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周其仁-城乡中国
因此，问题不在于改变行政供地的技术枝节。要改变的，正是“用行政之手供地”本身。为什么要让行政之手退出土地配置？因为这只手太笨拙，即使在最好的情况下，也担当不起有效配置土地的大任。1. http://zhouqiren.org/archives/1533.html城乡中国76：土地配置，何难之有？[1] Tuesday 11:05:39土地配置，何难之有？——城乡中国系列评论（76）周其仁经济观察报 日星期一土地资源之配置，究竟何难之有？回答这个问题，怕要从资源配置讲起。那是个外来词——“resource allocation”——自亚当·斯密以来，就成为经济学关注的两大主题之一 (另一个主题是收入分配)。在古典时代，两大主题切切相关，资源是怎样配置的，收入也就怎样被分配了，前者从生产过程着眼，后者看产出的结果到哪里去了。资源配置所以值得讲究，根本的一点，在于资源总有多种用途。既然资源的用途不止于一，选择很重要。以土地为例，可栽树、可种庄稼、可修路、也可盖房，人们究竟选哪样？定了大类，还要细分：种豆得豆、种瓜得瓜；栽树呢，苗木、乔木、果树，个个不同。进而还要选量，盖房子占地，占多少才算合适呢？这就把“配置”提上了日程。对一个经济而言，分别拿多少土地来栽树、种庄稼、修路盖房，就是土地资源的配置问题。这里有人的行为的含义，不是纯粹的自然天成——像地球围着太阳转那样的现象，一般不说是配置之果。当然人们配置资源，也在大自然中发生。阿英的《盐乡杂信》里有一句描写，“沿着护城河一路看去，有山有水，有树有田，还有那古朴的农民，庞大的耕牛，有君子风的鹅鸭，以及不系的轻舟，很适合的配置在风景里面”——说的是人工的资源配置，总镶嵌在不受人配置的自然之中。回到经济问题。资源配置有什么难以处理的麻烦呢？我的认识，像一切人的行为一样，作为主动选择的资源配置，虽大可天马行空，但归根到底要受多重制约。第一制约是自然。非要在干旱的山地种水稻，不是不可以，只是那“配置”劳民伤财就是了。至于毁林炼钢、围湖造田，大自然日后还会给以报复性的惩罚。技术约束也很硬，横竖没有金刚钻，谁也揽不了瓷器活。由此衍生出一个道理：技术变化了，“资源”的定义也变化。早先英国的习惯法，划土地所有权很慷慨，说哪块地是你的，下达地心、上至天庭都是你的。可是石油技术诞生后，土地的地下部分就要另议。有了飞机之后，空中之权也要再议——原来不算资源的，现在变得炙手可热！更现实的制约是成本。一幅田地在同一时节，用来种豆，就不能种瓜。这是说，配置种豆，就要放弃种瓜——同时也放弃一切其他配置——的收益。此“放弃的收益”，就是种豆的“成本”。不少书上说这是机会成本，没错。只是所有成本都是机会成本——有选择、有机会、有放弃，那就一定有成本。这样看，资源配置要受成本制约，任何一种配置都要放弃某些收益。成本太高，得不偿失，非经济配置也。最大的麻烦，在于技术和成本都不断在变。想想沙子原来是多么地不值钱，因为太多，更因为没什么效用。但是“硅”的技术发展起来之后，“硅谷”令人肃然起敬。身处技术进步加速的当下时代，究竟何是资源，何不是资源，瞬间多变。从QQ到微信，开始不过大家觉得“好玩”而已，岂料“玩家”多了，本身就是市场资源，今年春节我在哥伦比亚大学访问，遥看国内抢红包爆棚，微信成了金融资源。资源的定义说变就变，配置能容易吗？成本变化更难拿捏。决定种豆就得放弃种瓜，这原理简单。但问题是豆与瓜的相对价格会起变化，也就是我们配置土地的机会成本会起变化。做决定的时刻，根据的是过去的信息，顶多加上预期或预测，但期望种豆涨价、结果事与愿违的，在现实世界里可是多了去啦。配置一幅田地，很想遵循经济准则，也追求收益高、成本低，无奈相对价格变化莫测，种下了豆子发现错了，难道中途要把豆子苗都拔掉吗？这些年的城镇化发展，急剧改变了土地的相对价格。那是夸张的变动。1987年我国首次土地拍卖的资料，本专栏用过的，那是紧靠深圳水库的一幅住宅用地，总面积8588平方米，70年的使用权，成交价为525万元。折下来，每亩不过人民币40.7万元。现在那个位置的住宅用地，每亩要多少钱？全国主要城市平均看，到了年间，住宅用地的地价还涨了5.3倍。就是说，全中国凡靠近城市的所有农业活动，包括种菜、种瓜、种粮、种树，机会成本平均来说一律急升！注意了，不是农药、化肥、人工这些直接的生产成本上升，而是土地配置给农业的机会成本上升，因为这些土地继续农用，就必须放弃“种房子”的高收益。这些年土地问题越闹越大，以经济分析看，“祸首”不是别人，正是城市用地的相对价格夸张地上升。成本约束发生了变化，人的行为和想法要不要跟着变呢？一个教训是顶着来、对着干，明明住宅用地的市价急升，偏偏严控住宅用地的供给，结果越调控，房价越高，拉动地价也升高。后来顶不住了，才有胡存智部长的放话——房价涨，就增加住宅用地的供应。这个大算盘打对了，需求涨，增加供给在逻辑上可平抑之。问题是对一个拥有600多个城市的大国而言，“房价”究竟何指？是京城的、上海的、深圳的、广州的，还是所有城市平均的？那么多个城市，“宏观上”只好看平均值。这才是真正的麻烦所在。因为中国各城市的房价，在不同时期的变化幅度差别甚大，有时甚至连变化的方向都不一致。在这种情况下，把调控供求的权力集中到北京，让主管部门看平均数决定政策，那只能搞得个满拧。城市之间的房价变化为什么不一致？追下去，影响因素又是无数。这里只讲一条，人口流动和集聚的去向不同。现在城市级的常住人口变化很容易查。2000年那一次是第五次人口普查，2010年是第六次。我看到亚洲开发银行委托加拿大一家咨询公司做的加总，那十年之间，全国共有913个“地方政府单位”（LGU，指省以下的省会城市、地级市、县级市和县）共减少了4,526万人口；同期，又有1407个地方政府单位共增加了1.28亿人口（Edward Leman，2013）。再粗略一点，那十年间中国全部增加的人口，有65％发生在百万以上人口的城市，有29％发生在5百万以上人口的大城市，只有4％发生5-25万人口的小城市。若看京津沪的人口增长，十年在37%-40％，而同期全国城镇人口，平均只增加了5.8％。画下的图形令人印象深刻。同样级别的城市，有的人口增加迅猛，有的平平，有的居然锐减。都说中国很讲行政级别，可是轮到人口流动与集聚，人们到哪里谋生，到哪里落脚，在哪里常住，反而不大买行政等级的账。可是行政权力的配置，连同政府掌控的资源配置权力，却还是照着级别来。结果人口大量涌去之地，“承受能力”遭遇挑战。同时，诸多人口流失的地方，行政级别固然还在，但街上看得到的需求可就不行啰。这两类城市的房价，能是一回事吗？“平均”处理，那就把两头的状况都歪曲了。说到底，“人往哪里去”和“人在哪里住”，都是深不可测的问题。事关资源配置，麻烦更大。最近几年，每到一地，我总把当地的规划找来看看。印象之中，能把城市人口规划做准的，好像一个也没有。上海的专业水平应该是全国靠前的，2005年报国务院的城市规划人口，到2020年为1600万。但实际上，去年年底上海的人口就过2300万。要知道人口是城市规划的基础，通常先规划好人口，再按大城市每人占地100平方米的标准配城市土地。现在实际人口鼓出了一个超级大包，你让人家到哪里去找承载力？相反的例子也遇到过。沪宁线上一个地级市，年间总人口只增加7％，但城市规划雄心勃勃，几十个重大项目工地和新城计划同时开花。为什么不集中起来一块块地搞呢？贵州一个县城，城区面积要一下子扩10倍，可本地劳力差不多都跑了。那位县书记很能干，我等从旁看来，要是把他配置到浙江义乌为官，资源配置的效率一定大大提高。把上面提到的加起来，自然、技术、成本、相对价格、人口流动与集聚、静态和动态，还有无数来不及提到、但也影响资源配置的因素都考虑进来，我们不难知道，“资源配置”究竟何难之有——难就难在要处理的信息无数。这样来研究资源配置，我以为合适的问题不是“怎样正确配置资源”——那几乎是怎样也做不好的。合适的问题，是资源配置出了错怎么办？前提是注定要出错，随时会出错，所以体制上要解决的问题，不是确保配置决策不出错，而是一旦出错，如何确保纠错的代价比较小。选这个角度，容易理解把全国土地配置的权力集中到北京的部委，为什么从一开始就没有胜算的机会。不是说集中权力断然没有优点，有优点的，但要以“做对事情”为前提。资源配置包括土地配置，如此日常的、平凡的、涉及相关事项无数的、因此信息成本非常高昂的事务，集权不出错的可能性等于零。作为容易出错的事务，分权才有优势。分权决定资源配置，出错比较小，纠错比较容易。我们下周再谈吧。1. http://zhouqiren.org/archives/1541.html城乡中国77：分权、分责、分利[1] Tuesday 11:41:42分权、分责、分利——城乡中国系列评论（77）周其仁经济观察报 日星期一配置资源要处理信息，这是常识，也是现代经济学的老生常谈。出发点简单：资源皆有多种用途，可做多种选择，有不同组合之可能，产生的效果也各式各样，所以得收集大量信息，梳理、消化一番，才能形成判断，作出决定。但是，信息成本为正，在逻辑上还不一定就走得到市场体制去。总有这样的见解，认为在分权的市场里，个人、家庭、商贩、企业等等，还不是照样有处理信息的困难，还不是照样常常出错？集权的体制呢，收集和处理信息的能力也强大，凭什么就不能主导经济决策？是的，仅看信息成本，并不足以认清计划经济与市场体制的分野。信息有成本，决策易出错，集权如此，分权也如此，分不出个高下来。在思维上，还要加上哪一道工序，才可以把经验上呈现的两套体制看得更清楚？为这个问题想过不少时间。答案是，既然出错无可避免，那就要看出错之大小，还要看纠错能力之强弱。结合经验的观察，我以为洞如观火、高度集权的体制，但凡决策出错就是大错；一旦出错，纠错又极难。比较而言，分权决策出小错的概率高。更为可取的，是分权体制纠错快、纠错的能力强。先说第一点。集权做决定，小事也变成整齐划一的大事，所以一旦出错，自然就是大错。我这一辈年少时期经历过的，大炼钢铁、大食堂、大公社等等，不但错，且都是大错。要是限在一个小范围里，或先作点试验，看看效果再决定是不是推广，或分权决定，允许可以这样、也可以那样，那还比较好办。但一哄而起，全国一起闹，非碰大钉子不可。后来“文革”，叫“大革命”，结果也是大错特错。分权决策的体制，出不了如此高级别之错。集权的决策出大错，纠正也不易。分三点：第一，很多人一起分摊出错成本，错再大，摊到每个人头上只有一点点；第二，发现大错的信息成本也高，如大食堂的问题，底下早明白了，就是传递不上去；第三，决策集中，没有替代，纠错的时候投鼠要忌器，“顾全大局”为上策。集权决策也不是一无是处。讲过了，前提是要做得对。一旦做对，集中做也就“大对”。中国历史上，修长城、凿大运河那样的事，应该都不是分权决定做得出来的，当然到底是对是错，后人还可见仁见智。近年几次看过都江堰，我认为那不但是做对了，而且是大大的对。更现代的例证，我想也是有的。1972年毛主席邀尼克松访华、打开中美建交的大门，当然是集权决策。回到那个时代背景里去，如果不说是老人家的意思，真的每人发一张票，我怕那时的我是不会打勾赞成的。问题是决策可能出错。分权的体制，你选东、他选西，不容易一错全错。上帝造人很有趣，“龙生九子，各个不同”。至于不是一条龙所生的，那就更加不同。人群的偏好总有别，总有人选别样的路走，选别样的事情做。市场常常显示需求的多样性，并对“独到的”决定给予特别奖励。聪明的农民就知道，当大家一窝蜂地跟风种大蒜时，你偏种辣椒，可能你就发了。分权出错，纠正得会比较快。不是当局人从谏如流，而是他坚持错误的本钱太小。分权决策，权——“拍板”是也——的后边跟着利，也绑着害，横竖你决定你负责，任何出错，不及时改的代价极大。反正谁也不能集天下财力，来为自己的错误埋单。刚愎自用的主在市场里也不缺，问题是分权游戏之下，由着他凶也凶不了多久，因为谁错谁赔，赔光了他就出局啦。这里点到一个关键，分权、分责、分利要一体化。权责利脱节，“道德风险”就来了。那是说一个主体的行为，收益归自己，代价却多多少少由别人代为承担。不少现在被称为“市场经济”的体制，内藏的道德风险不小，这是市场经济也时不时要改的原因。不过整体而论，叫市场经济的，比高度权力集中的计划经济，权责利之间的结合还是紧密得多。按科斯定下来的传统，经济体制的实质区分，要以权利界定为基础，权利划的不一样，“市场”也不一样就是了。权责利紧咬在一起的体制，不难保证决策不出错。退而求其次，追求的是在不断出错的条件下，出错小、纠错快。分权体制靠利害给人上课，靠竞争逼人聪明，在这样一个市场过程里，对付发散的信息流，让人们抓捕趋利避害的机会。归拢起来，要处理“发散的信息”——这是阿尔钦定义产权时的用语，意思是不断发生的、更新的、多变化的、事先看怎么也不确定的信息——分权体制有明显的优越性。在一个发散的信息流里，神仙也出错，因此实际上可以比赛的，是人们选什么样的体制，才能不出大错，也不让错误长久纠缠人类。经验和逻辑都证明，分权、分责又分利的分权体制，比较的优点就是一不出大错，二用利害相逼的学习机制及时纠错。拜改革开放的实践之福，以上的文字早已没有任何惊世骇俗的成分。今天的问题是，这一套是不是可以普遍起作用，还要不要留些例外，打点折扣？具体到本专栏关注的问题，就是在城市化进程里，目前我们这个“半拉子”的土地市场，还要不要、能不能向一个分权、分责又分利的完整意义上的土地市场迈进？这是说，一般要向个别推进。个人的看法，从资源配置的一般道理推向具体，土地现象值得一选。不是那么复杂，因为谁都见过土地，不似衍生产品，从没见过的真要理解不容易。土地又不太简单，至少工业化、城市化下的土地，早失去了传统农业时代的单纯。土地问题的挑战，在于观念的迷雾重重。那应该是另一种霾吧，有时候浓到让真实的土地都看不见了。考虑到这些，决定在进一步讨论城市化下的土地制度与政策之前，写几篇对论不对人的辩书，把相关的道理，认真地辩一辩。也是讲过的意见，改革要对付的既得利益，其实并没有说的那么可怕。只要改出了新的既得利益，就不难“对冲”原有的。但是，裹在大词里的、迷雾重重的既得利益，可以在很长的时间里让人们下不了改革的决心。君子之风盛行，动口不动手，“半拉子”改革工程就被固化了。是为难，也是动手清理观念的时候了。1. http://zhouqiren.org/archives/1545.html城乡中国78：辨“土地供求无弹性”[1] Tuesday 12:16:14辨“土地供求无弹性”——城乡中国系列评论（78）周其仁经济观察报 日星期一把土地交由分权的市场来配置，人们的顾虑重重。这是一种观念，无形却有力。上文找来一比，像空气里的霾，颗粒超细，看不见、摸不到、逮不着，但只要集积到一定浓度，弥漫开来，诺大一个京城——以及其他几十座中国知名城市——立马面目全非。中国有悠久的农业文明，一般的观念都懂得农业重要、土地重要。离开土地，离开农业，养不活那许多人，中国凭什么在世界上立足？这听来没错。但是进一步，土地究竟具备了什么特征，才让大家觉得它重要无比？到了这个层次，观念之霾就围上来了。一说“土地很特殊，供应无弹性”。这是把土地看作上天赐予的自然资源。地球就一个，中国就一个，想多也无可能。换成了很经济的术语，那就是“土地的供应没有弹性”——人口增加，土地不会增加；人们对土地产出的需要增加，土地也不会增加。土地当然是自然所赐，但很早就不是“纯自然”之物。土地“不纯”的原因，首推人的活动，诸如使用了人发明的工具，以及在利用土地中渗透进越来越多的人的想法。天地洪荒、混沌之初，土地是有了的，但“耕地”就未必。那至少要有人刨一刨、松一松吧？“刀耕火种”听来太原始，不过就算那样原始的农业活动，对象也不是纯自然之土。后来被统称为“技术”的，打一开始就构成人类利用土地的一个要素。只不过在科学革命之前，技术进步比较慢，被“自然”压得几乎不足为道。留在人们观念里的，似乎人类只是靠天吃饭，靠自然所赐生活。技术不够活跃，大自然就不那么慷慨，尤其对人口繁衍较快的族群而言。其实早该明白，人口能繁衍起来，本身就是土地（自然资源）供给很有弹性的一个证明。倘若耕作面积不扩大、单产得不到提高，靠什么支持人丁兴旺？修水利、凿运河、改良种子、完善农具、以及积累并传播增产的经验与知识——这一切都增加着土地供应的弹性。一部农业开发史，读来读去，其实满篇都是土地供应有弹性的证明。马尔萨斯关注的情况也存在。那是在某个时期，人口增加快于农业技术进步，结果需要来一个以这位经济学家的名字命名的调整：经由疾病、灾荒、甚至战乱来大规模去除人口，以适应自然（土地）生产率的要求。马氏理论似乎可以解释人间一切重大的不幸，但被这个假说刺激起来的更多的后续研究，却说明那仅仅是忽略了一些关键条件的结果。后来者问：人口增长仅仅是情欲和生理因素决定的吗？技术进步又因何受阻、因何加快？这需要对更深层次的因果联系加以探查。上世纪90年代读到博瑟茹普（Esther Boserup）的大作，我受到很大启发。这位生于北欧、与芝加哥大学有过交集的女经济学家，帮我梳理了原先脑子里“人口-土地联结”的误差。她的著作发现，较高的人口密度不但是土地较高生产率的结果，而且推动人们从事更技术密集的农业活动，如增加复种指数、使用畜力、改善种子和肥料、采用更新的耕作技术以提升单位土地产出。这解释了北欧——作者的祖国——为什么被大片森林覆盖，而亚洲等地人口密集的经济，却实现土地一年的多次高产出，还维系了土壤的高肥力。博氏看得明白，把技术选择引进来，土地的供应向来很有弹性。再把制度变量纳入，更不难明白技术进步的行为基础。这是诺斯（Dangles North）的工作。这些逻辑读来毫无理解的困难，我以为自己还是借了经验的光。1968年下乡，北大荒的土地分大田和自留地两种。去了不久就观察到，人们在大田上劳作不那么起劲，虽然开动员会、念语录、斗私批修的仪式不少，但干活时你看我、我看他——“出工不出力”这句话就是那时记下的。到了自留地上呢？行为者判如两人，土地利用真叫那个讲究。那时接触不到“弹性”这么高雅的话题，只是心里生疑，干嘛喊那么多口号，把大田改成自留地，产量不就可以增加了吗？可是，相信“无弹性经济学”的人数之多，还是超出了想象。斯蒂格勒专写过一篇论文，列数种种论述这门经济学的高论。不少是学报的正式发表，作者不乏欧美的名流大家。中文世界里，好像还没有这么一篇概述。不过在流行的用语中，“刚性需求”——被简称为“刚需”——也早就占有一席之地。举凡春节回家坐火车，丈母娘要女婿买房，还有生活必需品的消费，都被说成是“刚需”——无论商品的价格怎么涨，需求量不会变！这是“需求（量）对价格变动无弹性”了。很多人认定这是不言而喻的真理：哪个中国人可以春节不回家？哪个都市客可以不买房？叫“必需品”当然是生活离不开的，难道盐价涨你可以去吃糖？这里涉及到农业以外的土地，其实谬误更容易被看破。房屋当然要盖在土地上，正如庄稼长在地里一样，但非农土地利用的技术进步一般更快、也更显著。同样面积的一块土地，盖平房是一个供应量，盖楼房是另外一个供给量。盖高层住宅呢？一平米土地就等于几十平米、甚至上百平米。就算那厢有“刚需”，这厢也有“刚供”，以刚对刚，弹性大得很嘛。房子越盖越高，当然有一连串别的问题要解决。不过人类就是不断在解决问题中前进——这也是任何资源的供给总有弹性的根本原因。是割裂的管制，才让经济问题变“刚性”的。城市化大潮之下，一些城市——不是全部——要扩大盖房子用地。如果需求上升、供给也增加，“刚性”何来？但我们这里，管供地的国土部门只管“平面的”土地，只讲面积、不论上面能盖多高的房。后者的中心指标是“容积率”，归其他行政部门审批。住房需求上冲时，批地的只管控平面土地，批容积率热衷于限高，还不造出一个“刚需”来？“刚”了这多年，可不可以试试别的办法？让土地有价、容积率也有价，可买卖，试试看，行不行？麻烦得很。要触动现成的审批利益，当然麻烦。但我以为更麻烦的，还是迷漫在流行观念里的霾。无非是土地资源特殊，双料的无弹性。一方面是供给无弹性，因为大自然提供的土地用一块少一块，市价再涨，土地的供应量也不会增加。另一方面是需求无弹性，因为人类的吃和住——广义讲是衣食住行以及一切消费需求都有赖于土地——都是“刚需”，价格再涨，人也不能不吃饭、不住房。加到一起，供求两端皆无弹性，土地还不特殊？无弹性就是“价格不管用”。讲市场能配置资源，无非靠价格机制——变化的价格引导供求行为的变化，价升刺激供给、平抑需求；价降鼓励需求、抑制供给。供求之间经由价格之手协调，才在起起落落中实现平衡。现在来一个“土地无弹性”，价格机制不起作用，市场配置资源就失灵！价格机制不管用，那就要另找一个管用的来。至此，观念之霾开始生效——它要影响人们对经济体制和机制的选择了。差不多十年前，我看走在半道的“市场化改革”有被固化之势，曾讲过一篇言论（“价格不管用”的市场经济，见 www.zhouqiren.org）。时过境迁，当时写下的命题现在还有修订的余地。说“价格不管用”，其实是不让价格管用的结果。这件事情上，流行观念帮了大忙。反正土地特殊，供求皆无弹性，就是让价格机制配置也无效。思维的推理终结了另辟蹊径的可能，没有实践的机会，人们又凭什么检验真理？突破以上闭路循环，思想实验无可避免。看来要辩一辩：土地资源究竟有哪些特征，究竟是不是真的特殊到供、求皆无弹性，以至于让价格机制失灵？倒没有太大的指望，不过是想把罩在庞大既得利益外的“大词”之网，撕下那么一道口子来，至少争取一个实验的机会，容许非常经验地检验：价格变，土地的供求究竟变还是不变。1. http://zhouqiren.org/archives/1549.html城乡中国79：辩“给农民权利会损害农民利益”[1] Monday 15:41:15辩“给农民权利会损害农民利益”——城乡中国系列评论（79）周其仁经济观察报 日星期一比“土地无弹性”更甚的一种谬见，是主张“不能给农民更大的土地权利”，因为据说“给农民土地权利会损害农民的利益”。根据此论，土地市场无从立足，因为“不给土地权利”意味着抽掉了市场的前提。这不是小事，值得认真一辨。讲过了，对论不对人，谁谁说的就不引了。先看经验。容我从近的说起。上世纪80年代有一次邓小平见外宾讲中国状况，有这么一句，“八亿人搞饭吃，饭还不够吃”。当时是真不够吃，城镇居民靠票证分配，粮食有定量，副食也有定量，像东北地区炒菜油每人每月3两，所以主政者荣获“陈三两”美称。新鲜菜蔬不要定量的时候，靠排队。农村呢，2亿多人不足温饱，种地的人自己吃不饱还要交粮食。有同学问起，那时没有房子问题吗？有的，比现在严重，但谁也顾不过来。吃不饱的时候，什么也顾不上。为什么8亿人搞饭吃，还是一个不够吃？天气好坏、土地大小、肥料多少？都有关系，也曾经用尽一切力气去改善。后来发现，决定性的因素是人肯不肯好好干。多开会、学大寨、阶级斗争？后来也发现，一时行，长久不行；少数人行，对多数人不灵。直到1984年，中国人搞的饭终于够吃了——全国范围第一次出现卖粮难——凭什么？官方表达叫家庭联产承包责任制。掰开了看，联产承包制里的那个“产”，不是产量，而是土地财产，是农家利用耕地的权利。当政策和法律承认农民家庭拥有承包、耕作、经营农地的权利时，农民种地的行为判若二人！清清楚楚问一句，中国人吃饱饭，到底靠什么？是靠“给农民权利”，还是靠谬论主张的“不给权利”？那一波改革其实是围绕这个要点，做了一场社会实验。开始不少省份坚持“走阳光道，反独木桥”，结果先行包产到户的地方以“产量”检验了“方向”。我下乡的黑龙江省，“粮豆总产300亿斤”的宏伟目标年年喊，但没有一年做得到。后来改革顶不住了，也包产到户，当年粮豆就过300亿斤。“给农民土地耕作和经营的权利”，究竟是损害还是增强了农民的利益，历史是做了纪录的。农民能不能谋求农业以外的收入，也是一个权利问题。多少年都是不行的，后来开了一个口子，就是可办乡镇企业，叫做“离土不离乡，就地富起来”。集体的乡企之外，再多几条路行不行？离土又离乡，农民个人进城镇经商务工，到沿海打工，行不行？慢慢都行了，其实就是不断“给农民更多的权利”——附着在农民身上的劳动能力，其实也是一种人力资产，农民自己有权用还是没权用？可不可以人往高处走，到一切可能带来更高收入的领域去试试运气？这些都是“权利”。有点抽象，不似送农民一些慰问品，或发一笔国家补贴那么看得见、摸得着。“权利”者，一组制度安排下允许的行为范围也。承包集体土地、从事非农生产、办农民企业、到远方打工，还不都是“行为范围”？所谓权利大，就是行为的范围宽、可选择的自由多。经验证明，恰恰是这个抽象的行为范围如何划定，对经济发展有决定性影响。普通人的经济自由增加了，社会的物产就丰富，人们的生活水平就提升，这是屡试不爽的。有人觉得还没有试够，那就继续试吧。经济自由即行为范围的扩大，在每个时期总有个“边”。这是因为，处在一个社会当中，一个（群）人的自由增加，的确可能损害他人的自由。因此，为了有秩序的自由，行为范围总有个边，不可能是无边的自由。问题是，所谓对“他人自由的妨碍”，受既得利益、行为惯性与过时观念的影响，可能划得不那么准确。回到包产到户，初期障碍重重，无非是人们担心冲击原来的公社体制。农户有权自由种地了，那原先敲钟管事的生产队长们的权力，是不是被“侵犯”了？老实说，是被侵犯了。别看公社通常穷穷的，但集中到少数人手里的特权，相对而言也可以不小。说改革是帕累托改善——只有人受益而无人受损——应该是一个很粗糙的命题。农民办乡镇企业是不是冲击了“国家计划”？那也是多少年吵得一塌糊涂的事情。新生的权利要站得住，不可能不经历磨难。乡镇企业在与老牌国营工厂的竞争中胜出，算不算“损害”了后者？历史需要一个过程才能得出新结论。1996年我到上海调查国营纺织系统的下岗潮，恰逢农民工进城，究竟谁损害了谁，以及在政策上不让谁损害谁，一时间杀得难分难解。这是说，扩大用权利保障的经济自由，在任何时代都有一个展开的过程。利益、惯性加观念纠集到一起，让扩大经济自由、解放生产力并不总是一条直线。改改停停、进进退退，或许是题中应有之义。不过远看一个历史时段，我们还是不难得出结论：“惟扩大农民的权利，才增加农民的利益”。把统计本本翻出来，去年全国农村居民家庭的人均纯收入为7917元。怎么调整，也比十年、二十年、三十年前有较大的增长。倘若把这些年给农民的权利——承包权、转让权、办乡镇企业和民办企业权、外出打工权、以及领取农产品补贴权——一概取消，还有没有这么一个水准的收入？往未来看，要争取农民人均再增加、再倍增，究竟是继续“给农民权利”，还是“不给农民权利”？回来说分歧最大的，也就是当下包括农民宅基地在内的农村建设用地，究竟要不要“给农民更大的权利”？这里所说“更大的权利”，无非就是成都周宏德提出来的“还权赋能”——城镇居民的房屋土地可转让、可入市、可抵押、可分享升值（也承担贬值），农村居民的房屋土地也可转让、可入市、可抵押、可分享升值与贬值。同地同权，一并纳入统一的城乡建设用地市场。此举到底怎样“损害农民利益”？看来看去，论据就是三点。一曰允许农民卖房卖地，他们进城站不住脚要回来，再也没有立锥之地。二曰农民弱势，容易在短期利益诱使下贱卖物业，长远吃亏。三曰卖资产卖的大把银子，农民会拿去赌博，或中计上当被骗，都是飞来的横祸。我的辩驳只一句话：“产权”是选择权。不是吗？使用权是在资产的不同用途中做选择；转让权是在资产自用还是他用之间做选择；收益权呢，不过是在资产不同的收益方式之间做选择。农民有没有资格享有选择权呢？经验和逻辑的回答都是肯定的。要明白，在制度和政策层面讨论的“农民”，是整体上来说有行为能力的主体。农民不是未成年孩子，也不是智力体能有缺陷、非别人代管不可的被监护人。像我一路看下来的，种植自由、选经营方式的自由、办企业和打工的自由，中国农民把这些权利都用得好好的。不少神来之笔，还令城里人拜伏。当然，一项新权利刚出现的时候，农民也要学习。不过，利益使人聪明，因为利益逼人学习。从出门讨饭要开介绍信，到大江南北自由行，当然会出状况，包括受气、吃亏、上当。不过，不能说行使权利可能遇挫，就把人家的权利剥夺干净。你把人家的权利拿了去，你就不出错啊？至于1个农民行权出错，就把999个、甚至9999个农民的权利统统拿走，更是政治算数不及格的表现。正确的办法，是对那个农民伸以援手，同时保障999或9999个农民行使权利。我国城镇1997年以后大规模房改房，居民家庭凡有房的都可转手、都可出售。但是有权利卖，不等于必须卖；卖也不等于一定就贱卖。我们更没有看见谁，因为卖了房就住到大马路上去的。为什么？因为产权是选择权，其主人会审慎处置的。农民有了更大的地权，为什么一定更不审慎？估计自己在城里站不住的，或站住也不幸福的，那就不卖乡下房舍，留着将来回来住。对当期出价不满意，可以挺着等行情。至于急用而售，那不好说一定是贱卖。我现在的薪水比刚毕业时高很多，那当年是不是“贱卖”了自己？不是的。那时不上班，怕活不到今天领现在的薪水。总之，鞋大鞋小脚知道，问题是让脚有知道的权利。1. http://zhouqiren.org/archives/1552.html城乡中国80：辨“土地涨价要归公”[1] Saturday 02:32:04辨“土地涨价要归公”——城乡中国系列评论（80）周其仁经济观察报 日星期一反对农地入市最得力的一种论调，是认为一旦开放城乡统一土地市场，少数城郊农民获取土地暴利，但其他农民、市民和城市的利益，却大受损伤。有点意思，上文所辩“不给农民权利”之高论，立论基点是“给了权利将损害农民利益”。本周要辩的，则是给了农民土地入市权，（部分）农民得益过多！怎么有那么严重呢？其实就是一句话：靠近城市的农地市价大涨，与那些拥有土地的农民完全无关。他们不过是世世代代生于斯、长于斯，“恰好”拥有那些农地而已。近城土地价格大涨的原因，是政府投巨资建成城市的基础设施、引进了工业和其他产业。因此，那些土地涨价，与原地主即农民的贡献、努力、辛苦、汗水等等，一概风马牛不相及，允许他们卖地获取暴利，天理难容！这套逻辑，大有来历。有一个起源于美国空想社会主义者亨利·乔治(Henry　George，)的理论流传甚广。该理论说，土地从农业转为工业和城市用途而引起的市值上升，是社会使然，与地主没有关系。因此，如果地主从地价增值中获利，是一种严重的社会不公。中国民主革命的伟大先行者孙中山，应该受到乔治学说很深的影响。作为中华民国的国父，孙中山不但以“平均地权”为革命纲领，且认定在土改之后还要限制土地自由买卖。他对乔治之说做了一个响亮的中国式概括——“土地涨价要归公”。从此，就算从没听说过乔治的中国人，也觉得一下子掌握了这门学说的真谛。孙中山先生逝世的时候，平均地权还没提上日程，更没有机会践行“土地涨价要归公”。像很多伟大的革命者一样，孙先生在革命中提出的纲领、政策和口号，一旦执政之后还能不能实施，要经受另一番考验。具体到在土改之后怎样处理工业化、城市化进程中的土地问题，那是台湾国民党政府才有机会面对的执政难题。1986年我在厦门大学利用台湾研究所的资料做研究，1995年和1998年两度有机会访台，最有吸引力的议题就是这一道。本系列还有篇幅的话，我很乐意写出有关心得与读者交流。要预告一句，振聋发聩的革命口号，到了实施时才发现知易行难。这里要推敲“土地涨价归公”的道理。实话实说，这句动员力极其强大的纲领性口号，其逻辑前提却是错的。让我们一起来推一推。说土地涨价要归公，理由是这类涨价与土地主人的努力无关，倘若涨价不归公，就鼓励了“不劳而获”，导致分配不公。问题来了：在市场形成的价格里，与某一商品或要素的供应者“无关”的因素实际上数之不尽，所有这些“无关的”涨价收益要不要归公？是的，市场里导致商品或要素涨价的原因甚多。仔细观察，不难发现总有一些涨价，与该商品及其所有者为之付出的辛苦和努力无关，而纯粹是“社会的”原因使然。让我们先举一些实例吧。2003年“非典”刚出现的时候，广州城里的醋价突然大涨。有位朋友说，不到一周之内，醋价翻升了70倍！醋还是那瓶醋，生产的工艺与成本没有任何变化，产醋企业的努力和辛苦也没有多少增加，仅仅因为市面传言，熏醋有利于防止“非典”，而相信此说者甚众——都是社会因素吧——结果卖醋的就无端端发了大财。类似不少中草药如板蓝根之类，非典期间身价突然不凡。有什么道理吗？有，但与卖家的努力无关，也是“社会因素”使然。“非典”不可测，导致相关商品的价格大涨是一次性的，过了这个村，一般就再也没有那个店。但还有不少商品，价格经常上涨，即便预期如斯，还是涨、涨、涨。譬如春运期间的火车票，年年如此。别看铁道部门不提官价，但回家的人们要得到车票的代价还是急速上升——通宵排队、网购“秒杀”、找关系托人、或者私下对黄牛党加价——热门车票之价实际上还是涨了。为什么春运时节火车票实际上要涨价呢？讲到底，是数之不尽的中国人一定要在春节赶回老家团圆——这不是“社会因素”，又是什么？类似的还有中秋月饼、年夜饭、以及正月十五的元宵。就是一般假日，在家烹调的人口增多，时鲜菜蔬等市价也常略有上杨。在这些场合，涨价不但与卖家的努力无关，而且卖家越不努力、供应越少，涨价就越凶！不少旅游名胜之地，观光游客的人数分布极不均匀。海南冬季尤其是春节前后，酒店加价，机票不打折，连土特产也升值。那应该是“自然因素”使然吧？但也不难发现“社会因素”——倘若人们对自然条件的变化不做反应，春夏秋冬又怎样影响得了商品价格的变动？把道理讲透，凡可观察的商品或服务之市价上涨，我们都不可能找不到除卖家努力之外的“社会因素”。数年前撰写《农民收入是一连串问题》，我还举过白菜为例。白菜涨价，单是因为菜农的辛苦与努力吗？错。买方的因素更有决定性，举凡收入和闲暇变动、消费潮流、人口和家庭、以及其他相关商品的价格变动等等，都可以推动菜价上涨。大白菜涨价里有没有“政府代表社会投入”的因素？有的。下雪天市政扫雪不及时，进场菜量骤减，菜价能不涨吗？不是抬杠，而是这些平常又夸张的实例，有助于看清问题之所在。我们实在没办法说，世上究竟哪一种商品的涨价，真的完全没有“社会”或“政府代表社会投入”的因素作祟。如果这些因素普遍存在，严词主张“土地涨价要归公”的朋友，为什么偏偏单拿土地说事？逻辑彻底的话，白菜涨价也要归公，一切涨价都归公！不要以为市场就处理不了“应该归公”的那些微妙因素。醋价猛然上升，醋的供应商突然中大奖，没有后继反应吗？但凡有人预期以后的醋价还要涨——是那种与供应商的努力全然无关的价格上涨——他是行动还是不行动？逻辑上，他会行动：原先就产醋的，会扩大产能；原先不产醋的，会转过来产醋。殊途同归，都是以追加的辛苦和努力，来争享“与供应者的努力无关的涨价收益”。这是说，放长了看，天上掉下来的馅饼，终究会被为此冒险、增加努力与辛苦的竞争者争抢得一干二净。他们之间的争抢越激烈，“社会使然的好处”就越归社会。当然，你争我抢之间，政府也很想占个先机。“涨价归公”云云，不过让政府意图垄断这类机会，听起来更加师出有名而已。即便因为时间太短期，一时无人愿意来争“无端端涨价”之收益，反映需求压力增加的涨价，对资源配置还是具有积极意义。假定在非典的情况不准醋价大涨——以公平或任何其他的名义——人们将怎样“配置”突发暴增的对醋的市场需求呢？无非是大打出手、通宵排队、长官批条子、开后门以及所有这些手段的某种组合。以我之见，这些替代市价准则的“解决方案”，怕还不如让醋涨价更和平、更公道哩。可惜，人类对这个题材从来见仁见智，公婆各说各有理，不容易有共识。这也是市场经济下，社会争议总也不断的原因。回头看乔治先生的原创主张。他看到“土地涨价”中隐含的社会不公，但并没有因此就主张土地不准涨价，更没有主张干脆来一个土地归公。他在自己的那部成名作（《进步与贫困》）里说，充公私有土地“是不公正的”，而收购私人土地“是不必要的”。乔治倡导的“土地公有”，其实仅限于由政府抽土地税，以期把土地涨价中的“社会因素”抽干净。当下流行的“土地涨价归公”论，要辩护的是政府超出公益需要的征地制度——土地充公与低价收购土地的一种特别组合。理由是，既然土地涨价应归公，那就根本不应该准许土地涨价，也不准土地市场运行，进而更应该把所有非政府的土地全部归公。真是青出于蓝而胜于蓝，无论是对市场价格机制的误解，还是政策主张的武断与鲁莽，此论皆超出了其前辈。莫非这是空想社会主义从空想发展为更空想的产物？呜呼哀哉。1. http://zhouqiren.org/archives/1554.html城乡中国81：辨“建筑不自由”[1] Sunday 08:34:29辨“建筑不自由”——城乡中国系列评论（81）周其仁经济观察报 日星期一反对农地入世最新颖的一种论调，是“建筑不自由”。根据该论，“在今天西方发达国家”，“土地的开发使用是公权力而不是私权利”，因此“可以肯定地说，现在西方国家土地资源的一级配置，是规划决定，而不是市场决定”，“以为市场经济和私有产权就是我的土地我做主，并以此来指导我们的土地改革制度设计，那就完全走错了方向。”限于篇幅，本文集中辨析此论的立论基础：“在今天西方发达国家”，究竟有没有“建筑不自由”这回事，究竟有没有“土地的开发使用是公权力而不是私权利”，以及是否存在“西方国家土地资源的一级配置，是规划决定，而不是市场决定”？至于无论西方国家之做法与当下中国改革的关联，留作日后再说。先辩定义。“建筑不自由”论里的“自由”，似乎是想干嘛就干嘛，为满足行为主体的欲望就可以为所欲为。但这样的“自由”，哪里也没有。法国人崇尚自由而知名天下，但《人权宣言》说，“自由即有权做一切无害于他人的任何事情”。很明白，“自由”包含不损害他人的责任与义务。这样看，“在今天的西方发达国家”，所谓“建筑不自由”，究竟是民间开发建筑的权利完全遭剥夺，还是法律对可能损害他人的行为设置某些限制？倘若是后者，那到底是“建筑不自由”，还是“建筑受某些限制的自由”——也是真实世界里惟一可能存在的自由？我的看法，不把这点辩清楚，就很容易被那些鼓吹剥夺与奴役的怪论吓唬住。以“分区管制（Zoning Regula-tions）为例。先划一道大杠杠：分区管制不过是管制，不是“土地充公”或“建筑权充公”，而是对土地的开发减租，实施某些经由法律程序规定的限制。为什么要限制产权主体的某些行为呢？因为这些行为，与他人也要行使的权利构成某种冲突，被认为可能损害他人的自由。美国第一个实施分区管制的地方，是1885年的旧金山。那是西部开发的年代，不少华工在那里打工。有捷足先登的“进城农民”，在旧金山市区开洗衣店，因为还没有下水道等市政设施，污水横流，引起街坊其他业主不满，纠纷、诉讼之余，地方立法分区管制，规定上好的商业街区不得开洗衣店。次年，加州分区管制限制开舞廳和屠宰場。出发点很一致，你有开洗衣店、舞厅和屠宰场的自由，但也有免于他人因此受损的责任。既然相邻的外部性挥之不去，干脆在空间上隔开算了。作为人口密集的城市，哪里会没有“外部性”？你把房子盖高了，挡住阳光普照别人，“负外部性”是也。年，波士顿以分区管制限高，首次以法例对城市建筑的高度作出上限规定。有样学样，1909年洛杉矶分区隔离住宅区与工业区，同时管制土地使用密度、容积率和空置土地。到1916年，纽约曼哈顿岛上的摩天大楼，一座接一座拨地而起，让周遭街区不见天日，于是纽约州议会通过分区管制法例——倒没有绝对限高，但要求纽约的高层楼宇，在建筑的上部必须按比例“内缩”，即不准上下一般粗，好叫阳光下泄到街道。主持纽约分区管制法例制定的巴塞特先生（Edward MurrayBassett），后来被尊为“美国分区管制之父”，还当上纽约州的参议员。不过在美国，城市事务包括密集人群易发生的“外部性”，闹得再凶也不是联邦的事。因此，并没有一部全美范围的分区管制法。1924年美国商业部发布“标准分区管制授权法案”(Standard State Zoning Act)，不过授权州政府可实施分区管制而已。各州是否立法，以及实施的分区管制究竟包括哪些内容，还是由各州自行其事。像德克萨斯州的休斯顿，几次三番投票都通不过，一直就没搞成分区管制。科斯编辑《法律与经济学报》时，曾约一位学者研究其经验，比较有无分区管制的差别。至于欧洲的分区管制，只知道普鲁士帝国是1891年通过史上第一个分区管制法，而德国则于1913年实施土地使用分区管制。究竟因何起源，与美国的分区管制有什么异同，以及内容和实施后的效果，笔者没有什么发言权。我只是对以下“中国式的概括”存疑——“西方各国都通过立法形式将土地开发建筑的权利与土地所有权分离”。何谓“分离”？难道在分区管制法之下，土地以及其他资源的产权真的就被废除了吗？或者虽然产权外观尚存，但内涵却已经面目全非？——土地主人对盖什么建筑、盖多高多宽、以及可以在建筑内从事何种经营活动，统统无权过问，一概转成了“公权力”？没这回事。证据就在“建筑不自由”论者高举高打的“欧几里德”诉案。那是1926年美国俄亥俄州克里夫兰市郊区，一个叫欧几里德（Eu-clid）的村子，为防止城市工业向本村的蔓延而做出了分区管制。村内一家私人企业（Ambler Realty）拥有68英亩土地，被规划成三种不同的用途，相应的建筑及高度也受限。由于其时工业用地市价很高，限制搞工业，意味着降低了土地价值，所以Ambler起诉Euclid村，要求判地方政府取消分区管制，或对管治造成的损失做出赔偿。该案在地方法院胜诉，但最后上诉到美国最高法院，被裁定包括对私人土地的规划维护了“公共利益并不违背保护私人财产”的宪法原则。同时，最高法院也否决了土地所有者的补偿要求。这个判例到底说明了什么？首先，Ambler可以诉 Euclid，其实正是前者拥有私人土地权利的体现。说“分权管制不等于土地充公”，就是根据这一点。要是分区管制真把私权变成公权，还有Ambler什么事？人家起诉且被层层法院受理，那个权就来自土地私权。你我想去诉，诉不了的吧？因为不拥有那块土地的私权。最高院判此案不违宪，Ambler当然服从。这是法治的表现。但他仍然拥有受限条件下的土地权利——在分区范围内选什么工业项目、选什么住宅项目、与谁合作、按什么条件筹资等等——在这个范围内，私权还是私权，并没有转为“公权力”，由村长、村委会、市长或法官来替他作决定并获得相应的收益。判完之后，Ambler还坚持自己的诉求。当然按美国体制，高院的判决为最后裁决，人家不改判，你坚持归坚持，但行为上还得服从。不过，败诉权利人坚持自己的权利，也有意义，因为最高法官们的审案准则可能与时俱进，发生变化。二战中，通用汽车在Euclid扩建飞机制造厂，战后又转为汽车配件厂，包括Ambler在内的原受限土地，又全部成了工业用地。问，晚到的土地收益归谁？还是归Ambler。为什么？私权还在，根本不因为分区管制就变成公权！其实，以分权管制处理“外部性”，本身就够拖泥带水的。洗衣铺污染环境，危害他人健康，还分什么区呐，一律禁止不就结了？城市盖高楼，挡了他人阳光，法定全部盖平房——隔离得远远的——岂不更加干脆利落？分区管制不过略加限制，远不彻底，因为有损他人的因素仅仅有所减轻，但并没有完全消除。这里就一个正确理解“公共利益”的问题。禁止开洗衣铺，其他店家和行人的利益得到维护，但洗衣店主及他们顾客的利益，就对不起了。正如禁止盖楼宇，邻居和行人利益得到关照，但楼宇之主及其客户的利益，岂不受损？这里要问的是，在排除了部分人的利益之后，我们究竟有多大的把握来定义“公共利益”？倘若可以把部分私人利益不断剔除，那所谓的“公共利益”最后还剩下什么？社会治理的实践与法治，其实是不断在寻找群体生活中人们互相损害的最小可能性。既然随处开洗衣铺会损害一份人，禁开洗衣铺又损害另外一部分人，那真正提得上台面的难题，是怎样做到互相造成损害的“净值”最小。1885年的旧金山，找到了一个解：把洗衣铺开到特定区划里去吧。1916年的纽约也找到另外一个解：把摩天大楼的顶部向里收缩一点，确保让更多的——但不是全部——阳光普照街道。“两害相权取其轻”，这是蛮传统的中国智慧。难就难在当代人类社会变化极快，密集人群“互相损害最小”的可能性空间，处在不断的变化中。经验证明，一时的互损最小，不等于长远最小，更不等于永远最优。与时俱进的办法，到底有没有？回头还说分权管制。无论1916年纽约的Zoning，还是1926年美国最高法院的Euclid判例，都不是再也没有调整、改善余地的终极真理。大体上自上世纪40年代起，对分区管制的反思就在学术研究、政策研究以及法律实践中萌生。道理也简单，说市场失灵容易，但分区管制——功能分区和建筑管制——就一定不失灵吗？管制出错——包括开始对，后来越来越错——怎么办？以我所知，1951年纽约州法院在判例中首创“浮动分区”之后，传统的Euclid分区管制已经被大量创新重新定义，一批新的司法概念与判例，如“弹性分区”、“合约式分区”、“激励性管制”、“准征收补偿”以及“开发权转让”，纷纷进入当代城市的生活。在这种情况下，只对上世纪20年代以前的美国判例引经据典，怕有误导读者之嫌。春节前后我在哥伦比亚大学访问，住在大学安排的地处曼哈顿东65街的服务公寓内。但见前后街道上，洗衣店不少，隔不了多远就有一家，与药店、便利店、快餐店、电子商品店等等相邻为安。是啊，当洗衣店再不会向街道排污，城市当局就再没有理由非把它们Zoning到大老远去才罢休。这是说，城市治理的进步，让土地更自由，建筑和经营也更自由。总起来讲，“建筑不自由”是错误定义了自由之后的杜撰，因为从来就没有听任损害他人的“自由”。城市治理的难点，在于怎样减少密集相处人群难免的互相损害。为此特别需要采取探查的态度。那些动不动宣布不同意见是“误区”的高论，可能是因为真掌握了别人掌握不了的真理。但也存在另一种可能，那就是论者连同自己未加认真推敲的高论，都落在误区当中。1. http://zhouqiren.org/archives/1557.html城乡中国82：辩“土地配置靠规划、不靠市场”[1] Tuesday 16:47:30辩“土地配置靠规划、不靠市场”——城乡中国系列评论（82）周其仁经济观察报 日星期一当“建筑不自由”论把市场逐出城市建筑的时候，也没有忘记顺带处理建筑之下的那幅土地。要是“上盖”真的不自由，其下承载建筑的土地又岂能自由？果不其然，另一项发达国家的制度安排被频频引证，那就是“城镇规划”或更为宽泛的“城乡规划”。不用细查，读者也知道“规划”一词在当下中国被使用的频率颇高。数月之前，我在一次讨论中忍不住戏言，我们这个计划经济的转型，是不是已转到市场经济尚待考究，但转成一个“规划经济”却有迹可循。不是吗？现在哪里还有与“规划”扯不上关系的经济问题？可是在英文世界，“计划”、“规划”是同一个词（planning）。此“规划”与彼“计划”，究竟有什么不同吗？作为一种体制，计划经济的全称是“中央命令计划经济”。其关键词虽落到了“计划”，但要害却是“自上而下的集权、命令与强制”。民间分散的、自愿的计划差不多古已有之，因为要把任何较为复杂的工作做得有条理，总要有点“计划”的。小到各位家中怎样摆设、假期怎样安排、换季给孩子添何衣服，都离不开计划。至于建造平遥的乔家大院，或龙岩的客家土楼，说没有“计划”或“规划”，怕是不成的。不过，只要没有强制的元素在内，这些让工作变得更有条理的计划或规划，就与“计划经济”断然无缘。这么说吧，除非渗入了国家权力即合法强制力，“计划经济”不会在日常生活中露头。斯大林创下中央命令计划体制，“计划具有法律效力”，不执行国家计划被视同犯法，随时可以办了你的。那么，近年日益流行的“规划”、“城镇规划”乃至“城乡规划”，究竟有什么特点？很遗憾，“规划”的含义多面且模糊。一方面，诸如土地的利用、开发和建设，涉及自然、社会和人文多种因素的空间布局，是很复杂的事情，欲有条理地展开工作，非讲计划，讲规划不可。另一方面，当代“规划”特别是源于高密度人群集聚的城镇规划，日趋以法律或行政权威的形式来表达，具有强制性。其实，对于“规划”既复杂、又具强制性的特点，有一个中间环节有助于我们理解和把握。这就是，当密集人群中的个体自由可能侵犯他人自由或公共利益的时候，强制力就要登场。反过来，再复杂的事，如没有互相侵犯的麻烦，技术性的理性就可以对付，不需要社会范畴的强制力。让我们从英国的城镇规划谈起。身为引领工业革命的国家，英国很早就开始城市化。1909年，利物浦大学创办了世界上第一个城市规划系，表明那里已经积累起“有条理地处理复杂的城市事务”的知识。也在1909年，英国议会颁布了第一部含有“城镇规划”术语的法律（Housing，Town　Planning,　Etc.，Act，1909）。经过一百多年来不断的修订与完善，城乡规划在英国成为一套完备的体系。今天我们要引证城乡规划而避谈英国，怕有数典忘祖之嫌。恰恰是1909年的英国城镇规划法，表明了国家的合法强制力渗入城镇规划的理由。说来有趣，英国的城镇规划因公共卫生问题而起，背景是工业化带动大量人口向城镇集聚，高密度人群引发传染病流行，公共卫生状况空前恶化。伦敦、曼彻斯特等大城市的人口死亡率，远比乡村和小镇为高。“负外部性”（指个人或企业的行为影响了其他人或企业，使之支付了额外的成本费用，但又无法获得相应补偿的现象）如此严重，理所当然引来政府干预，以法律控制高密集人口集聚区街道的宽度、建筑物的高度、结构和布局，以保证通风。于是，公共卫生的规制就延伸到建筑、街道和城镇基础设施，以确保“达到良好的卫生条件，并符合便利、宜人的要求。”不过，1909年法案仅限于为正在开发或将要开发的土地编制规划，加上第一次世界大战来临，该法案包含繁琐的程序，并没有得到很好的执行。两次大战之间，英国几度修订城镇规划法，不过执行的重点也不是城乡规划，而是当时迫切需要解决的工人阶级住宅问题。政府干预住宅市场，源于对另外一种“负外部性”的担忧——如果穷人住得太差而引发冲突和动荡，将威胁整个社会的基本秩序。不过政府要向工人提供住宅，财政基础还要靠城市的市场性开发，大体上由开发商开发城镇房地产，缴纳税收支持政府供应社会保障房。真正全面的城乡规划，在英国是二次大战之后完成的。由于大战的胜利也是战时经济的胜利，而“战时经济”恰恰以政府深度干预、甚至替代市场机能为特征。因此不难明白，为什么在战后的英国出现了一股强大的潮流，以不断扩张的政府权力来消除方方面面的“市场失灵”。英国《1947年城乡规划法》（Town　and　Country　Plan-ning　Act，1947）就在这样的背景下出台的。这部法案给英国城乡规划带来一系列重大变化：法定规划覆盖城乡全部；将具有强制力的规划权集中到中央政府和郡政府；规定城乡所有土地上从事建筑和建设都必须获得规划部门的许可证；对得到许可的开发活动，征收100％的开发增值税（development　charge）；对不予批准的开发，则由国库给予一次性的“支付”（payments，但不是“补偿”compensation）；政府还享有规划框架内对私人土地的“强制购买权（compulsory　purchase，即基于土地既有价值的征购）。正是这些严苛的规定，使这部法规被认为是英国终于完成“土地开发权的国有化”的标志。作为一个老牌资本主义国家，英国工党政府执政时通过的以上这部城乡规划法，更被看作具有方向意义的“城乡土地社会化”。试想，全部城乡空间要拿到许可证才能开发建设，而土地开发的增值收益要100％缴税，此外政府还有权基于土地物业的现值强制收购，三管齐下，哪里还有什么私权？而离开了私有的、分立的开发权、收益权，哪里还有什么市场？这岂不是为当下在中国流行的“土地配置靠规划、不靠市场”论，提供了来自西方发达国家最权威的依据？且慢。1947年英国城乡规划法固然已走得相当远，不过，终究还是没有走到前苏联那么遥远的地方。第一，英国的规划虽然依据法律制定，但规划本身并不是法律的一部分，不像很多国家那样，规划以法律的形式编制、公布，并具有法律的刚性；第二，《规划法》授权政府作为的法律空间，但民间的个人和企业并不因此就只能服从，如果发生争执，后者可以“民告官”，要求专门的土地裁判所或普通法院受理裁决；第三，在普通法的传统里，握有很大自由裁量权的法官对形形色色案子的判决，才是“法”的真正体现。概括起来，单单引证英国的法条，并不能完全代表人们行为的实际边界，非得结合那个时期的判例，才可能知道“英国的规划法实践到底是怎么样一回事”。事实上，1947年英国城乡规划法的实施，充斥着矛盾、纠纷和争执。特别是许可证的放发、开发计划被拒而领取的“支付”、100％的开发收益税、以及基于既有价值的土地征购，广受诟病。这说明城乡私人的土地物业产权，并没有因为一纸规划法案而彻底消失。正如1963年初版、40年来持续再版的《英国城乡规划》所言：“分歧和冲突的产生不是因为非理性，而是因为不同的利益主体都在各自理性地寻求其不同的目标。”（第1页，东南大学出版社中译本）实践也为修法开辟道路。1951年重新执政的保守党以“消除控制”为纲，先是把“地方政府和规划部”更名为“住房与地方政府部”，接着就在1954年修改后的城乡规划法中，废除了开发许可证，也终止了由中央土地委员会抽取的开发增值税（后来几经波折，再也没有100％增值税那种事情了，无非景气时多抽比例税，不景气时少抽）。至于“强制收购权”，也在《1959年城乡规划法》中改为以“公平的市价”作为补偿准则，而不再是早期以“土地既有用途的现值”为征购补偿的依归。20世纪50年代以后英国的城乡规划法，扭转了战后明显受空想社会主义思潮影响的那些政策与制度。原先以为由政府彻底控制开发权、100％抽取开发增值收益，以及政府按原用途现值征购私人的土地和物业，不但合乎道德，也易于操作。但1947年英国城乡规划法之后的实践，表明这套做法既不那么合理，更难于操作。这里最关键的辨析，是要看到在人口高密集的城市社会里，不但损害是互相的，收益也是互相的。当人们强调政府修建的公共设施提升了城镇土地、包括私人土地和物业的市场价值时，他们只不过正确地看到事情的一个侧面。还有一个侧面也重要，那就是在私人土地上的投资与建设，也提升政府公共建设的市值。不是吗？倘若只有政府修地铁，但居民和城市经济活动的密度不足够，那地铁或其他公共设施——比如我们在很多城市看到的那样——还不是年年亏损，何来高价值之说？难题是，上述双向的增值影响，不容易精确地被区分开来。乔治和孙中山先生主张的“土地涨价归公”，其实只看到公共投资对地价上涨的影响，却忽略了私人经济活动对公共投资也具有的积极影响。此说一旦实施——1947年的英国提供了一次机会——我们就看到因为开发增值全归公而压低私人之贡献，结果就是私人投资与建设的供给不足，如此“开发权国有化”，在战后人口增长加速、城镇化也加速的背景里，终究碰壁，不得不改弦更张。如何比较准确地识别城镇土地增值中公共投资与私人投资各自的贡献，依然是一个挑战性极强的难题。在理论上，“先假设交易费用为零”——像1960年的科斯做过的那样——也许可以走出一条路来。但真实世界里哪有交易费用为零这回事！在实践上，看来也只有坚持用市场机制来配置城乡的土地与空间资源。要市场起作用，就要清楚地界定各方分立的权利，包括政府为了公共利益征购土地物业的权利，以及恰当抽取税收的权利。但无论是征购还是抽税，发挥市场价格机制都应是基础和前提。《英国城乡规划》的第一作者卡林沃斯（Barry　Cullingworth）教授于2005年谢世。该书的最新一版即第14版，于2006年问世。这部凝结着一代学人心血的鸿篇巨制，对规划的本质有如下结论：“规划是在一个‘市场理性（market　rationality）的经济体系内运作，而市场理性可能与一些规划理论所推崇的理性不同乃至有所冲突”（第1页）。究竟谁拗得过谁呢？至少“英国战后最大的变化是从‘积极的规划’转向一个更有市场意识（有时是市场主导）的规划方法”。（第12页）如果聚焦于1947年到1950年代的英国规划的转变，我们甚至可以说：“规划由此成为市场的仆人（从某种意义上说，只有当市场运作时，规划才开始发挥作用）。”（第30页）对这些基于翔实研究的结论，不妨录以备考。以为“城乡规划”天生就是市场的对立物，或至少也是让市场发挥作用的前提的论点，是不是也应该接受重新思考：握有法律强制力的城乡规划，本身又以什么为前提和基础？1. http://zhouqiren.org/archives/1565.html城乡中国83：规划出错催生市场[1] Saturday 16:11:11——城乡中国系列评论（82）周其仁 经济观察报 日星期一不论叫“计划”还是“规划”，一旦拥有“合法强制力”，仿佛有如神助，就再也不会出错。更厉害一点，就算出错也可以不认账，横竖有权削足适履，让现实改得符合计划或规划，不就又对了？久而久之，高高在上的“规划”，可以完全不拿市场当回事。真有这档子事吗？让我找点经验来查验一番。记得上中学的时候，有位同学因为家里“换房”到别处去上学，与大家伙拜拜了。那是1964－65年的上海，“三年自然灾害”的阴影已经看不见了，而“文革”还没有到来，应该是经济运行最正常的年代。“换房”何来？就是家长们在工作单位附近发现可以互换的住宅，条件合适对换成功，就可以免去每天上下班长时间“轧电车”的劳顿。家里换了房，学生就近上学，只好与原来的同学道别。在那个年龄段，相处不错的同学少年要分手，煞是难过。自然会问：早不换、晚不换，为什么偏偏同学几年之后才换房？现在当然懂了：无非是工作场所与住家这两个位置的“配置”——如果合理规划一下，人人就近工作，还要“换房”作甚？在计划经济下，让每个人的工作地点靠近住宅，合理配置一下很容易吧？“换房”的记忆说，绝不容易。那时家长们的工作当然是国家分配的，也没有“跳槽”一说，职工分到哪里就像螺丝钉拧到机器上一样，稳定得很。即便如此，工作单位总还有些许变动：新厂子建得比较远——那时的“大上海”其实很小，闵行就是老远的郊区了——工业布局有调整。更大的问题，虽然住宅全部国有化了，但各家住在哪里，很大程度还是历史给定的。“棚户区”尚有几十万人之众，哪是想怎么配置就怎么配置的？结果，从城市这头到那头“轧电车”上下班的不是少数。“换房”应运而生。记得电线杆上有些小广告，简单而朴素，远不似今天某些地段的“牛皮癣”那么密集和扎眼。不过功能是一样的：寻找合适的交换对象。说是“市场”，太隆重其事了，因为“换房”完全不以货币为媒介，一律的实物信息——多大面积、开间如何、是否向南（阳光）、在市区的位置与地段。至于更复杂的诸如产权更名之类，怕要面谈才搞得清楚。反正，物物交换殊为不易。换成的很侥幸，更多换不成的，继续轧电车就是了。几年后上山下乡，“大批资本主义”震天响。自留地、集市、小买卖一概成了资本主义。老乡就是养个鸡、卖几只鸡蛋换点零花钱都不行。那年头批刘少奇是走资派，到了黑龙江乡下，农民家庭养鸡养猪就成了“养了个刘少奇”，要批斗！不过实际生活里，“自发的资本主义”年年批、年年斗，可还是年年有。为什么？“计划”满足不了吃鸡吃蛋的需求。1977年恢复高考，我的一位同事考上了，大家总要送行一下吧？黑灯瞎火骑车10里，想到附近一个生产队买只鸡。大冬天里的屯子一片黑，找来找去只有一家亮着灯，敲开门说明来意，不料人家是路线教育工作队正在开会，撞到枪口上了。好在听明来意，工作队头头深明大义——你们到左起第四家买吧，他家的鸡肥！后来才晓得，计划经济下“换房”、买小鸡都不过是小菜。换钢材、换煤炭、换粮食、换工业原材料等等才是大头！为什么“计划分配”之余还要“交换”？答案是计划常出错。譬如配给上海的钢材多，配给河南的粮食多，那上海以钢换粮、河南以粮换钢，岂不皆大欢喜？比较麻烦的是，倘若上海不缺粮缺电，河南不缺钢缺设备，沪豫两家就谈不拢啦。也有办法，多拉几家一起来玩，需求量大了，结构复杂了，“总有一款适合你”。再后来，各省市都安排一帮子能干的官员搞物资串换，还为专司其职的衙门起了好名字——“协作办”。打听一下，计划体制下哪里没有“协作办”？再追问一句：计划经济无所不能，为什么要那么多的“协作办”？“改革开放”，其实是很书面的语言。口头文学程度比较高的，叫“搞活经济”。那一个“活”字了得！过去苏联的政治经济学教科书说，“人是生产力里最活跃的因素”，大家背得滚瓜烂熟，但存在决定想象力，在讨饭也要开封介绍信的年代，“人的因素”究竟可以“活”成个什么样，真想不出来。一旦“搞活”，才明白，“活”就是自由——劳动自由，种植自由，发展副业工业乡镇企业自由，长途贩运自由，办民营公司也自由。本专栏引证过，对城乡中国最了不起的政策，是1983年中央一号文件“允许农民自带口粮进城镇务工经商”——中国终于打开了“人往高处走”的大门。经济活了，特别是人“活”了，计划与规划的难度就大大增加了。我看过的城市规划，不论其他，单一个变量“规划人口”，与实际发展脱节之远，就不可以道里计。信手举几例。2005年初，《北京城市总体规划（）》提出“2020年北京市常住人口控制在1800万”，该规划是经国务院批准的。但根据第六次人口普查的结果，2010年北京市常住人口就达到1961.2万人，提前10年“实现”规划。上海市的规划也经过国务院批准，到2020年常住人口控制在1600万，但去年上海人口就达2500万。广州规划到2020年控制人口在1500万，但2012年就达1600万。深圳得到批准的规划人口，2020年为1100万；去年我们在当地调查，问业内行家现在多少人了？一说1500万，一说1800万。这也非为中国所独有。上两周为辨析“建筑不自由”等怪论，把《英国城乡规划》找来读，其中赫然记录，“1960年预测的20世纪末的英国人口为6400万，而到1965年预测数增加到了7500万”（第27页）——不过区区五年时间，一个国家人口的预测数增加了17％。相比之下，1811年纽约市的第一个规划反倒高明不少，当时该市人口仅3.2万人，规划到1850年增加到50万人（40年增加十几倍！），但实际上，到时纽约人口为60多万！再加一例，新加坡的“国家控制力”举世知名，原规划2020年总人口400万，但实际上现在就超过了500万。我问他们市区重建局的官员，你们有国界海关，控制人口移入的成本低，何以如此失控？回答是全球金融危机，让新加坡赶上了吸纳全球高端人才的天赐良机！这么说也许妥当：凡发展强劲的城市，人口预测数总是远低于实际人口数！这或许称得上是一条“好城市定理”。与其对称的，当然还有“不好城市定理”——凡发展不怎么样的城镇，实际人口大大低于当局预测或希望达到的人口数。不用再问为什么了吧？反正与上文点到的经济搞活、人也搞“活”有关。老话没错，“人挪活”，但人究竟向哪里挪，又到哪里定居，上帝说了也不算。问题来了。规划人口远离实际，接下来的一连串难题是怎样解决的？须知规划人口是城市规划的基础：先预测多少人、按人均100平米安排占地、再安排交通、住宅、供水供电、学校、医院、绿地、文化设施等等。现在实际人口比规划人口多出来的缺口，动不动以千万计，这些冒出来的活人如何在城镇生活？答案就是本文的标题——规划出错催生市场。“市场”固然没有“规划”那么具有权威性、强制力以及知识上的高度自负。可是，自愿、自由并自发的市场，更富有弹性。当更多人口相互竞争因规划出错未能及时提供的土地、空间以及其他稀缺资源时，有关资源的相对价格就上升，同时刺激供给并抑制需求。无论在哪里，在画得漂漂亮亮的规划里找不到位置的人，总可以在熙熙攘攘、有时嘈杂、混乱、“无序的”市场里求得一席之地。天晓得，那漠视市场的“规划”，其实恰恰是靠了市场才维系住自己的脸面。1. http://zhouqiren.org/archives/1569.html城乡中国84：管制不当激活黑市[1] Tuesday 17:54:08——城乡中国系列评论（84）周其仁经济观察报 日 星期一在现代经济里，“管制（regula-tion）”挥之不去。这恐怕与城市脱不得干系，因为城市的人口经济密度高，磕磕碰碰的事情比传统乡村社会多得多，非有更多的规则、规章、管理不可。所以也有学者主张，该词中译“规制”胜“管制”，能更准确地表达原义。本文延用“管制”，一来习惯了，二来在我们这个地方，行政管控一切的成色甚重，但凡讲规则、规章、治理等事关公共秩序的事务，似乎都是“治人者”官家之责任，也天然都是官家“管人”的权力。管制的出发点，总是不允许部分人的自由损害其他人自由，或制止部分人以侵犯他人利益获益。不过，事与愿违的事向来不少。某些情况下，甚至搞得南辕北辙！不论起因，一旦发生管制不当，什么会跟着发生。上周我们点到规划出错催生市场，说的是无论预测有误、判断有误或执行有误，一旦规划脱离了实际，总会造出一些市场机会，让“看不见之手”前来帮忙纠错。本文要进一步补充，在自发的纠错活动出现之初，一般总在现存的规章、法律之外，所以常常是“黑的”，即法外的、甚至被视作违法的交易。以“黑车”为例。在城市生活，时不时看到有关当局“打击黑车”的声明与行动。的确“黑”——一批出租车无照、无证、不纳税、也不缴“份子钱”，比合法经营的“白车”，负担少了一大块。倘若当局对黑车眼开眼闭，那谁还干“白车”呢？一个现代城市，出租车服务沦为黑车之天下，不行的吧！问题是“黑车”何来？自己最早的体验，是在上世纪90年代中期的海南。刚刚留学归国，从海口机场出来看到“打的”还要狠狠砍价，惊诧之余不免觉得这地方也太落后了吧。问下来，明白要负责任的还是管制不当。那时的海南，旅游与公务需求总量很小，但“涨落”极大。当地配置“正规”出租车服务，以固定价格、高门槛准入为特征，难以满足“不成熟市场”的要求。一来二去，“黑车”应运而生。后来到转型阵痛中的莫斯科开会，见当地人的“习俗”，对街上任何小车都做一个手势，若对方停下来问价，双方谈拢了上车便走。这也验证了“非成熟市场需非正规服务”，否则就不那么般配。后来在燕园居然也发现“黑车”。首善之地、百年大学，总不是“非成熟市场”吧？可是新千年前后，我们的留学生公寓前面常常趴着一溜小车，高峰时有二三十辆之多。知情的师生与司机说上一两句话，就可以出发了。我试过几回，价钱公道（与正规打车比），服务上佳——他们不能以顶灯为广告，要靠口碑。一来二去，我还当上了回头客，用车时打个电话就来接，方便之极。原来大学门禁很严，空的出租车难得进来，于是有心人——不少是北大员工的家属——便开发出这么个“市场”。市里主管部门也“打击”，风声紧时，校内黑车就临时转行做“导游”，在东门内招徕到北大观光的游客，转圈介绍“一塔湖图”（博雅塔、未名湖、图书馆），收费50大元。什么地方“黑车”多？首推“白车”顾不过来之处。譬如末班地铁到站，而末班公交早早结束营运的地点。譬如公交车站离小区偏远之地，还譬如让腿脚不便、携物过重的乘客望山跑死马的换乘不接头的地点。为什么“白出租车”不做这等生意？路途太短，不够份子钱。有把握说，“黑车”都是应运而生的。此“运”者，有需求而无正规供给也。有一次在杭州长途汽车站等车去上海，冷不丁冒出一人，问要不要打的回沪，50块钱。跟过去一看，原来是三位乘客“拼车”而行。沪杭高速150公里，三人车资加起来也不够啊。司机释疑：上海的出租车到了杭州，不准载客回沪（反过来也一样），收你们150块钱，顶了过路费和汽油成本，总比空驶回家强。大家赞他，司机一声叹息，“不合法的，查到倒霉”。再看街上摆摊。城镇街道皆公共资产，天经地义要服务于公共利益。小商小贩堵在街上做生意，妨碍通行、妨碍卫生、妨碍观瞻，地球上哪里也是要管一管的。不过经验比较一下，管制还是有高下之分。纽约摊贩的故事，网上早有报道。论人口密度，曼哈顿每平方公里2.7万人，排地球前列无容置疑。华尔街、时代广场一带，观光游客密布，高峰时段人挨人、人推人。很佩服那里还有小贩摆摊做生意，更佩服纽约市政当局“容忍”小贩们当街摆摊。没有管制吗？有的。每个摊位都领牌照，卫生、安全、商品品质（特别是食物）、摊位的区段和时段，都有讲究。违章罚款也不含糊，经营牌照要挂在脖子上，如掖在口袋里的，罚1000美元。后来据说摊贩到市府集体陈情，修订了法例，减罚一半。但人家就是不取缔摊贩，道理何在？妨碍行路、观瞻等等当然有违一部分人的利益，但禁止小贩摆摊也损害另外一部分人的利益，所以，适当的管制是争取“总的净损害”最小。可是，在“管”就是“禁”的情况下，“公共利益”常常漠视了一部分本来可以、也应该兼顾的公众利益。快速通行为人所欲，方便买个烧饼充饥亦为人所欲，凭什么仅仅把前者定义为公共利益呢？但论通行，高峰时在要道路口摆摊当然妨碍交通，但高峰过去了，可不可以摆摊？那些从来没高峰的地段，可不可以摆摊？是那些不当的管制，只顾一头不顾另一头，让未得到兼顾的利益形成“需求”，直到激活“法外供给”来给以满足。要知道，城镇生活是高密度人口高频率互动的生活，互相矛盾、互相妨碍几乎无处不在，光亮一把“外部性”之剑砍杀一通，于事无补，只会给城市生活与管理者自己添乱。转谈“分区管制”。本专栏在回应“建筑不自由”怪论的那篇辩文里，提到源于1885年旧金山的“分区管制（Zoning　Regulation）”，不过是在当时条件下找到的一种处理“不良商业”——排放污水的洗衣行——对他人损害的平衡之道。不是再也不准开洗衣行，而是准许开在特定的区内，以此兼顾洗衣行与其他“高尚生意”之间的利益，达成互损最小。由于适应了当时的技术与环境，Zoning　Regulation就发展起来，成为城里处理互相妨害行为的一种流行办法。鼎盛时期，城市的空间依法分区，居住区、商业区、工业区、办公区、文化教育区等等，俨然成为现代城市空间布局的不二法门，也似乎为诸如“建筑不自由”这样离谱的论点，提供了一个难以撼动的脚注。问题是分区规模过大之后，互损的计算发生变化。巨量人口睡在一个分区，起床后运到另一个分区上班，下班再去一个分区休闲娱乐购物，那城市的交通拥堵就成为不治之症。这时，分区带来的收益，敌不过分区带来的麻烦。挑战来了：现存的法律、观念和习惯，能不能较快启动分区管制的调整与改革？美国的经验，在三权分立架构以及习惯法的传统下，大体可以经由依法诉讼、法官自由裁定权，先增加分区管制的弹性，再推进修法。以今日纽约为例，“城市综合体”即办公、商务、居住混搭的空间布局，日新月异、方兴未艾，更不要问哪个街区不可以开洗衣铺啦。倘若把分区管制当作“建筑不自由”的神明，只会顶礼膜拜，却不懂得顺势因变，那就只能眼看着城市变成一个天天把天量的“白天人口”与“晚上人口”倒来倒去的搬运场。管制滞后造就的“新需求”无限，激活法外生意一片，我们真的可以视而不见吗？1. http://zhouqiren.org/archives/1575.html城乡中国85：法外行为一分为三[1] Friday 09:22:23——城乡中国系列评论（85）周其仁经济观察报 日 星期一法外世界很精彩。从上层建筑着眼，文本法律越来越完备，部门管制越来越细致，法制国家也越来越有模样。可走进底部的真实世界，还是不难看到法外活动层出不穷。规划出错催生的灰色交易花样翻新，不当管制刺激出来的黑市，既顽强又旺盛。眼见者心烦：走市场之路，自发秩序难道就是这样的吗？在思维上，凡复杂到想不明白的现象，试试分开处理的招数吧。这些年在城乡之间行来走去，对法外现象也算见多识广，分析上屡遇驾驭不了的难题。骂一句当然容易，不过骂后还是有一个怎样认识、怎样分析的难题。一来二去，自己觉得中用的法门，是一分为三。一类法外活动，对他人及公众利益，基本没什么损害。像前文提到计划时代的“换房”，同城相距甚远的两个家庭，愿意以房换房，彼此可以离上班场所近一点，自愿互利、愿打愿挨，换就换了吧。虽然在那个时代，自发的交换活动看在很多人眼里多少有点“那个”，法律、舆论都不支持，但自发换房不损害他人利益，对公益还有点好处——减少城市拥堵——有关部门眼开眼闭算了。那时候乡下的农民，用自留地产品搞点体制外收入，利人又自利，对其他人没有损害，非隔三差五要“割尾巴”，实在没有道理，也不得人心。转向市场经济之路，大量过去容不得的自发交易纷纷登堂入室，但无损他人及公益的行为，还是可能遭到禁止。譬如，上海出租车到杭州不得载客回沪，反过来杭州出租车到上海也不得载客回杭。想破脑袋，也不知道如果允许的话，究竟谁的利益会受损。也许损害了“收益的对等性”？那就学学国家之间的航空协定，美国航空公司飞中国几个航班，对等允许中国航空公司飞美国几个航班。否则，岂不是在干“对等损害”的傻事？当然，什么才是“无损他人与公益”，在不少情况下并非一目了然。举一个例，普天下交通管制一般都重罚“酒后驾车”，或可问道理何在？饮酒固然导致驾车人反应迟钝，容易导致伤及无辜的车祸，但饮酒并不必然出车祸，行为人喝了酒，但尚未车祸伤人，凭什么限制其驾车自由？答案是“预防性限制”：由于饮酒——特别是过一定量——后驾车导致祸及他人较高的概率，所以为了有效预防，饮酒驾车就被视为“很可能严重损害他人及公益”的行为，非令行禁止不可。推而广之，“饱驾”——吃撑了之后驾车——要不要管？“疲劳驾驶”要不要管？似乎都应该管，但有效实施的成本不菲。前者难以定义什么才算“吃饱了撑的”，也没有经验可以证明“饱驾”与车祸的高相关，非要管，又没有查验酒气浓度那样的简明有效的手段，还是别“事先预防”了吧，谁出事，事后罚谁算了。后者也一样，测度“疲劳”殊非易事，规劝比较合适，出事再事后处理。大体可以确定，凡容易判定“无损他人及公众利益”的行为，如果被列入法律禁止或成为法外活动，那就应该修法改法，因为禁止无损他人及公众利益之“法”，本身恰恰损害着他人及公众利益。把这些法条去除，人们的自由增加了，但并不会损害他人及公众利益。如果一时修法改法有难度，重新有一个司法解释，把法律的含义讲准确，也是一个办法。再退而求其次，法归法，执行归执行。毕竟，对无损他人及公众利益的行为网开一面，无伤大雅。第二类行为，明显损害他人及公众利益。譬如随地吐痰，污秽公共场所，对他人及公众健康构成威胁。这个类别好办，立法禁止就是，姑息不得，因为这个类别下行为者的“自由”，明显损害他人及公众利益，非动用合法强制力加以制止，否则基本秩序都维系不了，国将不国，麻烦就大了。认定这类行为，常识一般足以胜任，不会有太大的困难。难的地方有一处，就是很多很多人都如此行为，法不责众，怎么办？上世纪80年代刚到北京的时候，王府井大街上随地吐痰的大有人在，管不胜管、罚不胜罚，很头痛。没什么好办法，坚持管、坚持罚，再加持之以恒的教育说服，熬到更多人养成新习惯，慢慢就好了。治本之策是自幼教育，从小养成好习惯。问过同学一道题：出什么价，才可能让一位从小不随地吐痰的人士，当众吐出一口痰来？最有挑战的，是第三类现象。不少行为对他人有损害，但如果不让他损害他人，他的利益就受到损害。很像胡搅蛮缠吧？其实不是。取生活中的一个实例，我们会觉得不难懂。一家诊所安安静静的，突然隔壁开了一家打铁铺，叮叮当当地热闹。很明显，打铁的损害了诊所的安宁。但我们细想，倘若不准铁匠铺打铁，后者的利益是不是被损害？不是我想得出来的逻辑。科斯1960年发表的“社会成本的问题”，全篇立论就是他那个脑袋才想得出来的“损害的相互性”。难怪鼎鼎大名的芝加哥大学学报审稿人，开始的时候无一人接受这种怪论。可是约了科斯到芝大当面辩论，说着说着，在场所有教授明白唯有科斯先生才是对的。标个价格好算账：由诊所安静看病日收800文，由铁匠放手打铁日收200文。若判打铁铺子有权让诊所出局，诊所受损800文，“社会净损失”600文；若判诊所可以让打铁铺子出局，铁匠受损200文，“社会净收益”600文。开商业谈判好了：诊所出价400文补偿打铁铺子搬走，后者到其他地方日收200文，诊所恢复平静，从此继续日日收800文。这个弯子绕大了，其实就是把“辩道理”转为“讲价钱”。严格地说，所有损害在某种程度上都有相互性——不让甲损害乙，乙就被损害。认这点不容易，但一旦认了，就不妨对各种可能的损害标个价，损甲800,损乙200,可不可以由甲出价400,买下自己不受损、让乙受损的权利？科斯可没有说一定行。他的答案是，只要交易费用足够低，互损问题也可能开谈判解决。传统福利经济学说凡外部性，必请政府出场。科斯说不一定，在不同的费用约束下，“社会问题”或有多种解决方案。半个多世纪以来，经验说科斯的发现何其了得！放眼看去，哪里没有损害的相互性，哪里不需要以新的经济学思维来分析“社会”现象？特别是中国这样的大国，庞大的人口一旦允许自由流动，转向鼓励人们追求经济利益的市场体制，人们互动的频率陡然上升，互相损害的问题也日益突出。在这样一个新局面下，与其继续挥舞“靠政府对付一切外部性”的陈旧旗帜，不如尝试运用科斯的思维，在实践的基础上探查逐步收敛法外行为的现实路径。1. http://zhouqiren.org/archives/1577.html城乡中国86：“非法”帽子漫天飞[1] Monday 14:26:56——城乡中国系列评论（86）周其仁经济观察报 日 星期一上文分析的重点，是区别处理庞大的法外活动。建议一分为三：对他人以及公益无甚损害的，不妨听之任之、眼开眼闭；对明显又严重损害他人以及公益的，立法禁止、违法必究；对损害有相互性的，选个程序来“两害相权取其轻”。建议归建议，现实是现实。当下可观察到的“法制”，似乎是“非法”帽子漫天飞，但又极少落地，活活造就一片选择性执法的“沃土”，轮到谁谁倒霉，反正总找得出一款帽子是适合的。此类“法制”，在城乡接合部很多见。几乎少有例外，凡城乡间涉房涉地的领域，“非法”帽子飞舞的密度很高，留下的麻烦问题也不少。新近的一个实例，是华侨大学校长华生先生对“小产权”问题开腔，宣布“小产权”一律非法违规，并严辞批判允许小产权合法化的主张（见华生，“土地制度改革的焦点分歧（上）”。认识华生很多年了，从来不知道他研究过乡下人的土地房屋问题。不过我不知道不等于人家一定就没有研究，没研究也不一定就不能发表正确意见。譬如对华生的定义——“小产权房现在一般指农民在集体土地上建造的用于出租和出售的住宅”——我就没什么不同意见。我的不同意见在两点，其一是华生宣布的，小产权房“都是违章建筑，从而都是不合法的”；其二是他试想的，“如果农民建的所谓小产权房可以合法化”，天下终将大乱的那些推论。本周我们先谈第一点吧。为什么小产权房都是非法的呢？华生的论据分两步：第一，“农民这么做从一开始就不可能得到‘规划许可’。因为农民的绝大部分土地是农地，是规划用于农业耕种生产的，肯定不能用来建房，更谈不上出售”。第二，既然未得到规划许可而建房，当然就属于“农民在集体土地上违规自建的住宅”，所以“从法治的角度看，……都是违章建筑，从而都是不合法的”。这里可错大发了。容我这么问吧：中国的农民、农地、农民自盖的住宅、可出租可出售的农房、以及集体土地、在集体土地上由农民自盖可出租可出售的房，打什么时候开始就有的？华生先生特别钟意的“规划许可”，又是打什么时候才开始有的？如果前者在先，后者在后，按所谓“真正的法治”，可以高举正月十五之法，宣判正月初一的行为“都是不合法的”吗？农地农房，由来已久。也没办法，谁让华夏文明源远流长？古代的事情，不说也罢，反正那老多“房契”摆在那里，就是今天有的市井之地，还可以淘换得到。远在国人根本不知规划许可为何物的年代，可出租可出售的房地就有了。朝廷也提供服务，否则怎么会有“白契”（未加盖官府大印的契书）与“红契”（明清之前称“赤契”，盖官府大印之契书）之别？法律也加规范，像宋朝开国之际，民间买卖房屋，“立契”之前，设“遍问亲邻”环节：“凡典卖、倚当物业，先问房亲，房亲不买，次问四邻，四邻不要，他人并得交易”。除此之外，购地、建房、买卖租赁抵押典当，一概自由。也不划城乡界限，至于是不是由此弄得天下大乱，怕要等华生先生考证了之后告诉我们。革命以降，中华人民共和国成立，第一部重要法律就是《土地改革法》。都知道中国共产党得天下靠农民，而动员农民靠土地改革。读一读这部当时由全国政协通过的法律（还没有全国人大，尊政协通过的共同纲领为临时宪法），大部分是如何分田分地的规定，但第30条写得明白：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”那个时候，没有农地、建设用地的分别，更没有城乡壁垒来对买卖、交易的对象划下个三六九等之类。这部中华人民共和国的法律，也从来没有明令宣布废除。后来的农业合作化、集体化、人民公社化，运动规模极大，席卷全部农村地区，却没有一部法律予以承认与规范。合作化时期，有一个《农业合作社示范章程》，日由全国人大常委会颁布，算不算法律，要问法学专家。就算是法律，里面提到的原则也只是“逐步地把这些生产资料（土地、耕畜、农具等）公有化”，并特别规定了社员有“