中关村先行先试政策全国推广_新浪新闻
　　据新华社电昨天，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署在更大范围推广中关村试点政策、加快推进国家自主创新示范区建设。会议决定，把6项中关村先行先试政策推向全国。此外，在所有国家自主创新示范区内推广实施4项先行先试政策，包括给予技术人员和管理人员的股权奖励可在5年内分期缴纳个人所得税。
　　会议指出，从2010年起，国家在北京中关村自主创新示范区先行先试了金融、财税、人才激励、科研经费等促进科技创新的一系列政策，取得积极成效。当前，必须加快创新驱动，以更大力度推进科技体制机制改革，在更大范围推广实施试点政策，用政府权力的“减法”换取创新创业热情的“乘法”，这有利于激发人们尤其是科研人员的主动性、积极性、创造性，加快创新成果转化，推动高新技术产业成长，打造中国经济发展新动力，促进经济向中高端水平迈进。
　　>>会议通过四项决定
　　（一）把6项中关村先行先试政策推向全国。包括加快落实先期已确定推广的科研项目经费管理改革；非上市中小企业通过股份转让代办系统进行股权融资；扩大税前加计扣除的研发费用范围；以及此次将推开的股权和分红激励、职工教育经费税前扣除、科技成果使用处置和收益管理改革等3项政策。
　　（二）在所有国家自主创新示范区、合芜蚌自主创新综合试验区和绵阳科技城，推广实施4项先行先试政策。一是给予技术人员和管理人员的股权奖励可在5年内分期缴纳个人所得税；二是有限合伙制创投企业投资于未上市中小高新技术企业2年以上的，可享受企业所得税优惠；三是对5年以上非独占许可使用权转让，参照技术转让给予所得税减免优惠；四是对中小高新技术企业向个人股东转增股本应缴纳的个人所得税，允许在5年内分期缴纳。
　　（三）围绕鼓励引进海外高层次人才、拓宽科技企业融资渠道、支持设立适应科技企业特点和需求的保税仓库等，研究推动在中关村开展新的政策试点。
　　（四）依托国家高新区，在天津、湖南长株潭以及东中西部一些地方再建设一批国家自主创新示范区，使先行先试政策在更大范围、更多地区发挥效益。对具备条件建成示范区的高新区，要加强培育指导、加快建设，让创新创业之火形成燎原之势。
　　□现场
　　李克强：该普惠的就要普惠
　　“中国经济要转型升级，向中高端迈进，关键是要发挥千千万万中国人的智慧，把‘人’的积极性更加充分地调动起来。”昨天的国务院常务会议上，李克强总理说，当前扩大中关村试点政策“适逢其时”，有利于鼓励大众创业、万众创新，打造中国经济新的“发动机”。
　　4年前，正是在李克强的直接推动下，中关村试点政策破茧而出。在一次考察中，时任国务院副总理的李克强要求，相关部门要全力支持中关村先行先试，开展鼓励科技创新的政策措施。旋即，科技成果处置收益权改革、股权激励个人所得税政策试点等“1+6”系列先行先试政策，掀起了中关村新一轮改革的浪潮。
　　“我们过去管得太
　　死了！大专院校和科研机构的科技人员一旦有了科技成果，奖金就要和所有职工一起分。表面上看，这样似乎显示了公平，但实际上却抑制了科研人员的积极性，反而没了效率。”李克强感慨道。他说，改革开放之初，中关村只是一小步的改革尝试，就催生了今天的联想集团；如今在更大范围推广中关村试点政策，意义绝不仅仅是优惠那么点税收，更主要的是创新体制机制。
　　李克强说，国家自主创新示范区建设的过程，本身是中央政府放权、让利的过程，如果考察论证的过程过于繁琐，那说白了，就是“权放得不够”。他说，我们要进一步转变观念，把权力更多用在事中事后的监督监管上来。“中央放下来的权，决不能截留在高新区里，要真正落在企业、落在个人头上。当然，税务部门也要监督企业，绝不能偷税漏税。政府的观念要改一改了，不能再用‘家长’心态管理企业了！”他说。
　　“说句实在话，我们给中关村、上海自贸区的政策，其实就是简政放权的政策，很多都可以在更大范围、甚至是全国范围推广！”李克强说，“但现在，我们总是弄一些‘政策洼地’，让各地来‘争’。其实很多政策完全可以是普惠性的！”李克强强调，改革走到今天，不能再搞这一块、那一块的区域分割。看不准的改革可以试点，然而一旦成熟就要加快推广复制，该普惠的就要普惠。
　　据中国政府网　　（原标题：中关村先行先试政策全国推广）
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什么是先行先试
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先行：先实行、触笭稗喝织估半台报郡进行、走在前面。　　先试： 先试探、试用、试行。　　赋予“先行先试”权，就可以先走一步，搞试点，搞试验，快步走向前。
即先试行先试验
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】【】王卫明
最近五年，我国在完善社会主义市场经济体制方面十分重要的举措是中央先后批准上海浦东新区、天津滨海新区和深圳等地进行全面综合配套改革试点，批准“武汉城市圈”等地建设“两型”社会，决定加快建设福建省海峡西岸经济区。为实施综合配套改革、建设“两型”社会和海西经济区，国务院分别授予上述地方不同程度和范围的“先行先试（权）”。比如，在《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号）中明确“支持北部新区在土地、财税、金融、投资、外经外贸、科技创新、管理体制等领域‘先行先试’”；《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》（国发〔2009〕24号）规定“发挥海峡西岸经济区独特的对台优势和工作基础，努力构筑两岸交流合作的前沿平台，实施‘先行先试’政策，加强海峡西岸经济区与台湾地区经济的全面对接，推动两岸交流合作向更广范围、更大规模、更高层次迈进。”
普遍认为，国务院相关意见中规定的“先行先试”属于国务院对地方的授权。［1］但是，在笔者看来，“先行先试”的授权观点会制约地方性试验的动力，而且也存在逻辑上的问题；“先行先试”不应当属于国务院的授权，而应当是地方立法权的逻辑结果。本文以规范主义的研究方法，从地方立法权的权力范围和权力属性的角度论述“先行先试”属于地方立法权当然范围的观点；同时从授权理论的角度反驳为什么不能认为国务院相关意见中的“先行先试”是国务院授权的观点。
一、“先行先试”与地方立法权
本文的地方立法权是指省级人大及其常委会制定地方性法规的权力。将省级人大及其常委会制定地方性法规的权力称为“地方立法权”虽然是为了表达的便利，但更主要的是，笔者希望建立一个和宪法文本中的“国家立法权”相对应的概念和地方国家权力机关行使权力的逻辑体系，以充分实现地方的自主发展功能。［2］当然《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）和《立法法》关于地方性法规的规定有一点突破了《宪法》的规定（因而被认为存在合宪性问题），那就是这两部法律规定了较大的市的人大及其常委会制定地方性法规的权力。就“先行先试”的内容而言，较大的市制定地方性法规的权力与省级人大及其常委会的立法权是一致的。只是较大的市在制定地方性法规时需要省级人大常委会的批准。而且，有学者认为，省级人大常委会对较大的市制定地方性法规的批准程序实际上应认定较大的市地方性法规制定权属于省级人大常委会。［3］故本文以突出省级人大及其常委会的立法权为立论重心。
省级人大及其常委会制定地方性法规权力的直接依据是《宪法》第一百条。该条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”不过，该条没有对地方性法规的事项范围作出规定。《组织法》在规定省级人大及其常委会制定地方性法规的权力时，对《宪法》的规定有所发展。《组织法》第七条第一款和第四十三条第一款规定“省级人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规”。虽然上述两款也没有明确地方性法规的事项范围，但条文中的“根据本行政区域的具体情况和实际需要”无疑成为省级人大及其常委会在制定地方性法规时进行自主判断和自主选择的法律依据。
与《组织法》相比，《立法法》的规定更加详细。《立法法》第六十四条第一款规定地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。显然，根据本条款，“地方性事务”是地方性法规的事项范围，也即，对地方性事务进行立法是地方立法权的当然权力。虽然《立法法》没有直接划定地方性事务的范围，但我们可以从《立法法》的其他条款中找到确定地方性事务范围的路径。一方面，《立法法》第八条明确规定了国家立法权的范围；另一方面，《立法法》第六十四条第二款规定：“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”也就是说，凡不属于国家立法权的事项范围，同时法律或行政法规没有作出规定的，只要根据本行政区域的具体情况和实际需要制定的地方性法规中的事项都可以认为是属于地方性事务的范围。
结合省级人大及其常委会制定地方性法规的原则，我们可以进一步确定地方性法规可能包含的“先行先试”权力。宪法第一百条、《组织法》第七条第一款和第四十三条第一款以及《立法法》第六十三条都明确规定制定地方性法规的“不抵触”原则，即省级人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规。换句话说，地方性法规规定的“先行先试”事项，只要与宪法、法律和行政法规不相抵触，就是合法和有效的。因此，地方立法中的“先行先试”自然也不需要国务院的特别授权。
基于此，我们可以认为，地方性法规所规定的凡属法律没有规定的事项都属于“先行先试”的范围，这也是基于地方立法权权力属性的必然结论。宪法第九十九条规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”结合宪法第一百条，以及前面提及的《组织法》和《立法法》相关条款，特别是《立法法》第六十四条第一款，可以看出，省级人大及其常委会制定地方性法规的权力可以进一步分为执行性立法（执行法律和行政法规）和自主性立法（为地方性事务需要的立法）。根据宪法第九十九条和第一百条，执行性立法的原则是需要有明确法律依据，自主性立法的原则是不抵触宪法、法律和行政法规。“先行先试”是自主性立法的体现。
“先行先试”属于地方立法权的当然权力，这一点符合宪法规定的处理中央与地方关系基本原则中充分发挥地方的主动性和积极性的内容。从原则与规则的关系看，规则是原则的具体化。宪法原则通常会在具体的宪法规则中表现出来。宪法第三条第四款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”该条款被认为是处理中央与地方关系的基本原则。如何充分发挥地方的主动性和积极性，宪法确立了一些基本规则，特别重要的就是宪法第一百条规定的省级人大及其常委会制定地方性法规的权力和宪法第三章第六节规定的民族自治地方自治权和自主权。如果地方性法规只能是对法律和行政法规的执行，是对法律和行政法规的具体化，而缺乏任何地方性试验的可能，那么也就谈不上充分发挥地方的主动性和积极性了。
二、“先行先试”不应当属于国务院的授权
认为国务院在各项意见中所规定的“先行先试”属于国务院对地方的授权的观点与授权理论不符。法律意义上的授权理论应包括授权主体、授权内容（授权目的、授权领域和授权范围）、行使授权的主体。［4］我们可以从相关法律的规定中看出授权需要具备的基本要素。《立法法》第十条规定：“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。”虽然第十条是对全国人大及其常委会授权的规范，但是该条对授权的基本要求适用于所有国家权力的授权程序中。而且，授权的基本标准是从法的确定性这一更基本的法治原则推导出来的，即为实现法治的目的，国家权力必须加以明确规定。
从授权的角度理解“先行先试”，“先行先试”的授权观点必然与授权理论所要求的明确性不相符合，因为国务院的相关意见缺乏授权的基本要素。虽然我们可以认为授权主体是国务院，［5］授权领域和授权范围也可以认为是相对明确的，但是最重要的问题是我们看不到国务院究竟将“先行先试”的权力授权哪一层级的哪一个机关行使，即缺乏被授权主体这一基本要素，与授权的确定性原则不符。
如果认为“先行先试”属于国务院的授权，进一步可能产生与宪法和《组织法》相冲突的问题。我们注意到，在地方“先行先试”的实践中，地方首要的方式和途径是制定地方性法规，比如日福建省第十一届人民代表大会常务委员会第九次会议通过《福建省促进闽台农业合作条例》，该条例被认为是“先行先试”的地方性立法。倘若认为“先行先试”属于国务院的授权，那么会产生国务院授予地方人大“先行先试”权的逻辑。国家权力的授权本身也是国家权力行使的一种方式。基于法治原则的要求，授权本身也需要法律的规定。但是，无论是宪法、《组织法》还是《立法法》，都没有规定国务院对地方人大的授权。
因此，国务院意见中的“先行先试”不是法律意义上的授权，而只能是一种政策性的宣示。否则，可能得出国务院意见或者地方“先行先试”违法的结论。
? 不能否认，国务院的有关意见中涉及一些非地方性事务的事项。以金融制度为例，《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（国发〔2009〕19号）和《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》（国发〔2006〕20号）规定相应区域可以进行金融制度的创新。金融制度属于《立法法》第八条第八项规定的国家立法权事项，不属于地方性事务的范围，当然也不是地方“先行先试”的权限范围。如果地方要对金融或《立法法》规定的国家立法权事项进行“先行先试”，必须获得法律的授权。类似的如1981年五届全国人大常委会对广东省和福建省人大及其常委会就制定所属经济特区的单行经济法规的授权。那么，国务院上述意见中涉及金融制度创新的规定可以认定为国务院对地方的授权吗？根据《立法法》第九条，有关国家立法权的事项在尚未制定法律时，全国人大及其常委会可以授权国务院根据实际需要先行制定行政法规。第九条并没有规定国务院可以就第八条的事项授权地方行使。这样看来，国务院意见规定的部分“先行先试”内容存在法律上的障碍。
三、“先行先试”的实现路径
强调“先行先试”属于地方立法权的当然权力的观点是为了突出地方立法试验的动力。长期以来，我国存在地方立法动力不足的问题，典型表现是存在普遍的地方立法抄袭现象，地方立法缺乏制度创新。［6］虽然宪法、《组织法》和《立法法》赋予省级人大及其常委会地方立法权，但是在强调中央统一领导的背景下，地方的自主性立法被严重制约。必须明确“先行先试”属于地方立法权的当然权力，否则，过分强调和依赖国务院的授权，会出现宪法及法律规定的地方立法权被虚置的现象。
如果认为“先行先试”属于地方立法权的当然权力范围，那么是不是就可以认为国务院的相关意见就没有任何意义了呢？当然不是。要解答此问题，我们需要回到关于处理中央与地方关系基本原则中的“遵循在中央的统一领导”的内容上。在宪法和法律的层面上，中央的统一领导如何实现呢？就地方性法规的制定权而言，宪法第一百条规定了地方性法规须报全国人大常委会备案，《组织法》和《立法法》进一步规定地方性法规须报全国人大常委会和国务院备案。备案程序，以及宪法和《立法法》规定的全国人大常委会撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规的权力，保证了国家法制的统一和中央的统一领导。但是，仅仅依靠宪法和法律并不能实现保证中央统一领导的目标。地方自主性立法动力的不足和地方立法缺少创新并不意味着地方缺少利益驱动。事实上，地方往往通过制定地方性政策的方式一方面达到可能的规避合法性问题，另一方面以实现地方利益的最大化，典型的就是地方保护主义。因此，国家需要对诸如全国范围和一定地域范围内的规划、产业布局等重大事项进行调控，以保证中央的统一领导。
如此一来，就必须协调地方的“先行先试”与中央调控之间的关系，协调的具体方式是要求地方“先行先试”立法需要依循一定的路径。以《福建省促进闽台农业合作条例》和《深圳市综合配套改革总体方案》的经验看，地方“先行先试”的路径应确定为首先是地方制定“先行先试”的规划，然后报国务院认可，最后是地方的“先行先试”立法。毫无疑问，尽管需要经过中央的认可程序，但地方仍然是“先行先试”的地方性立法的主导。当然，如果涉及《立法法》规定的国家立法权事项，则需要依据法律有效解决好授权实施机制问题。
总之，明确地方立法的“先行先试”权，目的在于鼓励地方的自主性立法试验，基本功能是在保证国家法制统一的前提下，发挥地方立法的创新机制。
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　　几年下来，飞跃在多方面收获了成绩。我深切感悟到：先转型得先机，快转型快受益。金融危机带来的这场“大考”让飞跃和浙江很多企业提升了产业竞争力。
　　70%企业工资集体协商
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　　2003年初，为了协调各方，我反复地找企业主、职工、行业协会谈，到9月，第一份《职工工资协商协议书》终于签订，新河羊毛衫行业结束了工资由老板说了算的历史。从新河镇开始，“企业协商谈增长、行业协商谈标准、区域协商谈底线”的工资协商模式在浙江全面推广，到2010年，已覆盖了70%的浙江企业。
　　10年来，新河羊毛衫行业每年都举行工资集体协商，工资共决带来了劳动关系和谐。
　　舟山群岛新区成立
　　广厦（舟山）能源集团副董事长 华生田
　　浙江舟山群岛新区成立，真让我们期待已久！
　　广厦集团在2005年选定了舟山岱山县的黄泽山油品中转项目，但碍于民企身份，项目迟迟得不到审批。直到日，国务院批准设立浙江舟山群岛新区，这是国内首个以海洋经济为主题的国家级新区。那以后，民企参与海岛建设的政策终于明朗了，港口码头尤其是原油经营这些原本只有国企主导的领域，开始对我们开放。
　　广厦很幸运地成为第一个获得国家发改委批准的取得原油经营权的民企，目前黄泽山项目正加紧建设。新区为民企发展打开了又一片天地。我们有信心，这里将成为广厦未来发展的重要阵地。
　　温州成立金融综改试验区
　　温州中小企业协会会长 周德文
　　温州是中国民营经济的发祥地，但多年来，只有30%的正规金融资源流向民营企业。与此形成对比的是，1200亿元民间资金游走在灰色地带。当2011年温州民间借贷出现危机时，很多中小企业遭了殃。
　　改革开放已经30多年了，现行的金融体制在某些方面已跟不上经济发展的步伐。2011年，包括我在内的多位中小建言，能否以温州为试点推动民间借贷的合法化。此后，在多方推动下，温州迈出了历史性的一步。
　　如今，在温州，金融服务体系、民间资本市场体系等多项改革试验正在推动。而半年来，我受邀走访了国内多个城市，很多城市正在积极试行温州的做法。温州的先行先试有望成为一个样板。
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