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美国反洗钱制裁的特点、风险及对策
近年来，美国政府以违反《爱国者法》、OFAC规定为由频繁对一些跨国银行进行调查、处罚或制裁，引起了全世界的广泛关注。随着中国实施“走出去”战略，我国金融机构在境外设立的分支机构越来越多，业务涉及范围越来越广泛，规模越来越大，也同样面临因违反美国的国内法，而被美国单方面制裁的风险。
一、美国反洗钱制裁的主要依据
（一）《爱国者法》
《爱国者法》（USA PATRIOT ACT）是美国于2001年10月颁布的法律，该法律主要适应反恐及反恐融资工作需要，特别选择从打击洗钱和恐怖融资活动的角度加强对境内外金融机构的管制。其主要制裁条款：
１.第311条
《爱国者法》第311条引入了 “初步洗钱牵连”的概念，即“任何一个法域（或外国），任何一家境外的金融机构，任何在境外开立的银行账户，任何类型的金融交易，如果被怀疑与美国当局所特别关注的违法犯罪活动或者非法金融活动有关”，就可能被认定为“初步洗钱牵连”，因而遭受相应的反洗钱制裁措施以及所谓的“特别措施”。确定“初步洗钱牵连”的因素包括：（１）有证据证明有组织犯罪集团或国际恐怖分子在该辖区从事过交易；（２）该辖区金融机构为非居民和非住民提供银行保密保护和特别金融监管优待；（３）该辖区反洗钱监管薄弱；（４）该辖区金融交易量超出该法域的经济水平；（５）该辖区是国际组织和专家公认的离岸中心或金融避风港；（６）该辖区与美国无司法协助，并且美国的执法机构和金融监管机构很难从该法域获取有关的情报；（7）该辖区存在着严重的腐败问题等。
２．第317条
《爱国者法》第317条引入了 “对外国洗钱者行使长臂司法管辖权”，即如果某一外国人或外国金融机构参与了洗钱活动，只要根据《联邦民事诉讼程序条例》或所在地的法律送达了诉讼或裁定文书，有下列条件之一者，美国法院就可以行使长臂司法管辖权对被告进行制裁：（１）全部或部分交易发生在美国境内；（２）对美国法院罚没裁定而对其拥有所有者权益的财产转为己用；（３）有关外国金融机构在美国金融机构中开立了账户。
３．第319条
《爱国者法》第319条规定：如果有关资金存放在某一境外的外国银行账户中并且该外国银行在美国境内的金融机构中设有银行账户，该资金可以被视为存放在后一个账户当中，因而，美国主管机关可以直接针对该账户采取冻结、扣押和没收措施。在此种情况下，美国政府不必证明外国银行在美国境内账户中的资金与作为没收对象的、存放在外国银行中的资金具有直接关联，或者说，不要求在上述两项存款之间存在着不间断的资金转移链条。
（二）其他法律
除《爱国者法》外，美国还依据其他法律对有关国家或实体、个人实施金融制裁，例如《恐怖主义融资法》、《国际紧急经济权力法》、《国家紧急状态法》等法律。依据这些法律开展的金融制裁统一由OFAC发布，简称为OFAC制裁或OFAC名单。OFAC是美国绝大部分经济金融制裁的统一发布平台，定期发布美国政府制裁的实体和个人名单，其制裁名单的范围共分成六大部分，分别是：特定国家和个人的制裁、反恐怖主义制裁、反大规模杀伤性武器扩散制裁、反毒品和麻醉品交易制裁、古巴制裁和其他项目制裁。这些名单上的全部国家、地区或个人及实体或是被认为可能对美国的国家安全和外交政策造成威胁的，或是认为其行为已经触犯国际法、属于国际犯罪。OFAC要求所有美国的金融机构在进行交易时’都必须首先要对自己的交易对手进行OFAC名单的审査，只有当交易对手不在OFAC的名单之内时，才可以与之交易；反之，则必须中止或终止交易。一旦交易对手涉及OFAC名单，则会对金融机构进行制裁。??
（三）美国总统行政令
除依据法律开展制裁外，美国还以总统行政令的形式开展制裁。从性质上说，总统行政令是美国总统作为联邦最高行政首长对联邦所属各机构发布的具有法律效力的指示。由于总统行政令能使总统绕开国会来直接实现自己的意图，而被经常使用。美国政府发布的关于金融制裁的行政命令一般援引两项法律作为依据，一项是《国际紧急经济权力法》，另一项是《国家紧急状态法》，当美国总统认为国际上出现的某一局势或者发生的某一事件对美国的国家安全、外交政策和经济利益构成“非同寻常的威胁”时，即可根据上述两项法律的授权宣布进人应对该威胁的紧急状态，从而对有关个人、组织、实体或者某一外国实行包括资产冻结在内的制裁。目前，美国已经发布了2000余批涉及金融制裁的总统行政令，对伊朗、古巴等开展制裁。
二、美国反洗钱制裁的主要特点
（一）制裁单边性
美国对外国金融机构的制裁均援引国内法或使用美国总统行政令，其制裁名单也不依据联合国发布的制裁名单，而由OFAC依据美国国内法与国务院和司法部等机关进行合作与协商来确定制裁名单。一旦金融机构交易对手涉及OFAC名单，尽管该交易对手不属于联合国制裁对象，也会遭到美国制裁。此外，美国制裁还援引国内法的“长臂管辖”，只要美国认为某一外国人或外国金融机构参与了洗钱活动，即使该机构在美国没有分支机构也要接受美国的制裁。其制裁具有浓重的单边主义色彩。
（二）制裁范围广
目前，美国财政部拟定的制裁名单中包括10余个国家和地区，其中朝鲜等全面制裁国家，及非全面制裁国家。OFAC不定期公布受到制裁的实体和个人名单，目前有超过数千个。OFAC制裁令的适用范围广，其制裁不仅限于资金汇划领域，还包括单证等其他载有制裁名单信息的业务，比如国际贸易所涉及的运输船舶、承运公司和货代公司等。
（三）制裁力度大
美国政府规定，禁止美资银行机构向五个被全面制裁国家直接或间接提供金融服务，否则处予最高1000万美元的民事处罚，甚至入狱10-30年刑事处罚。同时，只要进出口贸易中涉及的实体和个人在制裁名单中，该笔业务就要接受OFAC的审査，而不考虑制裁是否会损害第三方的合法权益。一旦违规将面临巨额处罚。例如，2012年美国纽约州的金融监管机构指控渣打银行因违犯美国对伊朗的制裁规定，罚款３亿４千万美元。
（四）制裁影响大
美元是贸易交易中最主要的结算货币，一旦被列人制裁名单，受制裁者一切的资金清算行为都面临着被拒绝、被限制转移以及被冻结的风险。例如，2005年９月15日，美国财政部发出声明，指责澳门汇业银行参与和朝鲜有关的洗钱活动，并根据其国内法《爱国者法》第311条规定，将其列为“高度关注洗钱银行”，下令禁止美国银行与汇业银行有商业往来，并冻结了汇业银行2500万美元的朝鲜账户资金。汇业银行营业网点也因此发生挤提，２天内被提走３亿澳门元存款，被澳门特区政府接管，其附属机构汇业信贷被香港金融管理局委派会计师接管，接管时间长达两年；由于港元结算遭拒，汇业银行证券业务陷入停顿。
（五）国际制裁网络已经形成
美国法律明确要求所有美国银行，包括其境外分支机构，都有履行包括OFAC制裁令在内的相关美国反洗钱法律的义务。只要美国监管当局认为某些交易危及美国的安全和利益，美国监管当局就可以对发生在美国境内外的美元和非美元银行交易进行调査。由此可见，美国的制裁法令对美国银行的境内外分支机构，对美元和非美元交易都有效力。甚至对与美国银行有业务关系的其他国家金融机构，虽然美国的制裁令没有法律上的效力，但却可以有实质上的执行效力。
三、美国反洗钱制裁带来的风险
（一）法律风险
《爱国者法》相关条款规定，如果金融机构或个人被怀疑与美国当局所特别关注的违法犯罪活动或者非法金融活动有关，美国主管机关可以直接针对该账户采取冻结、扣押和没收措施。这导致国内银行在为客户办理国际汇兑业务时，若银行客户及其交易对手涉及美国制裁，客户的汇款有可能被冻结或原路退回，从而造成客户各种不便或损失，而银行为客户办理国际汇兑业务一般是签订协议或合同，客户势必会追究银行的责任。也就是说，一旦客户以银行不履行协议规定起诉银行时，银行势必存在成为被告的法律风险。
（二）信誉风险
美国制裁援引国内法，而根据国际法准则，一国仅需执行联合国的相关法律，没有必须遵守他国国内法的义务，这导致国内银行的客户或交易对手不在联合国公布的制裁名单之内，但在美国的制裁名单之内，银行可能存在不知情的情况下，与之开展业务往来，而美国则通过援引国内法的“长臂管辖”对国内银行进行单方面制裁，将其列为“高度关注洗黑钱银行”，从而影响国际信誉，甚至影响相关境外分支机构的正常经营。例如，2012年7月，美国总统奥巴马下令对伊朗实施两项新的裁措施，其中中国昆仑银行因与伊朗银行有业务往来而被列人制裁“黑名单”。禁止中国昆仑银行直接进人美国金融系统，同时在美国的金融机构不得在这两家银行开设异地代理银行或可支付账户，任何拥有这两家银行账户的金融机构必须在10天内关闭这些账户。美国对昆仑银行的制裁所援引的法令正是其国内法，在联合国安理会关于伊朗核问题的历次决议中找不到根据。联合国安理会没有禁止任何国家同伊朗进行石油贸易，也没有勒令任何国家完全中断与伊朗的金融合作，而美国则援引“长臂管辖”单方面对昆仓银行实施制裁。美国的制裁直接影响了昆仑银行的信誉及市场对该银行的信心，对其在业务扩张、客户拓展等方面产生极大的消极影响。
（三）关联风险
国内银行一旦被美国政府列入制裁“黑名单”，美国金融系统内的一切机构均被禁止与其发生业务联系。因此，美国金融机构也会要求与其有业务往来的其他中资银行，审慎处理甚至断绝与被制裁银行的业务往来，从而降低自身的法律风险。此外，由于2010年美国颁布的《全面制裁伊朗、问责和撤资法》设定了域外法力，既适用于所有人（包括实体），同时包括那些与美国没有业务关系的人和实体，尽管目前伊朗已使用人民币进行跨境结算，但如果处理不慎，一些甚至没有国际业务的中资银行也可能会因为与被制裁银行的业务往来而被牵涉其中。
四、对策建议
（一）建立我国反洗钱制裁救济制度
人民银行应尽快制定相关反洗钱制裁救济制度和相关应急机制，当本国金融机构被他国以涉嫌洗钱或涉恐融资为由实施制裁时，人民银行可根据相关规章制度实施救济，并进行调查核实，对调査后发现指控不实的金融机构，应积极与外交部门协调，向实施制裁的国家交涉，寻求反洗钱国际组织的支持，争取取消制裁措施。
（二）研究出台反制裁法律措施
2014年１月10日，中国人民银行联合公安部、安全部制定了《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》，该办法的颁布为履行我国所承诺的国际义务提供了切实的法律依据。但该办法仅针对恐怖活动组织和恐怖活动个人的资金或者其他资产采取冻结，制裁范围狭窄。建议人民银行行研究制定更为宽泛的制裁法规，将制裁对象扩大到我国境内的特定个人和实体，为针对外国制裁运用反制措施提供依据。
（三）加强制裁风险提示，提高金融机构的制裁风险防范水平
建议人民银行通过风险提示的方式提醒商业银行注意制裁风险，促进商业银行的合规管理水平提高。使得商业银行全面收集美国、欧盟、联合国拟定的制裁名单，及时完整地将制裁名单加入黑名单库，并对相关名单实施分级管理，采取相应的监控措施。同时要求金融机构检讨并重新制订客户接纳政策和客户尽职调查程序，严格把好客户准入关，谨慎处理与被制裁国有关的业务，避免卷人受制裁业务。另外，在制裁风险的防范中，不能只重视大型和跨国商业银行，我国的中小银行和地方性银行都有被卷人的先例。??
（四）加强关联银行洗钱风险评估
目前，我国仅要求金融机构对客户进行洗钱风险等级划分工作，建议金融机构对有业务往来关系的银行实施洗钱风险评估，完善洗钱风险评估制度，加强风险管理。奥巴马否决权首遭国会推翻
■本报记者廖勤
总统拥有很大的权力，可以否决国会提出的议案使之不能成为法律。但是，被总统否决的议案还需要国会参众两院重新表决，两院都以三分之二通过，才能推翻总统的否决使议案自动成为法律
据多家媒体报道，当地时间9月28日，美国国会表决推翻了奥巴马总统对“允许‘911’受害者起诉”法案的否决。这是奥巴马担任总统以来首次出现总统签署的否决案被推翻的情况，同时这也意味着该法案将正式成为法律。
白宫与国会针锋相对
本月23日，奥巴马以损害美国国家安全利益为由，否决了国会本月初通过的《对恐怖主义资助者实行法律制裁法案》，即允许“911”恐袭事件幸存者和遇难者亲属起诉沙特政府的法案。不过，按照宪法，国会仍能以三分之二多数表决结果推翻总统的否决，强行让法案成为法律。28日当天，国会参众两院分别以97比1、348比77的绝对多数的投票结果推翻了奥巴马对这项法案的否决。民主党少数派领袖哈利里德是参议院里唯一站在奥巴马总统一边的人。
国会投票结果对“911”恐怖袭击死难者家属来说是一项重大胜利。迄今为止，他们在美国法庭上寻求正义的行动因沙特阿拉伯的司法豁免权而受阻。
然而，奥巴马政府一直在游说反对“允许‘911’受害者起诉沙特”法案。白宫争辩说，该法案将在国际舞台上削弱主权豁免权的概念，从而给海外美国人构成威胁。
白宫发言人欧内斯特表示:“比起世界上其他国家，美国在全球范围与更多的国家有着更深入的参与。所以对主权豁免权制定附加的例外规定，都会对美国造成比世界上任何国家都要大的风险。”
在国会表决结果出炉后，欧内斯特批评称这是30多年来所做的“最令人难堪”的事情，议员们没有履行美国人民赋予的基本责任。
但法案支持者却认为这项立法只针对发生在美国本土的恐怖袭击事件。该法案主要起草人之一、民主党参议员查尔斯舒默表示，白宫和政府机构更多是从外交角度考虑这一问题。但国会“更多地考虑受难者家庭以及正义”。
分析人士认为，由于沙特是美国在中东地区的重要盟友，也是打击“伊斯兰国”行动的合作伙伴，多数美国媒体认为，法案生效会对两国关系造成严重负面影响，可能伤及美国在中东军事部署。
为何出现“否决之否决”
在美国政治生活中，之所以会出现“否决之否决”的情况和美国政治制度设计有关。
在美国政治制度设计中，立法权主要掌握在国会手中，任何议案都需要国会参众两院通过，但要总统签字才能生效成为法律。
美国总统拥有一个很大的权力，可以否决国会提出的议案使之不能成为法律。但是，被总统否决的议案还需要国会参众两院重新表决，两院都以三分之二（俗称绝对多数）通过，才能推翻总统的否决使议案自动成为法律，否则该议案作废。
美国前总统罗斯福曾经频繁动用否决权，被人们称为“帝王总统”。但除此之外，大多数美国总统都谨慎使用这一容易导致国会和政府矛盾的权力。在法案遭总统否决后，参众两院重新表决强行通过法案的例子更少。
美国国会2007年11月推翻小布什总统签署的一份水资源管理法案的否决案。这是小布什担任总统７年来首次遭到否决权被推翻。
这次国会强行通过允许“911”恐怖袭击事件遇难者家属起诉沙特官员的法案，则是奥巴马第一次遭遇总统否决被推翻，当然可能也是最后一次。
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本文核心关键词：制裁捍卫美国国会法案利益
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核心提示：【环球网综合报道】俄罗斯卫星网8月3日报道称，俄总统新闻秘书佩斯科夫表示，所有遭遇美国制裁非法行为的国家将捍卫自己的利益，需要对此接受和理解。 俄总统新闻秘书称，“我们总体上认为制裁政策是没有远见的、非法的、没有前景的。因此，毫无疑问的是，所有国家打算捍卫自己的利益。遭遇这种非法行为的国家也将捍卫自己的利益，需要对此接受和理解。” 美国总统特朗普8月2日签署
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默克尔呼吁切断土耳其入欧基金 捍卫欧盟价值观
【环球网报道 记者 查希】据法新社10月20日报道，德国总理默克尔19日呼吁欧盟切断土耳其成为欧盟成员所需的基金，侧面表达了欧盟方面对土政府镇压政变的不满。资料图：德国总理默克尔。记者 彭大伟 摄 法新社称，针对近期柏林与安卡拉方面的舆论交锋，强势的德国领导人在布鲁塞尔峰...
外交部就罗杰斯被拒入境、欧盟制裁朝鲜等答问
国家主席习近平特使、国务院副总理张高丽将于10月25日至27日赴泰国出席普密蓬国王葬礼。 问：据报道，针对英国保守党人权委员会副主席罗杰斯被拒入境香港一事，英国首相特蕾莎?梅近日表示，英方已经并将继续在各层级向中方提出交涉。中方对此有何评论？ 答：香港是中国的特别行政...
外交部：中方一贯反对在安理会决议框架外实施单边制裁
北京10月20日电 (王珏)针对近日欧盟批准对朝鲜采取新措施一事，中国外交部发言人陆慷20日表示，中方一贯反对在安理会决议框架外实施单边制裁。陆慷。图片来源：外交部网站。 在当天召开的例行记者会上，有记者提问，周四，欧盟峰会批准对朝鲜采取新的措施，包括完全禁止对朝投资以...
特朗普旅行限令再受挫 白宫：将捍卫总统合法行为
10月18日电 据外媒报道，美国夏威夷州一名联邦地区法官17日下令，不准许实行总统特朗普最新版旅行限制令的大部分内容。白宫对法官的这一裁决表示不满，称其存在“危险缺陷”。白宫还表示，美国司法部“将会强力捍卫总统合法的行为”。资料图：美国总统特朗普 就在最新版本旅行限制...
消息人士：俄回应美制裁政策的法案或限制航天合作
10月18日电 据俄罗斯卫星网报道，俄罗斯国家杜马消息人士表示，俄罗斯关于美国制裁政策的法案将规定“触痛”美国的回应措施，其中可能包括限制航天领域的合作。 该人士表示：“美国人将不得不对该法内容予以重视，相关规定正在制定之中。” 据他称，这些“触痛”措施可能包括暂停美...
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