡镇），优化城乡结构和生产力布局的中坚力量。通过多核、多中心的 联动效应，推进城市群的网络化发展，形成特大城市-大城市-中等城市-小城市（中心镇） 及卫星城镇（其他城镇）协调发展的城镇体系（见表 2、3）。表 2：城市规模结构（2005 年） ：城市规模结构（100 万人以上 50～100 万人 20～50 万人 10～20 万人 5个 4个 6个 5个 广州、深圳、佛山、珠海、东莞 中山、肇庆－高要、惠州 增城、开平、台山、惠阳、惠东、博罗 从化、鹤山、恩平、四会表 3：城市规模结构（2010 年） ：城市规模结构（500 万人以上 200～500 万人 100～200 万人 50～100 万人 20～50 万人 10～20 万人 2个 2个 2个 3个 4个 3个 广州、深圳 佛山、东莞 珠海、江门 中山、肇庆－高要、惠州 增城、开平、台山、惠阳 四会、鹤山、恩平、从化2.完善城市功能 完善城市功能 完善城市功 （1）中心城市 ） 中心城市（广州、深圳）在发展综合性职能的基础上，突出各自重点功能，带动珠江三 角洲城市群走向国际化。 广州市要充分发挥政治、经济、文化、商贸、信息中心和交通枢纽等功能，巩固、提高 作为广东省中心城市的地位与作用。要以提高城市综合竞争力为核心，全力推进工业化、信 息化、 国际化，精心打造经济中心、文化名城、山水之都，进一步把广州建设成带动广东省、 辐射华南、影响东南亚的现代化大都市。 深圳市要大力推动产业创新、 体制创新和环境创新， 充分发挥经济特区的带头和示范作 用，并逐步实现与香港的功能互补。以提高国际竞争力为核心，努力建设具有中国特色、中 国风格、中国气派的国际化城市。 （2）区域性中心城市 ） 区域性中心城市（佛山、珠海、东莞、惠州、中山、江门、肇庆-高要等）要重点加强 城市若干专门化职能的建设，发展资金、技术密集型产业及大规模、集团化的工业生产。佛山市要积极发展以高新技术为导向的轻工业， 着重发展第三产业， 并担负地区性商贸、 研发和服务功能，科学、稳妥地调整生产力布局和城乡空间格局，大力促进经济结构和城市 结构的整合与提升， 积极创建广东第三大城市， 逐渐成为珠江三角洲向广东西翼地区和西江 流域辐射和拓展的重要枢纽。 珠海市要加快形成集聚力强的产、 学、 研一体化创新基地和高附加值的产品出口创汇基 地， 以及亚热带海滨花园城市和具有国际影响的滨海风景旅游胜地， 充分发挥高栏沿海主枢 纽港和珠海机场的作用，发展成为珠江三角洲西岸地区的现代化中心城市。 东莞市位于穗港经济走廊中间，工业化程度较高，经济实力较强，应发展成为以外向型 经济和高新技术产业为主体的国际制造业名城。 惠州市是珠江口东岸都市区向粤东、 粤东北地区辐射的支点， 重要的风景旅游城市和石 油化工高新技术产业基地。应尽快和周边城镇进行整合，提高城市的规模效益和辐射作用。 中山市要充分利用孙中山故乡这一具有国际声誉的地位， 建成以高新技术为龙头， 现代 化轻型工业为主的商贸港口城市和现代化名人城市。 江门市承担五邑地区的行政、经济、文化、交通中心职能，是珠江三角洲向粤西经济扩 散的重要节点， 要建成以高新技术产业和对外贸易为主导的沿海港口城市， 以及广东重要的 制造业基地之一。 肇庆市是珠江三角洲通往粤西和大西南的重镇， 要重点发展轻工业和旅游业， 建成珠江 三角洲主要的游憩基地，并为珠江三角洲提供高附加值的“三高”农业产品。 （3）地方性中心城市 ）地方性中心城市 地方性城市（一般城市与中心镇），要突出一项至数项专门化职能，成为地方性专门化 中心。 3.强化城镇功能 强化城镇功能 珠江三角洲城市化的推进和城市群的协调， 要根据城镇规模等级和职能定位， 面向未来、 合理布局、扬长补短、完善系统，加强基础设施建设，强化社会服务功能。 （1）加强基础设施建设 ） 珠江三角洲城市化的推进和城市群的协调发展离不开区域性基础设施网络的支撑， 要打 破地域界限，开展“无地界合作”，统一布局和建设大型基础设施和公用设施，并实现和完善 其跨地区服务的功能。重点围绕区域性交通基础设施组织调整区域内城市布局和空间结构， 改善区域环境质量，推动社会经济和区域城镇健康发展。 快速轨道交通系统。珠江三角洲必须抓住机遇，大力实施“公交优先”的交通政策，加快 建设以广州为核心， 以广深、广珠经济带为主轴，以广州至惠州、广州至恩平、 广州至肇庆、广州至从化为发展轴， 向整个珠江三角洲辐射的网络状的城际快速轨道交通系统。 快速轨道 交通系统应与城市群公路等其他交通方式相配合， 提高城市群交通的方便可达程度。 同时要 确立起与快速轨道交通相耦合的城镇发展模式， 通过轨道交通优化城市群空间结构， 促进产 业结构调整和国民经济发展（见图 1）。 区域性综合交通体系。 进一步发挥公路在综合运输体系中的主通道和基础性作用， 形成 并不断完善高速公路网——国道公路网——省道公路网的分层次干线公路网布局， 提高公路 运输整体效益。完善广九铁路的各项设施，强化其东部城市群客运交通主动脉的地位，进一 步推动西部各城市的发展。全面建设和整治珠江三角洲“三纵三横”骨干航道，配套航道支持 保障系统。加快建设以广州新白云国际机场为中心的航空港体系，完善深圳、珠海机场的客 货运功能， 协调区内各机场的分工协作。 珠江三角洲各城市内部交通和城际快速轨道交通以 及区域公路干线、 铁路、 港口、 机场之间， 必须在空间布局和运作机制上加强相互间的衔接， 形成协调发展、互联互补的立体交通体系，建立与城市建设高度一体化的综合交通网络。 图 1：城际快速轨道交通规划图 ：信息基础设施。按照“统一规划、统一标准、企业主体、资源共享”的原则，推进信息网 络向综合化、宽带化和智能化发展。建设连接珠江三角洲各市的 10 千兆／秒以上速率的宽 带光纤主干网，配套完善各市的局域光纤网，建立公共服务网和专业网，逐步实现信息网络 覆盖国民经济各领域并进入办公室、家庭。推进电信、电视和计算机“三网融合”。 水资源配置体系。按照人口、资源、环境相协调的原则，打破各自为政的格局，制定珠 江三角洲地区统一的水源、供水和灌溉体系，实现城乡供水一体化。有计划地建设将自来水 加工后直接饮用的居民小区分质供水系统， 首先解决 1000 万人口直接饮用水供水问题。 条 件成熟后与新丰江等优质水源的输水主管道连接，逐步形成城市分质供水网。（2）完善社会服务功能 ） 城市化发展要坚持以人为本，注重发展质量，在发展经济的同时，全面提高城市综合服 务功能。 完善公共服务设施。 建立城市基础设施、 公共设施与社会经济发展水平相适应的建设机 制，把文化、教育、科技、卫生、广播电视、体育场馆、医院等公共设施建设作为当前城市 建设的重要任务，采取多种方式予以支持，大力增强城市的服务功能，提高城市的吸引力和 凝聚力。把企业与大学、研究机构、科技园区、实验基地等有机结合起来，提供策划、咨询、 管理等服务，加快技术创新成果产业化进程。建立区域教育和培训网络，大力发展文化馆、 影剧院、体育馆、公园等文化产业和文化市场，为城镇居民提供学习知识、陶冶性情、休闲 娱乐的场所。 强化社会服务体系。 积极开展面向包括本地人口和外来人口在内的所有城乡居民的各类 社会服务，加快劳动力市场建设，强化职工再教育培训，扩大住房供给，加强社区建设，满 足城市居民、进城农民和外来人口在就业、住房、医疗等各方面的基本需求。大力发展社会 福利、社会救济和社会互助等社会保障事业，完善最低生活保障制度，并采取多形式，多渠 道筹资办各种公益慈善活动，调动各方面的积极因素，扶助弱势群体。 4.改善城乡环境 改善城乡环境 伴随城市化的快速发展， 城乡建设在对自然环境进行大规模人工改造的同时， 必须克服 只追求速度而忽视质量、 只注重经济效益而忽视环境效益的片面做法， 牢牢树立以人为本的 发展理念，走可持续发展之路。今后，珠江三角洲城市群各中心城市要在做大做强的同时， 注重自然生态环境的保护， 并通过区域绿地、 环城绿带等城乡绿色开敞空间和其它环境保护 设施的建设，以及城镇环境的净化、绿化、美化工作，全面提高城乡生态环境质量，创造良 好的城市空间格局和人居环境。 （1）区域绿地 ） 在未来的发展中， 要从整体利益和长远利益出发， 把城乡区域内具有较高的生态环境价 值、景观美学价值、科学教育价值和休闲游憩价值的连片地带设立为区域绿地，并施以严格 的“绿线管制”，建成一个分布合理、相互联系、永久保持的珠江三角洲绿色开敞空间系统。 “绿线”内的用地不得改作他用，更不能进行经营性开发建设，以保护重要的自然和历史文化 资源，塑造良好的区域发展格局。 珠江三角洲区域绿地系统布局主要包括：中、东、西城市群分隔带 Y 型区域绿地廊道， 环珠江三角洲连绵（山地丘陵）森林保护北屏带，南部海湾、岛屿、半岛门户绿地保护带， 各城市间及城区间的绿化隔离等（见图 2）。区域绿地主要包括一些自然保护区（如珍稀濒 危野生动植物保护区、湿地等）、水源保护区、风景区、生态公园、自然灾害敏感区（如泻 洪区、泥石流易发区）、特殊的农业生态系统（如桑、果、花基鱼塘）和地质地貌单元（如 特殊喀斯特地貌）、滨水绿带、区域干道绿带，以及重要的自然遗址和历史文化遗址等。（2）环城绿带 ） 为了遏止城市的无序蔓延和建设空间失控， 避免沿公路城城相连、 镇镇相接的不良发展 形态，借鉴发达国家和国内城市的经验，珠江三角洲应在城镇外围尽快设立环城绿带。环城 绿带是在市镇外围，安排较多的绿地或绿化比例较高的相关用地，使之系 统化，形成环绕城市外围宽阔的、永久性的绿色开敞空间地带。环城绿带在改善城镇发 展形态的同时，也与各类城市绿地建设一道，共同实现自然、历史、文化景观的永续利用， 丰富城镇的文化内涵和底蕴。 环城绿带用地具有生态保护的作用和长期保有的要求， 环城绿带一经设立， 只有在特例 的情况下才允许改变。环城绿带的形态应基本闭合，并保证其连续性，环城绿带内的土地必 须达到 90％以上的空地率和较高的绿化覆盖率。根据珠江三角洲城市发展的实践情况，环 城绿带最小宽度宜保持在： 图 2：区域绿地系统 ：●中等城市、小城市、镇：环城绿带最小宽度≥300 米。●大城市、特大城市：环城绿带最小宽度≥500 米。 （3）污染综合治理 ） 环境污染问题已成为珠江三角洲持续快速发展所面临的重大制约。 今后， 必须把城镇污 染综合防治作为城镇建设的一个主要任务，增强环保意识，加强环保设施建设，提高治理标 准，根本改善城镇环境质量。要加快实施“碧水”、“蓝天”工程，突出抓好水污染和大气污染 防治工作。加大重点污染地区、污染行业的整治力度，加快区域性污水处理和垃圾无害化处 理设施建设，逐步实现污水处理厂和垃圾处理厂建设及运行的市场化、产业化，提高城镇污 水和垃圾处理率。实行二氧化硫、工业烟尘等污染物排放总量控制，已建的火电厂限期解决 脱硫问题。 三、空间布局 根据珠江三角洲的自然资源特点和未来社会经济的发展态势， 珠江三角洲城市群的长远 空间发展战略总体格局将表现为：内外圈层分工（“内优外拓”）、点轴集聚发展、三大都市 区协调建设、四种用地模式分类制导。 （一）内优外拓 1.内优 内优——实现产业发展带与城市发展带的高度耦合 内优 实现产业发展带与城市发展带的高度耦合 （1）整合珠港澳资源优势，把环珠江口中心城市发展成为跨区域的科技创新中心。 广州、 深圳、 香港等环珠江口中心城市， 一直具有较强的经济互补性和共同的发展需求， 而目前都同时把高新技术产业作为各自的主导发展方向。因此，应通过政府间的高效合作， 建立珠港澳紧密合作的环珠江口新经济产业带，以广州（天河高新区、南沙资讯科技园等） 和香港（数码港等）为两极，以广深轴线为中枢，发展信息产业、软件开发及网络经营等高 新技术产业，并带动相关产业的调整与聚合，形成融高新技术开发和相关服务、配套产业于 一体的新经济集聚区， 建设成为一个最具活力的大规模科技创新中心和新经济时代的珠江三 角洲经济旗舰，推动区域经济的联动高速发展。 在环珠江口科技创新中心， 要大力保护自然生态， 坚持资源开发和环境保护与经济社会 发展同步规划、同步建设的方针，创造一个健康、安全、优美的生活环境，提高城市整体质 量，吸引更多高素质企业和人才。同时要下大力气提高政府运作效率，完善市场机制，规范 市场秩序，健全法制法规，努力建立起符合市场机制和经济国际化要求的新体制，为国际、 国内企业创造优良的发展环境。 （2）优化经济布局和城市环境，把珠江三角洲内圈层的其它城市发展成为国际性的高 科技生产基地。 珠江三角洲内圈层内的其它中心城市，包括珠海、东莞、中山、佛山等，是目前珠江三 角洲生产制造业的核心区域，拥有较多的高新技术产业和较完备的产业发展平台。将来，该区域可将高新技术应用型的产业作为主导产业， 并向专业化大型企业方向发展， 形成一个全 球性的高科技生产制造基地。 在此区域， 要一方面利用环珠江口科技创新中心的高新技术来促进产业优化升级， 同时 又促进生产要素向为专业化大企业协作配套的小企业扩散， 并将一些传统工业部门向外围地 区转移。要大规模进行城市环境治理，调整各城镇的发展建设和土地利用方式，提高城市整 体环境质量，形成既各具特色，又与核心地域共生共荣的城镇发展区域。 （3）拓展城镇发展长程价值链，把珠江三角洲外圈层发展成为区域性的产业协作配套 基地。 珠江三角洲外圈层内的城镇， 是珠江三角洲核心圈层产业转移的重要载体， 也是珠江三 角洲与周边地区合作交流的中间站。珠江三角洲外圈层在产业布局上应与内圈层协作配套， 培育起该地区产业、交通等各方面的承载力，大力接纳发达地区的产业、资金和技术转移， 并强化其与内陆经济地带的资金、技术、人才、市场的循环与交流，形成一个超级长程价值 链，并不断提高其聚集扩散效应，为珠江三角洲开辟更广阔的发展空间。 珠江三角洲外圈层内要完善拓展脉络和通道节点，努力向我国西南、华中、华东甚至西 北地区纵深方向推进（或跳跃式迈进），形成多轴线发散的产业延伸带或楔形扩张区。 2.外拓 外拓——拓展珠江三角洲城市群的共生发展空间 外拓 拓展珠江三角洲城市群的共生发展空间 与国内其它经济区相比，珠江三角洲面积不大，直接腹地有限。自然地理上的珠江三角 洲面积仅 1 万平方公里左右，其外围为山地环绕，基础设施延伸与建设空间拓展的阻力较 大，发展后劲相对缺乏。拓展珠江三角洲发展腹地，是推进珠江三角洲城市化发展的当务之 急。 （1）层次推进，拓展珠江三角洲共生发展空间。 圈层推进：加强与省内区际间的全面协作——强化省域范围内的资源调配与设施共享， 加强珠江三角洲城市和粤东、粤北、粤西城镇之间的职能分工和共同发展。 轴线伸延： 加深与毗邻省区的联合发展——以流域 （如西江、 东江） 等天然联系为纽带， 采用资源、资金互补，人才、经营管理模式的引进或产业链条延伸、以及对口扶助等政策措 施，培育下游产业区域，扩大珠江三角洲经济区的直接辐射腹地。 （2）点面结合，加大外向型基础设施建设。 珠江三角洲要扩展与华南、华中、大西南和其他地区的协作关系——以资本、技术和管 理模式输出的方式，增加与这些地区的对口协作、对口援助，培养与珠江三角洲区域和城市 有产业、商务联系的外围增长点，扩大珠江三角洲城市群的直接影响。 对外基础设施建设，尤其是道路建设，是珠江三角洲走向全国的重要保证，珠江三角洲 在抓好省内高速公路、 铁路网络的系统规划与建设的同时， 应克服困难， 做好向西南、 华中、西北、华东地区增设干线铁路、高速公路的策划与准备。并通过增加有条件的援助支出，如 对目前落后地区造血型项目投入和主动介入、 参与西部地区的开发建设等方式， 争取国家在 全国性道路交通建设上对珠江三角洲的进一步扶持。 （二）点轴集聚 根据珠江三角洲城市群的功能结构和自然环境， 把节点轴线分成两类——发展轴和拓展 轴。 发展轴是珠江三角洲中心城市间形成的发展走廊。 拓展轴是珠江三角洲内圈层与外圈层 及珠江三角洲腹地在人流、物流、资金信息交换中形成的发展走廊（见图 3）。通过点轴集 聚，引导珠江三角洲走向集约发展。 图3 城市群发展轴线1.两条发展主轴 两条发展主轴 ——广深（香港）发展轴。 ——广珠（澳门）发展轴。 2.六条拓展轴 六 ——广州-肇庆-西江拓展轴，区内沿线城市：三水、四会、肇庆-高要。 ——广州-清远-韶关-湖南拓展轴，区内沿线城市：花都。 ——广州-佛山-湛江-广西拓展轴，区内沿线城市：佛山、鹤山、开平、恩平。——广州-惠州-汕头-福建拓展轴，区内沿线城市：增城、博罗、惠州、惠东。 ——（港澳）珠海-湛江-广西拓展轴，区内沿线城市：珠海、江门、台山。 ——（香港）深圳-惠州-河源拓展轴，区内沿线城市：惠州。 （三）三大都市区统筹规划 中部都市区、东岸都市区、西岸都市区等三大都市区的规划建设，应围绕中心城市发展 各类大中小城市和小城镇。 中心城市要突出较高层次的、 以国际或较大区域性商务为主要功 能的第三产业， 区域性中心城市以高技术产业和发达的第三产业为其主要功能特征， 同时发 展大批工业比较集中的中等城市和多个专业化职能突出的小城镇， 各类城市在功能上构成一 个互补的整体。 要统筹考虑大都市区内各类城镇的规模和空间组织， 以区域绿地和环城绿带隔离不同城 市，防止城市连片扩展。统筹考虑大型公共服务设施和城市基础设施的布局，在布局上形成 空间一体化。合理安排高速公路、轻轨、高速铁路等快速交通系统，使中心城市与各城镇之 间有方便、快捷的交通联系。中小城镇不仅具有现代化的生活、文化福利设施，而且可以通 过快速交通系统充分享受中心城市现代化的服务，实现空间一体化和城乡协调发展。 1.中部都市区 中部都市区 中部都市区空间上是以广州为中心，包括佛山、三水、花都、从化、顺德及肇庆的端州 区、鼎湖区、四会市、高要市（见图 4）。 中部都市区重点发展科技、金融商贸、信息咨询与开发、周末度假相结合的旅游业等第 三产业，同时发展以汽车制造、电子、机械、饮料及石油化工为主的第二产业。 未来中部都市区的功能结构分为以下四个层次： 第一层次——中心区。由广州旧城区、天河、芳村、海珠等组团构成，进一步发展第三 产业，现状工业考虑全面搬迁。 第二层次——第三产业带。包括佛山等城镇，以发展第三产业为主，建立相应工业。 第三层次——过渡带。以城郊农业为主体，包括一部分地方性中心、大型工业区和高质 量的新市镇。 第四层次——工业地带。 以发展技术密集型工业为导向， 同时建设完善的配套第三产业， 并安排个别区域性大型公共服务设施。 中部都市区要努力实现空间上的平衡发展。为此，应适当调整城市用地发展方向，避免 城市的连绵开发。协调发展北部、加快发展广州东部、南部地区和佛山市域内西部、南部地区的开发。建立一批环境质素高的新市镇中心。加快广州新白云国际机场建设，建立一个完 善的立体化交通体系。 2.东岸都市区 东岸都市区 东岸都市区北接广州，南连香港，同时受两个特大城市影响。城市群的分布，南部较北 部密集，西部较东部密集，市镇相对密集区，呈以深圳（香港）为中心，沿交通干线向北、 向东轴带状延伸的空间特征（见图 5）。 东岸都市区主要发展以对外商贸为主的第三产业， 工业开发与研究相结合的科研事业及 以通讯器材、电子仪器、能源化工等工业。 图 4：中部都市区发展格局 ：中部都市区发展格局未来东岸都市区的总体结构可概括为一个孖城中心城市， 两个区域性中心城市， 三条市 镇密集区主轴，三个重要节点城市。 城中心城市。指深圳特区和香港，两者实现功能互补和结构性对接，共同形成国际性金 融、贸易、旅游城市，带动全区的第二、三产业发展。 两个区域性中心城市。指惠州和东莞，利用其地方性政治、经济、文化中心的地位和作 用，增强其辐射带动能力，重点发展以商业、金融、旅游为主的第三产业和资金、技术密集 型的高新技术产业。 环珠江口（东岸）市镇密集区。即从深圳的新安、松岗至东莞的长安、虎门、莞城，指 向广州。该区的主要发展策略是利用现有 107 国道和广深高速公路，建设沿海（珠江口） 快速干道，开发东莞（沙田）港，发展轻型加工业和部分污染较小的港口工业。图 5：东岸都市区发展格局 ：中部市镇密集区。即从深圳的龙华、观澜至东莞的凤岗、常平，指向广州。主要发展策 略是利用现有铁路， 建设南北向高速公路， 着重发展轻型加工工业和资金、 技术密集型产业。 沿海市镇密集区。即从深圳的布吉、横岗、龙华至大亚湾经济技术开发区、惠阳市区， 指向惠城区。主要发展策略是利用港口条件，着重发展大型基础工业和资金、技术密集型产 业。 三个重要节点城镇包括虎门、常平和惠阳市区，三者在发展工业的同时，加强商业、服 务业的发展，分别成为三条市镇密集区主轴上具有中等城市规模的重要节点城市。其中，惠 阳市（含大亚湾区）发展大型临海工业，建成珠江三角洲的基础工业基地之一。 东岸都市区的特点就是各镇和管理区的工业都比较发达， 为了防止其无序蔓延， 在三条 市镇密集区主轴之间规划形成开敞区，适度控制城镇和工业的发展规模。同时，规划确定深 圳石岩、大鹏半岛、东莞大岭山、白云嶂、惠州五门山、惠州杨梅嶂、大亚湾渔业保护区、 惠东白盆珠、博罗罗浮山等 10 个大型区域绿地。 本区的国际航空港和对外联系的铁路已基本形成格局， 今后综合交通运输系统的建设的 重点将放在港口及相应的疏港交通和高速公路网上。 3.西岸都市区 西岸都市区 西岸都市区指珠江口以西银洲湖以东的地区，行政范围主要包括珠海市、中山市、江门 市的部分地区，本地区内中心城市集聚程度较低，各中心城市的规模、等级相对较为均匀， 城市机能独自完善，各城市发展协调性不强。为实现珠江三角洲协调发展，并通过西岸地区的发展建立起与粤西、大西南的广泛合作与交流，促进广大地区共同发展，今后应从基础设 施投入、产业宏观布局等方面对西岸实行倾斜。 西岸都市区重点发展依托于港口运输的大工业，如能源、重化工、机械工业及高技术的 医药微生物工程，国外和国内并重的旅游业和以物资转运为主的港口贸易等第三产业。 未来，西岸都市区呈多功能的均衡布局结构。珠海、中山、江门三个都会区对其原市域 所辖范围产生直接的影响。各中心城市之间由于共享区域性交通设施，联系更趋紧密。珠海 由于机场、港口等重大区域性基础设施的完善，澳门回归后珠澳经济关系更趋一体化，其珠 江三角洲西岸区域性中心城市的地位进一步加强。 在西岸都市区将出现四个城镇密集区： 江门-中山的城镇密集区， 沿珠江口城镇密集区， 银洲湖城镇密集区和西江城镇密集区。 江门-中山的市镇密集区：在中山与江门之间形成，主要由小榄、古镇、阜沙等城镇组 成。各镇工业用地安排要适度聚集，其乡镇企业将逐步向大型化、集团化的方向发展。市镇 密集区与江门、中山都会区需保留一定的开敞区。 沿珠江口岸市镇密集区： 由珠江口西岸及广珠高速公路东线方向发展而逐步形成。 主要 包括唐家、下栅、翠亨、南朗、横门、等沿海岸带的城镇。海岸带利用、开发的强度需作整 体的协调，确保良好的自然生态环境。同时保护自然山体分隔城镇群。 银洲湖市镇密集区：由沿银洲湖发展的斗门、古井、崖西等城镇组成，处于珠海北部的 斗门在此密集区与西区的关系上起重要传递作用。未来高速公路、铁路的建设，旅游资源的 开发直接影响本区的发展。应发挥旅游资源丰富的优势，强化旅游业的发展。港口的布局应 与珠海西区港口相协调，形成配套的港口群。 西江城镇密集区：由三乡、坦洲、神湾等城镇组成，沿西江、广珠高速公路西线发展。 本区是中山主要粮食产区之一， 应确保农业的发展。 毗邻五桂山的城镇发展应以不损害生态 为原则（见图 6）。 目前西岸都市区的自然生态环境优于珠江三角洲中部和东岸地区， 今后， 要尽快确定区 域绿地，包括西江水系、银洲湖、五桂山、古兜山、珠江口西海岸带等，建立西岸自然生态 圈，共同维护本地区的环境质量。 西岸都市区要做好与澳门的空间一体化和通道对接工作， 建立高效的交通体系。 争取把 珠海机场发展成为本都市区物流枢纽。充分发挥珠海港作为国家沿海城市主枢纽港的作用， 与中山港、江门港、新会港共同组成分工协作的港口群。广珠、广湛、西部沿海、珠江三角 洲环形等高速公路共同构成本区的高速公路网体系，并与各市的高等级交通主干线相衔接。 （四）四种用地模式分类制导为了促进珠江三角洲城市群的整体协调发展， 防止城市建设无序蔓延， 形成良好的城市 环境和生活空间，引导不同地域的城乡规划、建设与管理，将珠江三角洲划分为都市区、城 镇密集区、 开敞区和生态敏感区等四种用地类型， 四种用地模式分类制导， 塑造珠江三角洲城市群 良好的综合环境和空间建设形态（见图 7）。 1.都市区 都市区 都市区是指已经形成或将要形成的规模大、 聚集度高、 中心地位和作用突出的城市化区 域。都市区应主要承担金融、贸易、 科技、信息以及形成综合交通运输枢纽，发展高新技术产业和大型基础工业，增强辐射 功能。 图 6：西岸都市区发展格局 ：2.市镇密集区 市镇密集区 市镇密集区紧邻都市区，由中小城镇在一定地域内集聚而成，各城镇间距离较小，市镇 密度较大，以便捷的交通网络联系在一起，单独或共同承担一定的区域功能，常作为都市区 的补充或后备用地。在市镇密集区，应尽快建立市镇区间绿化隔离，严格控制市、镇建设任 意扩大规模和连绵发展，着重协调用地结构、区域服务设施，特别是重要基础设施。城镇建 设用地开发强度应在 25％以下，农村人均非农建设用地在 150 平方米以下。 3.开敞区 开敞区开敞区是指以农业为主的包括镇、村、农田、水网、丘陵等用地的地区，也包括部分适 中规模的新城居住聚居地，地貌以自然环境、绿色植物和自然村落为主，主要是经济区的农 业发展基地。 开敞区应适度控制工业企业的个数与规模， 非农产业用地向区内中心城镇靠拢， 提高村镇建设质量，控制城镇规模和数量。城镇建设用地占总用地的 8％以下，农村人均非 农建设用地控制在 150 平方米以下。 图 7：四种用地发展模式示意图 ：4.生态敏感区 生态敏感区 生态敏感区是指对区域整体生态环境起决定性作用的大型生态要素和生态实体， 如国家 级自然保护区、水源地、旅游区等。在生态敏感区，根据国家和省有关法律、法规、保护水 源的要求，水体水质应达到国家水环境Ⅱ类水质标准，大气环境质量应达国家一级标准。禁 止乱挖山体和滥伐植被。禁止工业企业、房地产开发项目侵入。其中旅游度假区，开发建设 用地占总用地的 2％以下，非旅游区控制在 1％以下。 四、政策措施 （一）加快体制创新 全面提高城市化水平和城市发展质量的核心，是加快制度创新，逐步调整城乡关系，促 进经济要素向城镇集聚，走内涵集约式的发展之路。要引导人口、产业向城镇集聚，就必须 改革户籍、土地、产业等体制，加强城市规划，搞好市政设施建设，不断完善城市功能，改 善城市环境，提高城市的整体素质和吸引力，最终实现产业结构、资源配置、基础设施、科 教文卫、生活环境、城市管理和精神文明等方面全方位的现代化，并带动农业和农村的现代 化。1.改革户籍、就业、教育制度，完善社会保障体系 改革户籍、就业、教育制度， 改革户籍 人口流动是城市化的实现机制， 只有社会流动程度高的城市才能在激烈的国际、 国内竞 争中保持旺盛的竞争力。实现流动化社会必须在制度创新和服务设施建设两个方面进行努 力。 各城市（镇）要加快户籍制度改革步伐，淡化土地的生存保障功能，逐步切断离农人口 对所拥有土地的依赖性，配套完善其它相关政策，同时大力完善城市功能，加强城市教育、 文化、医疗等公共设施建设，大力吸引各方人才，鼓励和引导更多农村居民进入小城镇就业 和居住并真正成为城市人。 加快城镇住房、就业和教育体制的配套改革。经批准在城市（镇）落户的人员，在子女 入学、劳动就业等方面与原城市居民享受同等待遇，履行同等义务，解决进城农民和外来人 口的实际问题。与此同时，应使公营单位和民营单位享受同等的人员保障政策，大力吸引人 才，确保全社会共同进步。 2.改革土地使用制度 改革土地使用制度 建立合理的土地使用制度是调整城乡关系， 适应生产力发展的重要环节， 同时也是引导 农民进城并解决进城农民双重身份，提高土地使用效率的突破点。 建立异地开发、 补充耕地制度， 推行较大范围内保证耕地总量动态平衡的土地置换政策， 形成一个既保持耕地总量平衡， 又能保证城镇发展用地的土地供应体系。 要完善城镇建设用 地专用指标政策，实行指标“总量控制、封闭运行、台帐管理、统计单列、年度检查、到期 归还”。建立建设用地折抵和奖励指标政策。对按规划集中迁建的农村居民点和工业企业、 已退宅还田、退建还耕的土地，经整理、复垦后，新增耕地的 60％可折抵为城镇建设用地 的指标；珠江三角洲地区，可通过易地开发补充耕地，获取 48％的农用地转用奖励指标。 折抵和奖励指标可在省内有偿流通使用，并在用地指标分配和用地审批上实行倾斜政策。 明晰土地产权关系， 在坚持土地有偿使用和严格用途管制的前提下， 促进土地使用者通 过土地市场依法进行土地使用权的转换和交易。 土地流转可以采用不同形式， 包括承包土地 的转让、转包、互换、入股、反租倒包等。总之，要通过各种有效办法使建设用地向中心城 镇集中，鼓励其发展壮大。同时要根据各地存量土地、闲置土地情况，大力盘活存量土地， 切实做好土地盘整，走内涵挖潜的可持续发展之路。 落实《城市规划法》和《土地管理法》的要求，切实加强规划管理，非农建设仅可在规 划允许开发的地段进行。 要将土地利用规划和城市总体规划结合起来， 制定详细的年度土地 开发计划并具体落实到空间。否则，区域内土地原则上都不可进行非农建设，以此抑制非农 建设空间的分散和无序扩张，保证集约发展思路和规划思想的贯彻。 3.因势利导进行行政区划调整 因势利导进行行政区划调整要根据现实发展需要对现行行政区划进行调整和重组， 合理界定各级政府行使行政权力 的空间和内容，并打破现存种种阻碍经济一体化和城市化发展的“看不见的墙”，适应珠江三 角洲协调发展大局。 大力培育中心城市，强化城市带动作用。今后，珠江三角洲要在现有基础上继续培育和 组建若干个百万人以上的特大城市和一批 50 万人以上的大城市，并根据现实及发展需要， 对部分城市进行适当合并，强化城市的集聚效益和服务功能。 大力发展中心镇，充分体现集聚效益。要贯彻“合理布局、科学规划、扩张为主、新建 为辅、政府推动、市场运作”的小城镇建设方针，通过相应财政、税收、用地配给、空间整 合和行政区划调整等政策措施， 重点培育一批区位好、 综合实力强的县城和重点中心镇的发 展，并引导分散的乡镇企业向中心城镇集中，提高其工业化、城镇化的水平和质量，使之承 担起县级城市所具备的部分职能，带动区域内各镇和广大农村地区向城市化方向发展。 4.整合城乡建设布局 整合城乡建设布局 加强政府导向作用和协调功能，科学规划，突出重点，打破体制和政策壁垒，正确引导 资金、人口等生产要素向城镇集中，大力推广“园区”建设的模式，引导城镇集聚发展。在城 镇地域， 要清晰界定城镇规模和建设区范围， 逐步将现有农村居民点和非农建设项目统一纳 入城镇建设区范畴。 要尽快改变村镇住宅建设无序的局面， 引导村民建房从单家独院的形式 向联体式、集合公寓式转变，实现“村民上楼”和“住宅进区”。要严格限制乡镇企业的零星布 点，通过规划管制和优惠政策，积极引导乡镇企业向开发区和城镇工业小区集中，形成产业 集聚，共享城市资源。开发区和工业小区应强化硬件建设和产业集聚机制建设，完善专门性 基础设施建设、人才和熟练劳动力培养、产业组织建设、创业支持体系建设等一系列内容， 并促进开发区和工业小区与城镇及周边地区的分工协作、联动发展。 在广东省划定城镇建设发展区、区域绿地、乡村发展区等功能分区，加强对各类功能分 区的建设引导，提升政府对空间资源的管治能力，合理整合城乡功能和空间关系。在城市地 域，要将面向中低收入家庭的住房建设、危房改造和城市生活污水、垃圾处理等必要市政基 础设施建设以及文化设施建设作为重点，改善人居环境，完善城市综合服务功能；在农村地 域，要通过撤村并点，减少分散的自然村落数量，大力推行“退建还耕、退山还林、退田还 湖”，促进农业产业化、规模化经营，重造山水田园美景，并在大范围内对山、水、田、林、 路进行综合规划， 实现生产基础设施和生活环境装备的一体化； 按照区域绿地和环城绿带规 划指引的要求，开展试点探索，典型引路，并尽快把区域绿地和环城绿带规划指引的主要原 则上升为地方性法规，在各个部门、各级政府和广大人民群众的大力支持和配合下，统筹规 划，协调部署，加大规划管理力度，不断把区域绿地和环城绿带的规划建设工作推向深入。 5.加大环境整治力度 加大环境整治力度 垃圾、废水等废弃物的无害化、减量化和资源化，是城市现代化的标志之一。必须通过 经济的、法律的、行政的手段，多管齐下，加强废弃物等的回收利用和处理处置工作。实施有偿收集制度。 尽快制订广东省环境废物回收利用和处理处置的经济激励政策， 完 善废物回收利用和处理处置的市场体制。 要广泛推行城镇一般废弃物的有偿收集制度， 通过 市场化手段减轻垃圾、 污水处理设施的建设和营运成本压力， 并逐步引入定额制和比例型相 结合的办法，促进家庭废弃物排放量减少。 鼓励废弃物的再使用和再生使用。 建立资源废弃物的回收——流通渠道。 依靠科技进步， 推广新产品、新技术的使用，扩大废弃物的分类收集和处理，稳定推进废弃物的再使用和再 生使用。 完善区域性的环境整治规划。 加快编制区域性的环境整治规划， 科学制定环境整治的目 标、任务、措施和手段，对处理处置设施及场所进行科学布局。根据人口分布、功能分区及 各地的经济发展水平，确定城市群分级“环境保护圈”，如绝对保护圈、严格控制圈、相对控 制圈等，按照不同区位，实行对应的环境保护标准。鼓励相邻城镇共建废弃物处理设施。垃 圾的焚烧填埋场及污水处理设施的选址和建设，要尽力避免对周围环境的负面冲击。 建立珠江三角洲环保监测网和环保区域协调机制。区域经济发达地区和次发达地区之 间、流域上游地区和下游地区之间、非农建设地区和生态保护地区之间，应从社会公平的角 度出发，逐步形成相互之间自然资源、劳动力资源、土地和资金的调节和互补机制，并在经 济发展和社会分配过程中充分体现对生态保护地区的合理补偿。 6.实施 经营城市 战略 实施“经营城市 实施 经营城市”战略 走“经营城市”的新路子，推动城镇建设投资主体多元化，实现城镇建设投入产出的良性 循环。 有条件的城镇可成立城镇建设投资公司， 以企业的形式向社会融资， 并争取获准发行长 期债券或股票等，吸引社会资金及外资投入城镇基础设施建设。或采取招标、租赁或抵押等 方法，出让部分市政公用设施经营权，对城市资产进行优化和重组。 建立适应市场经济要求的公用事业经营机制。 要在统一管理的前提下， 对市政公用事业 放开经营，鼓励单位或个人以股份制、合资、独资等多种形式建设和经营城镇的市政公用事 业，逐步把市政设施维护、环卫清扫、绿化管养、环卫保洁、垃圾清运、物业管理等推向市 场，实行企业化经营。同时，要按保本微利的原则，合理确定城市生活污水处理收费标准， 开征城市生活垃圾处理费。 可在水价改革的基础上， 推行自来水厂和污水处理厂的捆绑经营。 （二）加强宏观调控 1.健全机构，提供组织保证 健全机构， 健全机构 为了进一步增强珠江三角洲的竞争力，维护和保障珠江三角洲的整体利益和长远利益， 必须强化省政府的调控作用， 并建立珠江三角洲城市群规划建设协调机制。 可在珠江三角洲 经济区现代化建设协调领导小组下设由省计委、 建设厅牵头的城市群建设协调专题组， 明确 其法律地位，赋予其对区域整体规划建设进行宏观调控的职能，如对区域绿地、机场、港口等区域性资源分配、 区域性服务设施和基础设施供给等方面拥有更具权威的控制权。 并制定 严谨的运行机制。其职能包括： （1）编制各项区域性规划，并组织和监督规划的实施。 （2）颁布区域共同的城市建设、环境保护和生态保护等方面的标准和规范。 （3）规划区域重大项目布局。 （4）协调区域内各城市之间存在的建设和环境保护方面的矛盾与冲突。 2.加快立法，理顺工作关系 加快立法， 加快立法 在国家及广东省现有法规的框架之下， 制定一系列有关珠江三角洲城市群规划建设、 环 境保护、 土地供应机制和各级政府事权分配等方面的法规文件， 从而在法律机制上保证区域 协调工作的实现。通过立法： ——确定组织和监督城市群规划实施的机构； ——明确城市群规划及相应的区域性规划政策、法定图则、监测指标体系的编制、修改 办法、经费来源和审批程序； ——明确规定珠江三角洲城市群建设协调专题组对地方政府的城乡规划工作进行监控， 确保区域规划的意图贯彻到各市（镇），并对影响重大的项目有所调控； ——针对规划建设问题的性质和影响的范围， 明确划分各级权力机构审批建设项目的规 划决策权； ——建立和完善区域性基础设施、 公共服务设施建设的模式和资金筹措方式， 包括政府 间合作、合同、协议等； ——以法规、 规章的形式确立对非农建设用地开发权的管理机制， 以此加强对建设用地 和环城绿带、区域绿地等的规划和控制，确保城市建设的有序开展； ——建立有利于区域发达地区和次发达地区整体协调的发展机制， 建立保障社会公共利 益和长远利益的决策机制。 3.深化规划，提高规划的可操作性 深化规划， 深化规划 《珠江三角洲城市群规划》（1995 版）存在的突出问题是规划比较原则、抽象、无法 作为法规性质的文件进行操作。 此外， 规划确定的目标和策略还需具体落实到各个地域和部 门。为此，要在三方面深化规划：一是借鉴欧美国家区域规划的成功作法，建立涵盖社会、经济、环境、健康、安全、舒 适等多方面的可量度的规划实施监测体系，跟踪区域发展，测试规划政策的有效性。 二是针对不同层次政府的事权范围， 将规划演绎为对重要区域要素能够定位控制的不同 层次的法定图则，保证规划思想的贯彻。 三是完成区域性规划政策方针的制定， 为地方层次的规划和发展调控提供战略性政策框 架。主要有： （1）中部都市区、东岸都市区、西岸都市区的规划政策。主要任务是阐述三大都市区 的发展和土地、交通、环境方面的政策，对都市区内城市的发展类型和空间组织，都市区内 主要的基础设施网络、生态系统等方面提供规划的政策指引。 （2）区域绿地的规划建设政策。 （3）区域性基础设施、公共服务设施的规划建设政策。
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