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当前我国小额信贷存在的问题及对策
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小额信贷可持续发展国内外现状和发展趋势
09-03-21 &匿名提问
一、引言：小额信贷的两个直接目标与机构可持续发展　　 　　国际主流观点认为，各种模式的小额信贷均包括两个基本层次的含义：第一，为大量低收入人口提供金融服务，即小额信贷项目一定规模地展开和服务于目标群体层的含义；第二，保证小额信贷机构自身的生存与发展，即小额信贷机构的持续性的含义。这两个既相互联系又相互矛盾的方面，构成了小额信贷的完整要素。 　　结合我国实际，我国小额信贷应该有两个直接目标：一是扶贫目标，即为穷人或中低收入客户持续提供使他们能获益的信贷服务；二是小额信贷机构的可持续发展目标，即实现服务机构自身的自负盈亏和持续发展。两个目标中，前者体现小额信贷的根本宗旨，而后者是前者的必要条件和保障。然而，从另外一个方面讲，两个目标有相互冲突的可能性，二者既统一又矛盾的复杂关系正是我国小额信贷发展上始终未能取得长足进展的根本原因。本文将结合中外实践对此问题进行探讨。 　　 　　二、小额信贷可持续发展的概念与内涵 　　 　　狭义的小额信贷可持续的概念是指机构本身提供的信贷服务所产生的收入能够覆盖其运营操作成本和资金成本，以保证其收入大于支出，即小额信贷机构的商业可持续。广义的小额信贷可持续的概念包括财务可持续与组织可持续两个方面。 　　财务可持续是指小额信贷机构不需要外部提供特别资助的条件下实现自我生存和发展的能力，其又可分为操作可持续和经济可持续两个层面。操作可持续是指小额信贷机构的利息收入和其他收入能够覆盖机构非资金成本和直接资金成本的能力。经济可持续，就是指小额信贷机构所获得的利息收入和其他收入能够支付贷款的全部资金成本和非资金成本。达到了这个层面，小额信贷机构便不需要提供任何补贴，而且对小额信贷机构的投资可以获得一定的利润回报。对于小额信贷来说，只有做到操作上的可持续，才能实现经济可持续。 　　组织可持续指机构在工作人员的招聘、培训和使用方面可以独立运作，而不需要外界的支持，它以财务可持续为基本前提。因此财务可持续将是本文分析和论述的重点。 　　 　　三、小额信贷可持续发展在全球发展中的遭遇 　　 　　（一）国际上小额信贷典型模式的发展现状 　　在国际上，从小额信贷的不同发展模式看，主要可分为福利主义和制度主义两大类型。前者注意项目对改善贫困人口经济和社会福利的作用，以孟加拉乡村银行为代表；后者更强调小额信贷管理和目标设计中的可持续性，以印尼的人民银行为代表。 　　由尤纳斯(Yunus)教授创办的孟加拉乡村银行(即GB模式)，被誉为世界上规模最大，效益最好的扶贫项目和扶贫方法之一，在国际上受到广泛的推崇。尽管GB模式一系列科学高效的制度设计使其在缓解贫困的实践中取得了极大的成功，但实际上它未能实现扶贫与持续发展的双重目标。孟加拉由于人口的高出生率和土地分配的高度不均，贫困发生率极高，贫困的界定也较为容易。GB完全是起始于最贫困乡村人口的金融服务，它通过有效穷人自治系统和有效技术指导系统达到了扶贫目标，成为小额信贷作为扶贫手段的典范。然而，GB的持续发展目标并没有取得很好的效果。如果没有捐赠和补贴，年GB的财务报表将是巨额亏损。这种情况促使GB逐步提高了非贫困贷款的比率，2000年该比例达到40％。而这种淡化扶贫目标的倾向在另一种典型模式——BRI模式中体现得尤为明显。 　　印度尼西亚人民银行(BRI)的小额信贷模式在国际上的影响仅次于乡村银行，而且日益受到国际组织的重视，特别是受到联合国农业发展基金会(IFAD)的重视和支持。BRI通过利率市场化和成功的经营管理达到了持续赢利的目标，成功解决了机构的持续发展问题。然而，最近的研究发现在BRI的信贷服务中，只有约7％的贷款农户处于贫困线以下，贫困贷款额占信贷总额不足5％。事实上，BRI的多数贷款被农村有影响、有实力的农户获得，而没有落到真正贫困的小农手中，其可持续目标的实现以牺牲扶贫目标为代价，小额信贷的两个直接目标的冲突在此体现得十分深刻。 　　 　　（二）我国小额信贷发展中存在的问题 　　我国小额信贷一直带有浓厚的官方色彩，而且主要在农村开展，城市小额信贷是近些年来才慢慢发展起来的。在运作方法上，以效仿GB模式为主，根据其资金来源和组织机构，当前，我国的小额信贷项目可分为三大类型：外援项目、政府项目、信用社项目。就三类形式的项目情况汇总如下表： 　　表1 中国小额信贷项目情况汇总 　　 　　资料来源：根据《2002年中国农村贫困监测报告》及相关资料整理。 　　我国现在有几百个从事小额信贷的机构，此外，还有30多个相关的国际组织活跃在中国的100多个地区。但是许多业界人士指出，与亚洲和世界其他地区相比，中国的小额信贷依然举步维艰。(注:参见：王川，小额信贷问题依旧，银行家，2005年第3期，第66页) 　　中国小额信贷是以扶贫为目标，这种单一的扶贫目标使中国政府推动的小额信贷失去追求自负盈亏和自我发展的动力，加大了小额信贷的操作成本，浪费了扶贫资源，降低了小额信贷的偿还率，增加了金融风险，最终无法实现可持续发展的目标。而我国一些非政府小额信贷机构，由于国内对利率等诸多因素的控制，也未能实现其自身的持续性。例如，中国扶贫基金会1996年在国内施行的SSCOP小额信贷扶贫项目，先后在10个县进行试验，目前机构累计亏损134万元，占项目本金的4．2％。(注:参见：何道峰，理想的冲突，中国小额信贷十年，第48页，社会科学文献出版社)考虑项目的经营风险，该项目与可持续发展相距甚远。另一方面，尽管有人提出了小额信贷完全市场化运作的思路，然而盲目提高利率以提高机构利息收入或者偏离服务贫困的方向不符合政府扶贫目标，不能解决小额信贷其他深层次的问题。 　　 　　四、小额信贷可持续发展困境的原因分析 　　 　　（一）基本动因分析 　　由于小额信贷的两个理想目标之间存在的冲突，国内对小额信贷扶贫功能的认识存在一些误区。一项有效的制度创新往往源自于制度设计者明确的理想目标，试图一劳永逸地解决所有目标往往被实践证明是不符合客观实际的。学者们在进行小额信贷的理论或实践探索时，一方面希望通过小额信贷来解决扶贫助困这个世界性课题，力求为真正的穷人提供及时、完备的金融服务，甚至不计成本地提供金融服务以外的技能培训等所谓“能力扶贫”的服务；另一方面，又试图依靠市场手段，通过提高利率等手段提高机构收入以实现机构的持续发展和赢利问题。而按照完全市场化贷款利率的思路，机构运行成本和穷人经营风险导致的坏账损失完全通过贷款的利息收入来补偿。这一思路中隐含着这样一个逻辑：穷人中经营成功者或守信用者必须承担经营失败者或不守信用者的损失。这无疑在某种程度上削弱了扶贫的效果，甚至有可能产生一些负面的效应。高成本和高风险必将使我国小额信贷在可持续发展问题上出现困难。这一点我们将通过利率分析的途径来进行深入研究。 　（二）从利率分析到可持续发展困境的直接原因 　　1．引入分析工具。 　　在结合实际情况分析我国一些小额信贷具体案例之前，我们先引入美国著名小额信贷研究者乔纳森o莫多克(Jonathan Morduch)的操作可持续性利率和经济可持续性利率的指标。如前所述，操作可持续性是指没有外来补贴完全按市场利率取得贷款资金而周转和生存，小额信贷机构能够达到收支相抵。下面以一年期贷款为例，求出实现操作可持续性和经济可持续性的盈亏平衡利率即操作允许利率和经济允许利率。 　　(1)操作允许利率。 　　放贷1年的预期收入为：(1+r)(1-a)L 　　这里r表示对借款者所收的利率，a是坏账率，L是一年贷款业务量的平均规模。如果小额信贷机构在运作上是可持续，预期收入应该大于信贷预期总支出L+C,这里C是利率成本和操作成本之和。即： 　　(1+r)(1-a)L＞L+C 　　如果不能做到这一点，下一步就是计算最低允许利率。重新调整以上关系得出一个盈亏两平利率r0，即操作允许利率： 　　由(1+r0)(1-a)L=L+C (*) 得 　　r0=(C／L+a)(1-a) 　　如果小额信贷机构存在贷款以外的其他投资收益I，则只要将(*)式梢作调整为 　　(1+r0)(1-a)L+I=L+C 得 　　r0=(C／L+a-I／L)(1-a) 　　用c=C／L表示当年每元贷款的总成本，i=I／L表示每元贷款的净投资收入。上式运作允许利率公式可表示为： 　　r0=(c+a-i)／(1-a) 　　(2)经济允许利率。 　　为了计算经济允许利率re，假定1年隐蔽性补贴为S，s=S／L表示每元贷款所隐含的隐蔽性补贴。对只提供贷款服务的小额信贷机构来说，由(1+r0)(1-a)L=L+C+S得： 　　经济允许利率为：re=(c+s+a-i)／(1-a) 　　以上是一种比较简单的小额信贷机构达到操作和经济可持续性的利率的计算方法。 　　(3)可持续性比率(OSR)和(ESR)。 　　利用上述方法计算出的盈亏两平利率，把它与实际利率比较，就可得到小额信贷机构的可持续比率。 　　一是操作可持续比率(OSR)，它是为实现操作的可持续性必须提高的利率的指数，即：OSR=r0／r 　　OSR＞1表示没有达到操作可持续，此时只要将利率r提高(r0/r-1)×100％可达到操作可持续。 　　二是经济可持续比率(ESR)，它是为实现经济的可持续性必须提高的利率指数，即：ESR=re/r 　　ESR＞1表示没有达到经济可持续，此时只要将利率r提高(re/r-1)×100％即可达到经济可持续。 　　这两个比率不仅为利率政策提供了可比的指标，而且计算简便，清楚地概括了财政信息。 2．利率问题的实证分析与推论。 　　为了进一步说明问题，下面选取中国扶贫基金会注册成立的地方性非政府组织SSCOP小额信贷项目中开展时间最长的阆中项目的资料为例，利用前面的可持续量化指标来衡量这一小额信贷项目的可持续性。SSCOP项目采用7％的贷款年利率，事实上已经高于许多政府机构或者金融机构推行的小额信贷项目，然而其可持续性问题也没有得到很好的解决。 　　表二 阆中小额信贷项目可持续性指标表 　　 　　注：本表前6列数据主要根据《小额信贷十年》43、45页以及相关资料援引或推算。后4列指标根据前面文中引入的指标计算公式计算而得。根据我国实际情况，小额信贷机构一般不存在贷款以外的其它投资收益，因此净投资收入项i取0。 　　首先指出，由于隐蔽性补贴项取为0，上表中操作可持续指标和经济可持续指标相等。在该项目案例的指标计算结果中，小额信贷机构为了达到可持续发展所需要采用的贷款利率高出实际采用的利率很多，也显著高于国内普通商业贷款利率。显然，现实中小额信贷机构采用7％利率带来的利息收入远远无法覆盖成本。造成这一结果的直观原因就是两个方面：一方面，由于本项目扶贫的性质，采取的利率偏低，无法覆盖风险；另外一方面，由于小额信贷项目制度不完善、贷款规模太小、信贷风险难以控制，以及人力资源的约束等原因，导致其总成本(运营操作成本和资金成本)过高。 　　基于前一方面的原因，“利率市场化”的观点很早就被引入到我国小额信贷的理论研究中。甚至有学者指出，可以考虑在发放小额信贷中，采用远远高于商业银行贷款利率的利率，从而使小额信贷产品的价格(即小额贷款利率)能够充分反映小额信贷市场的供求关系。简单的讲，小额信贷产品是稀缺产品，而且风险很大，因此需要给予更高的市场价格。从市场效率的角度讲，这种观点有相当程度的合理性。但是，笔者并不完全同意这种论调。小额信贷之所以从产生到发展都一直深受全社会的关注，最重要的原因是它在解决“扶贫”这一世界性难题中有着不可替代的作用。就我国环境而言，扶贫的本意是解决我国市场经济环境下的弱势群体的生存和发展的问题，它的本质有关社会公平。缓解贫困对于全社会的意义不容质疑，这一点在这里不是我们讨论的重点。重要的是，当我们深刻认识到“扶贫”作为一种公益事业的巨大的外部经济性。那么，试图用完全市场的方法解决小额信贷的问题，也就是由扶贫主体或者客体来承担具有重大外部收益的事业的所有成本，是有违经济学基本原理的，必然产生“市场失灵”的现象，使资源配置偏离帕累托最优。它的后果是导致小额信贷产品供给不足，同时恶化小额信贷机构的生存状况。因此，小额信贷外部经济的成本分担问题是目前小额信贷扶贫可持续发展困境的症结之一。 　　另外一方面，小额信贷的总成本过高。从案例中数据来看，成本高体现在两个方面：一是机构运作的成本C比较高，二是坏账率a非常高。我们先假设一种理想的状态：如果机构的运作成本能够得到有效控制，如果坏账率能够尽量接近于最低的水平，那么，事实上可持续性比率会大大降低，利率也可以控制在客户可以接受的范围内。例如，在表格中最后一行(2003年)中，我们不妨假设坏账率a=0，然后根据公式计算的操作允许利率r0和操作可持续比率OSR结果分别为8％和1．09。由于OSR和ESR接近于1，这个结果实际上已经非常接近我们所要达到的可持续目标。这种理想状态在现实中几乎不可能存在，但是，分析高成本和高坏账率的产生根源，从最大程度上控制成本与风险，对小额信贷的可持续发展有着重大意义。我国小额信贷项目的高成本与高风险涉及到几个方面的原因，一是我国小额信贷机构管理体制和制度不完善，二是贷款规模太小，三是农村信用环境的缺乏和农业本身的风险性。以上几个方面共同导致了成本的提高和坏账比例的增加。 　　在管理上，中国特殊的体制问题导致许多小额信贷机构依赖于政府，缺乏职能上的独立性，管理人员不能专职化和专业化，表现出明显的机构缺位。以此为前提，小额信贷项目在寻求独立化的制度创新的过程中，不可避免地会与传统管理制度发生冲突。前面介绍的阆中项目中，每年都有大量的SSCOP的资金被地方政府通过行政手段抽逃。另一个方面，我国小额信贷内部管理体系也不完善，决策权和执行权集中于少数个人手中，缺乏必要的监督机制，离建立决策、执行、监督相制衡的组织系统还有很大的距离。由于小额信贷机构实力弱小和缺乏良好的盈利性，导致很难吸引高素质、高管理技能的专业人才。而多数小额信贷机构缺乏完善的权、责、利相结合的激励机制，很大程度上限制了员工的创造性和主动性，从而不能从最大程度上控制成本与风险。 　　 　贷款规模上，由于受到资金缺乏和人员管理能力的限制，目前，我国非政府组织小额信贷机构的规模普遍都很小，从几百户到几千户，难以发挥规模效应，进一步增加了操作成本。 　　小额信贷的高风险是由其服务对象所决定的。小额信贷的扶贫对象，一般都缺少有效资产作为抵押品。比较常用的做法是直接发放信用贷款或者采取农户联保。如此以来，贷款能否收回很大程度上依赖于承贷农户的现金流状况以及个人信用。另外，由于小额信贷在扶贫中大多数用于种植业，养殖业以及其他与自然条件密切相关的小规模生产经营，自然灾害也使小额信贷的回收存在较大风险。 　　因此，成本与风险控制难题是小额信贷扶贫可持续发展困境的症结之二。 　　以上分析的两个症结都在一定程度上体现了小额信贷的两大目标既相互统一又相互冲突的特性。 　　 　　五、解决我国小额信贷可持续发展问题的思路 　　 　　解决小额信贷可持续发展问题，必然要在扶贫目标和机构可持续目标两方面寻求一种平衡。从某种程度上说，也是对政府行为范围和市场行为范围的一次重新界定。结合前面分析得出的小额信贷可持续发展困境的两大原因，本文分别提出解决问题的思路。 　　对于小额信贷外部经济的成本分担问题，小额信贷正的外部性决定了纯市场经济的、完全竞争条件下的资源配置无法达到帕累托最优。因此，由全社会来承担部分小额信贷的成本是必然的选择。解决方案无外乎津贴、企业合并以及明确产权几种方法。结合小额信贷自身的特点，现实的做法就是采取政府财政补贴的方法，一方面降低小额信贷机构的成本，另一方面是让贫困者得到比较优质低廉的小额贷款。这种补贴以不强行规定小额信贷机构的贷款利率为前提。笔者在此推荐一个三阶段的思路：第一步，政府通过财政收入和社会募捐为资金来源，组建针对小额信贷扶贫项目的专项担保基金，该基金将投资收益用于补贴小额信贷机构的一定比例的信贷风险损失，并将小额信贷扶贫项目资格审核和补贴方式制度化、规范化；第二步，以财政贴息为前提，保持贷款利率可浮动性，逐步使小额信贷形成稳定的盈利模式；第三步，在赢利模式成熟的基础上逐渐使小额信贷机构从只贷不存的状态向可吸收存款的正规金融机构的方向发展，通过立法将小额信贷纳入正规金融系统和社会信用体系，从而最终实现小额信贷可持续发展的目标。这一思路能否达到目的的两个关键点是：财政贴息的份额必须适度，要兼顾补贴贫困群体和对信贷机构工作人员提供正面激励两个目标；对扶贫项目的界定与资格审查必须规范、有操作性，防止小额信贷的客体偏离扶贫目标。综合来讲，采取以政策性扶持为基础的市场化运作机制，是解决我国小额信贷可持续性发展问题的一条现实途径。 　　对于小额信贷的成本与风险控制难题，主要通过以制度创新来完善内部管理机制、实行有效的风险控制措施和培育社会信用三个方面来解决。具体来讲：(1)在我国的小额信贷机构的管理中，以激发员工及管理人员的潜能和提高员工的工作积极性为关键点，建立一套完善的激励奖惩机制，使工作人员的收入和职务晋升以机构业绩挂钩。其次考虑以灵活的运作管理方式来提高运作效率和加强扶贫效果。例如针对不同的贷款对象和用途制定灵活的贷款额度、贷款期限和还款方式并实行多样化的担保方式。除了大部分机构采取的小组联保以外，还可采取适量的个人信用担保、保证金担保、信用社区担保等符合实际的担保方式。(2)要求基层信贷员借助地方村委会或居委会作充分的借款者资信状况调查，用公议授信的方法评定个人信用等级，核定相应等级的贷款限额。加强小额贷款项目的论证和管理以尽量减少贷款损失，并建立有效的坏账补偿机制。尽快建立农业重大自然灾害风险政策性保险和商业保险。针对小额贷款建立有效的约束机制，对分散的小额贷款进行严格管理，消除因小额贷款因管理力量不足带来的隐患。(3)创建信用社区或“信用村”，用集体理性来约束个体行为和化解个体违约风险，并使群体在这种集体约束行为中获得优先贷款和利率优惠等权利，为小额信贷的发展创造社会信用环境。 　　以上两个方面互为前提、相互补充，在一定程度上能解决一些困扰在我国小额信贷发展过程中的深层次问题。然而，这些思路的可行性有待于理论上的进一步深化和细化，更有待于实践的检验。 　　
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国家外汇管理局《个人外汇管理办法》及其《实施细则》规定：个人实名制年度结汇限额为每人每年等值5万美元，对超过限额的外汇收入结汇，还需凭指定的境外要件办理，规定不得以分拆方式逃避限额管理，但同时又允许境内直系亲属划转等。该政策实施两年多来，永州市个人绕过外汇限额管理的分拆现象常有发生。笔者对此做了调查，并提出些看法和建议。   个人分拆结汇的表现及特征   如同“避税”与“逃税”之分，永州市个人涉外收入分拆也可分为“避限”和“逃限”两类，前者指利用现行管理办法的“空档”，规避限额管理；后者则是违规篡改信息等，逃避限额管理。调查发现，永州市的“避限”分拆结汇是主要的表现形式，2008年当年个人涉外收入分拆有7人，个人通过将超限额的外汇划转给直系亲属，共分拆结汇65万美元；今年前5个月发现有2人以同样的方式分拆结汇20万美元。去年永州市外汇局在个人外汇业务检查中发现另一类分拆结汇现象，即某银行为4 客户办理超额24.4万美元结汇时，通过改写客户身份证号，绕过监管系统的预警提示，即以违规“逃限”的方式达成不转汇、直接分拆结汇的目的。永州市“避限”分拆，客户个人是分拆行为主体，分拆有政策的“空档”，时有发生，且可公开操作不需隐蔽，易发现；而“逃限”分拆，则是银行为行为主体，是违规操作，偶有发生，隐蔽性强，外汇局需利用多种技术进行分析查出。   监管方法及经验   永州市外汇局为监管个人外汇分拆结售汇摸索了一套行之有效的“数据求证法”，即利用现有的国际收支、个人结售汇等多种外汇统计监测系统进行基础数据采集，并对数据进行比对、筛选，找出分拆结售汇的疑似现象，归类整理，最后深入到银行进行现场调查求证。去年永州市外汇局开展了个人外汇业务检查。检查前期外汇局做了大量的数据采集和分析工作，即从个人结售汇系统和国际收支统计监测系统导出个人收汇和结汇信息，分别按收汇人、结汇人的姓名排序制表，对同姓名累计收汇或结汇超过5万美元的做进一步信息比对分析，检查出客户个人和经办银行的多种分拆结汇的现象和手段，然后到经办银行进行情况核对。永州市外汇局由于监管方法得当，有的放矢，使工作效率大大提高。   问题及建议   我们认为现行的《个人外汇管理办法》及《实施细则》存在着许多“空档”可钻。如为“避限”，可将侨汇分拆转汇至直系亲属分别结汇，甚至还可进行第二次分拆转汇；提现钞，也可分日分拆提现，绕过当日累计提现超过1万美元的限制，等等。现行的多项统计监测手段尚不完善。如个人结售汇系统中每次查询银行结汇明细情况时仅显示前300笔，单笔大额结汇交易预警条件是结汇额要在3万美元以上；从银行的RBS系统也只能查到个人帐户近3个月的收支发生情况，等等。这都不便于进行个人外汇划转及结汇的调研和检查。   基于永州市个人外汇结汇及监管的基本情况，现提出两点思考和建议。   1、监管的“空档”要填充还是预留。我们认为监管政策和手段的设置应符合现实的工作需要。预留些“空档”也不一定是失误。“空档”越少、那么绕开监管的手段也会越隐蔽，结果外汇统计数据的表象意义就更难反映真实情况，这反而不利于外汇政策制定。相反，留些“空档”或降低些门槛，个人外汇的流动反映出其真实的本意，这为综合安排外汇监管政策有利。因此，建议在思路上，不要只图加强监管而给监测带来困难。从过去的经验看，一些外汇政策并未取得理想的调控效果。如2007年限制境外个人外汇流入我国楼市，但侨汇仍大量增长，外资由于“变轨”流入，结果影响了外汇统计数据的质量。   2、个人外汇管理是加强监管还是监测。几年来，个人外汇管理朝着便利化方向变化，效果显现。尽管如此，在完善操作办法上，我们多习惯于加大监管力度，加强监管手段。如《个人外汇管理办法》及《实施细则》一出台，便不断有各种减少漏洞、加强监管的操作性论述；有同志提出，为进一步加强监管，对个人外汇结售汇要大比例抽查，甚至普查。我们认为，基层个人外汇管理工作急需要的是完善信息监测手段和技术，加大调研力度，及时、准确上报政策传导中出现的新情况、新问题，作好前线观察员。为此，建议我们的工作力度不仅放在对政策进行查缺补漏和精细化监管上，在当下宽松的“空档”环境下，更应重点放在为基层提供更好的监测技术和手段，以便基层能发现个人分拆结售汇的真实情况和意图，这样才能准确分析个人外汇跨境流入出的动向，为央行宏观调控服务。
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中国小额信贷立法和监管框架的初步设想
一、中国小额信贷监管应该遵循的几个基本原则
　　综观全球小额信贷的发展及各国对小额信贷机构的发展模式和，我们可以发现，凡是小额信贷发展较好的国家，一般具备比较清晰的监管思路和法律框架，而且在政府的监管框架中，特别强调小额信贷机构的灵活性和创新性；凡是小额信贷发展不好的国家，一般而言不具备对于小额信贷机构的明确的法律框架，小额信贷机构受到过多的政府干预和行政性控制，过度的金融抑制措施使得小额信贷机构的发展空间受到限制。小额信贷监管框架的设计必须符合以下几个基本原则：
　　（一）灵活性原则
　　即监管框架的设计必须适应小额信贷机构运行机制的特征（如贷款合约文件简单、信用评估体系简便、金融产品设计灵活），采取比较灵活的更具弹性的措施，而不是比照正式金融机构的运行特征对小额信贷机构进行过于僵硬的监管。
　　（二）激励兼容的原则、
　　即监管框架的设计必须有利于调动小额信贷机构、投资人、捐赠人和其他批发性贷款者的积极性，激励他们更多地投入到小额信贷机构的发展中，而不是通过法律框架遏制这种投入。
　　（三）成本收益原则
　　即监管框架的设计必须考虑到监管行为和被监管行为本身给监管者和被监管者可能造成的成本以及可能获得的收益。这就意味着，监管框架的设计首先必须考虑到小额信贷机构所付出的成本，如各种信息披露文件的整理和报送的成本；其次还要考虑到监管者的监管成本，即监管者对大量的小额信贷组织必须付出很多的人力、物力和财力。如果监管框架的设计过于繁琐，既超过了被监管者的承受能力，也超过了监管者的监管能力，那么这样的监管框架或者形同虚设，或者最终归于失败。
　　（四）适应性原则
　　即监管框架的设计必须与现有各类小额信贷机构的实际性质和类别相适应。现有的小额信贷组织，种类繁多，经营方式和资金来源都有很大的区别，因此必须针对不同的小额信贷机构进行不同的监管，其和监管内容都应该有所区别。
　　（五）基于风险的自我监管原则
　　即必须在监管框架中更多地鼓励小额信贷机构自我监管，使其有动力在内部风险管理的基础上进行自我监督，有效进行预防性内部监管。
　　（六）行业自律原则
　　在控制监管成本的考虑下，应尽量鼓励行业性的自律组织的建立，利用这些行业自律组织对小额信贷机构进行信用评级、资产评级、业务监管和信息披露。行业自律对于小额信贷这种非正式的非银行类机构极为有效。
　　二、中国小额信贷机构的七种类型及其监管模式
　　在这样的监管原则指导之下，我们可以首先考虑对现有的农村小额信贷机构进行分类，从而找到相应的监管办法。在我国现阶段，小额信贷机构包括以下几类：
　　第一类是的小额信贷。到目前为止，农信社的小额信贷具有覆盖面广、业务量大、分支机构众多等特点，是我国小额信贷的供给主体。
　　第二类是邮政储蓄银行的小额信贷。这类小额信贷一般基于借款人的存单为抵押，因此风险相对较小，但是由于邮政储蓄银行本身的网点分布特征，这种小额信贷有可能成为占据主导地位的小额信贷形式之一。
　　第三类是国家开发银行和农业发展银行等政策性银行进行的批发性小额信贷。这些政策性金融机构把信贷资金批发给农村信用社或者邮政储蓄银行以及其他小额信贷机构，带有某种意义上的扶贫性质。
　　第四类是各种非营利的非政府组织所进行的小额信贷。比如各种国内外基金会所建立的小额信贷机构。这些小额信贷机构一般而言都依赖于非营利的非政府组织的捐赠，其资金来源相对比较单一。
　　第五类是私人建立的在区域内进行一定程度吸收公众存款的小额信贷机构。
　　第六类是商业性的小额贷款公司。这些公司一般在工商部门注册，不吸收公众存款，只进行贷款业务，所针对的业务对象也不是一般的农户，而是中小型的乡村企业，央行试点的小额贷款公司就属于这一类。
　　第七类是农村民间的资金互助组织和村镇银行所进行的小额信贷。这类小额信贷机构现在只存在于银监会的试点框架中，为数极为有限。
　　这七类小额信贷机构是非常不同的。就其资金来源而言，第一类和第二类的主要资金来源为公众储蓄，因此这两类小额信贷机构基本属于银行类机构，其基本监管框架应按照商业银行法的基本要求来进行监管。第三类非常特殊，其小额信贷资金具有政策性和福利性，因此对这一部分小额信贷基本不适用商业银行的监管模式。对这一部分小额信贷，监管当局不必有新的监管框架，也不必对小额信贷的安全性负责，而主要由批发性资金的出资方承担监管责任。对以上三类从事小额信贷的金融机构的监管是比较简单的，或者适用于一般商业银行法，或者由政策性银行承担监管责任。
　　对于第四类小额信贷机构，即各种非营利的非政府组织所进行的小额信贷，需要进行比较深入的分析。这部分小额信贷组织，有些以扶贫资金合作社的名义存在，有些以扶贫开发协会的名义存在，有些以各类农村基金会的名义存在，基本是以国内外基金组织的资金捐赠为基础组建起来的小额信贷机构。这类小额信贷机构的数量难以估计，保守的估计是全国大概有300多家。
　　这些小额信贷组织的基本特征有：第一，资金来源单一，基本来自于捐赠资金；第二，一般不吸收公众存款，也不吸收客户的存款；第三，贷款规模很小，基本客户群体为需要扶助的困难群体；第四，贷款程序和合约形式都很简单。这些非政府组织的小额信贷机构，由于其不吸收公众存款，因此对金融市场的影响较小，其本身蕴含的金融风险也相对较小，监管者没有必要对其绩效负责，也没有必要对其进行特别的监管，而只适用于非审慎性的监管。一些严格的审慎性的监管措施是不适用于这类金融机构的，其监管的框架也应该尽量简洁。监管者可以要求这类小额信贷机构进行自愿性的注册。也就是说，如果这些机构愿意注册，可以进行正式注册，发给执照，并要求其进行定期的信息披露，汇报其业务开展情况，并督促其进行严格的内部监管。监管部门对这类小额信贷机构的管理应该保持灵活性，以不增加小额信贷机构成本和不干涉小额信贷机构的经营为首要原则。
　　现在的问题是，现有此类小额信贷机构大多没有合法的身份，它们想成为合法的金融机构，并接受监管者一定的管理，因此政府有必要制定相应的法规，界定这些非政府组织小额信贷机构的合法身份，以便于它们更好地开展小额信贷业务。需要特别指出的是，有一些非政府组织小额信贷机构为了控制信贷风险，进行一定程度的基于贷款合同的强制性存款。对于这类存款行为，不应简单视为吸收公众存款。监管当局可以要求其进行相应的信息披露，但是不应进行干预和取缔。
　　第五类小额信贷机构与第四类有相同的地方，也有不同的地方。相同的地方在于这两类小额信贷机构都在一定程度上接受来自外部的捐赠等资金；不同的地方在于，第五类小额信贷机构不仅仅接受捐赠资金，还接受其他的私人资金并吸收区域内的公众存款。由于这种区别，监管者应该对其吸收存款行为进行较为严格的监管，并要求其进行强制性注册，并定期披露吸收存款和其他方面的信息。
　　第六类和第七类分别针对央行试点模式中组建的小额贷款公司和银监会试点模式中成立的农村资金互助组织和村镇银行。对于这两类机构，应该由注册部门进行监管。第六类由于不吸收公众存款，因此只需要在其注册的工商部门进行必要的信息披露即可。对第七类中的农村资金互助组织可以进行非审慎性的监管，实行自愿性注册和提出适当的信息披露要求，对于村镇银行则适用于一般的商业银行法或者更低一些的监管标准。
　　三、结论：建立宽松灵活的
　　我国小额信贷的发展与国际水平相比，还处在一个比较初级的阶段。在我国广泛存在的大量小额信贷机构中，除了那些以信用社和银行类金融机构为名义进行的小额信贷之外，大部分小额信贷机构的处境都十分堪忧。其中最为关键的一个问题是，现有的小额信贷机构难以获得明确的合法地位，央行和银监会都在其试点方案中回避了现有信贷机构尤其是非政府组织小额信贷机构的合法性问题和监管问题。缺乏合法地位使得我国小额信贷机构的健康发展受到极大约束。因此，尽快制定关于小额信贷机构的法规或部门规章，确立现有小额信贷机构的法律地位，是我国小额信贷事业长远发展的基本制度前提。
　　现有的商业银行法并不适用于大部分类型的小额信贷组织。因此，在未来将要制定的法规或部门规章中，应该针对不同的小额信贷机构采取不同的监管模式。对于一般的非政府组织小额信贷机构而言，应适用宽松灵活的非审慎性监管体系，即小额信贷组织进行自愿性注册（适用于不吸收公众存款的小额信贷机构）或强制性注册（适用于吸收公众存款的小额信贷机构），要求注册的小额信贷机构进行定期的信息披露，并指导和鼓励小额信贷机构建立基于风险的内部监管体系。
　　未来的小额信贷监管框架和法规应该有利于小额信贷机构的升级和转型。也就是说，如果小额信贷机构在贷款规模、资产质量、风险控制体系、吸收公众存款规模、内部治理结构等方面达到一定的条件之后，应允许其按照法律框架的要求升级和转型为银行类的正规金融机构。未来的监管框架应该鼓励这种转型，并提出转型和升级的具体条件。这样，一些非正规的零散的小额信贷机构就可以朝着监管者希望的方向去发展，不仅扩大其规模，而且在风险控制和治理结构方面也可以更加规范，从而有效地控制金融风险。
　　未来的小额信贷管理框架还应该鼓励行业协会的组建并鼓励其发挥更大的作用。行业协会所进行的行业自律行为，比监管者的监管行为更具有成本上的优势，也更能激发小额信贷机构内部控制和自我监管的动力。我国现在已经组建了“中国小额信贷联盟”，并且开展了卓有成效的工作。这个小额信贷联盟联合了数百家小额信贷机构，定期发布相关数据和资料，对于小额信贷机构之间的信息交流和业务提升产生了积极的影响。我认为，监管者应该鼓励这样的行业自律组织的存在，并给予正式的法律地位，使之发挥更大的行业自律作用。
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