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一个不到四十年历史年轻城市的探索：深圳城市更新得与失
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一个不到四十年历史年轻城市的探索：深圳城市更新得与失
一个不到四十年历史年轻城市的探索：深圳城市更新得与失2007年，深圳市规划局曾经委托中规院深圳分院开展“旧改配套政策研究”，其时“城市更新”一词的应用尚不广泛。在研究课题报告开篇的显著位置曾有一段关于旧城改造与城市更新概念辨析的文字，其中还引用了吴良镛先生的一段话：“从50年代以来，在我国规划界流行一种术语，即‘旧城改建’，严格说这是很不确切的，实际上被社会误解成要适应现代生活就要对旧城大拆大改，在效果上也是不好的。因此，需要正名，改用‘城市更新’一词为宜。”
时至今日，深圳的任何城市更新专项规划或者研究报告中，恐怕再不会出现如此浓墨重彩地解释“城市更新”概念，因为深圳已经是全国最先迈入城市更新常态化和制度化阶段的城市。“城市更新”正不断地被广泛的社会实践注入更多的内涵，城市更新规划、城市更新制度、乃至城市更新的速度都在不断地“被更新”。深圳更新制度日益完善，更新手段越发精巧，无论是政府或是市场都积累了大量城市更新运作的实践经验，城市更新似乎已经超越了理念之争的时期，进入“精耕细作”的阶段。
但事实上，关于深圳城市更新的争论从未停止。政府和市场认为，深圳通过城市更新，客观上改善了旧城旧区(特别是城中村)的人居环境、大大提升了土地利用的效益，弥补了土地供应的需求，补充完善了公共服务设施，也促进了产业的转型升级，还解决了部分有关土地和违法建设的历史遗留问题。因此，深圳需要更快速地推进城市更新，以提供更多空间资源弥补城市建设仍然存在的短板。
专家和学者以为，超前或者过快的城市更新可能引发严重的城市问题，其中包括拆除重建的比例过高，大大超过了道路交通设施、公共服务设施和市政基础设施的可承受范围;城市更新大幅提升了产业和生活成本，挤出了原住民(主要是外来租客)和小微企业，破坏了老城区的社会生态和产业链条;城市更新快速将制造业空间置换为商业办公和居住空间，而后者却存在过剩的危险;市场主导的零散的城市更新难以实现城市整体发展目标，且存在瓦解公共利益的风险。
即使深圳已经进入了城市更新精细化阶段，仍然不得不面对一些“根源性”的拷问和争论——一个不到四十年历史的年轻城市是否有加快推进城市更新的必要性?到底是“更新太快导致城市问题”?还是“更新太慢阻碍城市发展”?或许并不能给出“是”或“非”的答案，抑或在不同的历史阶段有不同的回答，但这些争论存在本身就代表了深圳的城市特质，那就是要勇于超脱短期目标，敢于透过物质现象，不懈地探究城市发展的“得”与“失”。
深圳城市更新的“得”
深圳十多年来的城市更新，不仅逐步消除了体制上的障碍，同时也盘活了存量土地，促进了产业升级改造和城市投资环境的改善。但如果拨开城市空间和产业发展的表面，其实更大的收获在于过程中的社会沉淀，包括更精细化的城市运营和管理意识，更多对于城市更新和城市发展的社会共识，社会各个利益方都逐步适应了更加理性的社会参与方式，正是这些潜在的变化使深圳的城市更新并未止于空间,而具有了更多社会变革的深层意义。
1.相对稳定的社会预期
当深圳的城市更新项目进入正式的政府程序之时，无论是各级政府、市场、业主乃至公众，就可以通过深圳的城市更新公开政策或者通过征询更新专职机构，对更新项目将经历的阶段、程序和关键环节有基本稳定的预期;而当更新专项规划审批程序以后，也就意味着涉及该更新项目的主要利益方，对于项目中的更新目标、发展方向、实施环节，乃至利益分配关系和公共利益底线都有了基本的共识，并且审批完成的更新规划成为了公众监督城市更新的基本依据，利益各方对于未来项目实施的稳定性和持续性更具有信心。
这种“稳定的有共识的预期”，看似抽象，却是多年来深圳城市更新体制机制不懈建设的重大成果。回想10年前深圳城市更新起步之时，无论是政府主事官员、市场主体或是旧村业主，都很难清楚阐述实施更新的完整流程和核心节点是什么，只能是“摸着石头过河”，但河里任何一股乱流都可能使行进中的计划全部翻盘。而相比而言，尚未成熟的更新制度环境带来的问题，或者是政策和程序的延续性和稳定性不足(冷不防出台一些政策且与前期政策大相径庭)，或者是审批与博弈的环节错位(审批完成的更新规划难以经过市场博弈的考验)，或者缺乏类似更新规划的共同利益博弈平台(相关利益方只能在各自的领域中自说自话甚至相互埋怨)。而深圳正是通过城市更新制度建设，消除了城市更新进程中存在的不合理的制度障碍，为市场和社会增添了参与城市更新的信心，将城市更新纳入了法制化和常态化的城市管理体系中。
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市规划国土委 市发展改革委关于印发深圳市城市更新“十三五”规划的通知
深圳市规划和国土资源委员会
各区政府（新区管委会）、市直各单位：
　　《深圳市城市更新“十三五”规划》已经市政府同意，现予印发，请认真贯彻执行。
　　特此通知。
　　市规划国土委 市发展改革委
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深圳城市更新中的机遇与挑战
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站长：王盛泉（ ）
　　城市更新领域,深圳城市更新十分引人注目。瑞威资本指出,深圳城市更新之所以引起大量社会关注,不仅仅是因为深圳地理位置的特殊性,还因为通过城市更新,深圳可以更好的参与到珠三角的房产市场。无论从历史还是现实的因素看,深圳本身带有很多优势和劣势,在进行城市更新的进程中,会有许多机遇和挑战。
　　(深圳城市更新中的机遇与挑战)
　　1.深圳城市更新中的机遇
　　深圳,位于珠三角区域,属国家沿海经济重点建设城市。改革开放之初,深圳便被设立为经济特区,由此便可看出中央对深圳建设的重视。十九大后,澳港粤大湾区规划建设被提上日程,深圳再次迎来发展机遇。国家政策上的支持,为深圳城市更新的开展提供了很大助力。
　　区域一体化开展也是深圳城市更新的重要发展机遇。目前,东莞、惠州正在围绕深圳开展深莞惠一体化进程,在2020年将全方位安排“公路畅通、轨道加速、民航增效、管理协调、港口提质、物流提升、换乘便捷、公交跨市、交通智能”九大工程。瑞威资本通过研究指出,深圳城市更新并不是地方性建设,项目需要多方合作。区域一体化开展将为深圳城市更新提供更多的人力、财力的支持。
　　2.深圳城市更新中的挑战
　　尽管推进深圳开展城市更新的机遇众多,但项目进程中仍有许多挑战,这些挑战主要来自城市本身。
　　以深圳新乔围城市更新项目为例,项目区域存在基础实施落后、居住环境差、土地利用不合理等诸多问题,这些问题在很大程度上阻碍了深圳城市更新前进的步伐。作为项目的发起者,瑞威资本组建了专业团队对当地实际情况做了详尽的考察,预计结合瑞威资本强大的资金、技术优势以及政府政策的支持,可以有效的战胜这些挑战。
　　(深圳城市更新中的机遇与挑战)
　　目前,深圳城市更新仍在有条不紊的进行中。瑞威资本指出,后续的城市更新工作中,机遇、挑战还会不断出现。届时,只有做好充足准备,才能利用机遇战胜挑战。
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摘要: 　　“全经联线上创新讲堂”是中国房地产企业家和高级经理人最大的线上分享平台，更是全经联会员间重要的学习、交流渠道。全经联微信群目前有18个专业委员会群，加上各地方群、各类大会群以及游学群共计有60多个。每 ...
　　“全经联线上创新讲堂”是中国房地产企业家和高级经理人最大的线上分享平台，更是全经联会员间重要的学习、交流渠道。全经联微信群目前有18个专业委员会群，加上各地方群、各类大会群以及游学群共计有60多个。每次做线上分享时，全经联秘书处成员都会将分享内容同步转发在相关的群内，与全国各地的会员实时互动链接。　　11月30日，全经联城市更新委员会委员、深圳市英联土地房地产估价顾问有限公司董事长宋星慧在全经联线上创新讲堂分享了《深圳市城市更新的现状和发展》。第93期全经联线上创新讲堂：分享主题：深圳市城市更新的现状和发展分享群：全经联城市更新委员会交流群分享人：宋星慧　　宋星慧，在城市更新领域具有十分丰富的经验，擅长土地、房地产征收、城市更新等政策研究，城市规划、房地产市场及房地产咨询相关研究及运作。曾任深圳市规土委深圳市土地房产交易中心副主任。部分参与全国及深圳市征收、城市更新相关政策的制定。主持并参与数百个深圳重大市政工程的征收拆迁、城市更新工作。【分享环节】Q1：宋总，我们知道深圳是全国最早提出城市更新概念的城市。首先请您向我们简要介绍一下当前深圳城市更新的发展现状。（包括内涵、规模、支持政策等）　　深圳是改革开放的前沿城市，从80年代开始，建立特区以来已经有35年的发展历史，存在着城中村、旧工业区、旧住宅区、旧商业区、旧屋村等一系列项目需要进行城市更新改造，需要以现有的存量土地获取可用于二次开发的土地，所以城市更新的内容很丰富。（一）城市更新概念　　符合规定的主体对特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等）内具有以下情形之一的区域，根据城市规划和政策规定程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动：1、城市的基础设施、公共服务设施亟需完善；2、环境恶劣或者存在重大安全隐患；3、现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合社会经济发展要求，影响城市规划实施；4、依法或者经市政府批准应当进行城市更新的其他情形。（二）城市更新创新点　　第一、全国先行先试。自2009年深圳市创新性提出“城市更新”概念、开始全面系统推进城市更新以来，城市更新为深圳拉动经济增长、拓展存量土地利用空间、完善城市功能、促进产业转型升级、稳定楼市供应等方面做出了卓有成效的贡献。为国家规划、土地管理制度的改革创新提供了鲜活经验。　　第二、多种创新模式并举。按照“节约集约是目标，利益共享是核心，市场化是方向”的指导思想，初步构建起以为载体的管理机制，创造了存量土地二次开发的范式。　　多种创新模式体现在三个方面：1、以“城市更新单元”为基本管理单位，突破了以单一宗地为改造对象的惯常做法。城市更新单元的划定在面积、合法用地比例等方面有相对严格的限制条件，原则上为具有一定规模的相对成片区域，通过改造后重新划定产权边界和设定规划条件，能够有效地落实城市基础设施和公共服务设施用地，并通过城市更新项目的实施保证相关设施建设到位。目前城市更新单元的平均规模在8万平方米左右。2、建立了城市更新单元规划制度，更新单元规划不再是政府主导的“包办式”规划，而是多利益主体参与的“协商式”规划，在优先保障公共利益的前提下，实现“利益共享”。3、多种更新模式并举，在传统的拆除重建基础上，还提出综合整治、功能改变模式。（三）当前现状　　截至日，全市已累计列入城市更新计划项目551项（用地面积4505公顷），审批通过规划项目327项（用地面积约2612公顷）、已实施（含建成）项目154项（用地面积约1180公顷）、在建项目101项（用地面积约763公顷），实施率26%，位居全省前列。　　深圳特区的土地供应比任何城市都显得更为紧张，到2015年深圳可建设用地是975平方公里，按照我们的规划，到2020年我们的可建设用地是976平方公里，这5年间我们只有1平方公里可供使用，因此我们需要通过城市更新来释放大量土地。深圳经历过无序、不规范的旧城改造阶段，自2009年陆续出台了一系列政策法规，例如2009年出台了《深圳市城市更新办法》，详见下图是这些年深圳市出台的与城市更新有关的政策法规，内容很多很丰富。　　深圳刚刚出台城市更新的十三五规划，可见深圳对城市更新多么重视。Q2：宋总，您认为在深圳，推动城市更新项目顺利实施最重要的三个因素是什么？最有效的3项支持性政策是什么？（一）最重要的三个因素　　（1）政府政策支持：放宽准入条件、提高开发强度、地价优惠、历史用地处置、分割转让优惠、简化审批流程等　　（2）旧工业区通过改造后能够获得较为理想的经济效益：租金收益提高、工业区产业升级、收到回报时间变短等　　（3）市场力量参与：资金投入、创意理念等　　深圳市政府最近加大了城市更新的支持力度，在政策上给予了很多支持，最重要的一点是“事权下放”。深圳市罗湖区是城市更新的重要区域，近年来推进速度不够快，为此市政府以罗湖区为试点单位，特别针对罗湖区制定了试点办法，希望通过罗湖区来带动深圳市城市更新的整体推进速度。在事权下放方面，深圳市目前基本上政策的审批权都下放到各个区了。深圳市的城市更新无论是综合整治、拆除重建还是功能改变，前几年的推进速度都不够快，特别是拆除重建类项目。去年深圳市出台了《城市更新条例》的征求意见稿，只是征求意见，尚不知具体实施时间。其中提到了两个刚性指标的要求：1、对于补偿标准，不超过1:1.3，2、业主签约率达到95%以上时，剩下的部分可以进入政府征收的程序。还包括放宽准入条件：综合整治类旧工业区升级改造在权属清晰的合法土地占比方面，不低于申报范围用地的50%；在建筑物的建成时间要求方面，原则上不少于10年即可。这些内容的改变以及事权的下放，都是为了推进深圳市城市更新进度。（二）非拆除重建类最有效的3项支持性政策：　　（1） 提高开发强度　　（2） 简化审批程序　　（3） 地价优惠Q3：谢谢宋总对政策的介绍，可否帮我们介绍2个本地优秀的城市更新案例（一）案例一：罗湖区街道艺展中心综合整治1）规划范围　　综合整治范围：面积25431.7㎡，北至梅园路、南至桃园路、西至艺茂中心及艺赏中心、东至梨园路。　　开发建设用地范围：面积21400.7㎡。2）综合整治策略　　开展以综合整治为主，融合功能改变、加建扩建、局部拆建等方式的城市更新。3）改造意义：笋岗仓库这个区域实际上是深圳市最老的工业区之一，存在着人员密集、厂房破旧、产业规划混乱等问题，经过综合整治后，已经成为高端的家居饰品集散地，特别是成为了文博会的分会场，既提升了档次又可以作为一个文化交流项目。每年会吸引很多外地厂商到这里进行参观、交流、订货。（二）案例二：臣田工业区产业升级综合整治1) 现状土地权属分析及建筑权属分析　　规划研究范围内用地基本为臣田股份合作有限公司所有。综合整治范围内现状建筑权属情况包括两类：已取得房地产证和已按照“两规”处理的建筑,合计18.15万平方米。2) 综合整治改造策略　　本次规划综合现状建筑情况以及规划理念，采取“局部拆建、现状保留、功能改变、加建”四种改造模式进行综合整治，并提出“功能优化、空间蜕变、配套升级”的改造策略。例如拆除了村委办公楼，建设了一栋总部办公楼，保留了一部分现状的大型商场和宿舍，立面进行清洁和粉刷，把一部分宿舍建筑和厂房建筑改造成为研发办公建筑，还有一些厂房在允许的情况下加建1-2层研发办公，最后打造成为深圳市宝安区互联网产业基地标杆、产业园综合整治示范区。Q4：深圳英联围绕城市更新，主要提供哪些业务，请您结合已完成或正在实施的典型或特色案例具体说一说工作经验和感受。　　近年来，英联成立专门的团队为多个政府重大公共基础设施建设项目和开发商城市更新项目提供优质服务，其独创的征收全程咨询顾问及督导模式、城市更新一站式定制策划与服务模式在实践中得到客户一致好评，是深圳市征收拆迁、城市更新领域规模最大、知名度最高的品牌咨询顾问服务机构之一。　　英联可根据城市更新项目运作流程和关键节点为各级政府主管部门、开发商、社区股份公司、法律界、金融投资界提供“一站式”定制策划与服务，英联“一站式”工作服务模式：全程专业咨询顾问及全程或专项代理。说到全流程的服务，换句话说我们在某种意义上也是一种开发商，开发商能做的事情我们也都能做， 开发资金这一块我们不具备，当然有时候有些项目我们会引入一些资金介入到项目中，现在也有这些项目在运作过程中。英联城市更新服务内容　　我们做城市更新项目从前期到后期都是全程介入的，最近我们也正在运作几个项目，我们可以在前沿获得很多一手的项目信息和土地信息，从土地信息介入到资本引入，甚至和发展商进行投资合作、签约谈判到最后的开发都可以全程参与。【提问环节】Q1：宋总，在深圳，城市更新的相关政策中，土地方是国有企业或者民营企业，是一样的待遇吗？还是有所差异？　　深圳是市场化运作的方式，与业主是国有企业、民营企业和个人没有关系，只和土地性质还有权属状况有关系。Q2：上海城市更新起源于2014年，上海城市更新政策制定过程也多汲取了深圳城市更新成功的经验。想问一下，深圳城市更新在保障开发商最优资源配置基础上，如何体现政府公共利益的实现？　　第一在土地的贡献率上有要求，平均土地贡献率为30%，按照法律要求是15%的土地贡献率，但实际上土地贡献率和政府规划有很大关系，现有项目最终的土地贡献率平均达到了30%。第二需要建设一定规模的保障性住房，根据地段不同，有8%-15%的差距。Q3：目前影响上海城市更新速度的三大问题一是规划管控，二是成本较高，三是审批速度低。在成本方面，特别是税费方面，深圳有何特殊政策支持城市更新？　　深圳市也同样存在这三个问题，目前正在不断优化和改进。在规划上有法定图则，如果法定图则没有覆盖就要走专项规划，但是对城市更新项目，政府会有适当调整，可以对法定图则有所突破。关于成本问题的确是越来越高，尤其是开发商的拆迁补偿成本会越来越高，因为深圳业主的诉求都非常高。在审批流程方面，深圳进行了大幅度的调整和简化，事权下放到各个区，市职能部门层面只是负责进行宏观调控。深圳市城市更新政策最大的特点,一是可以通过签订补充土地出让合同来解决土地招拍挂的问题，第二就是地价方面，根据土地性质不同有比较大的优惠，但是税费是一样的要求，该交都要交。Q4：宋总，刚才您提到15%的法定贡献率，实际平均可达30%，也就是贡献率是一个区间，具体是多少，主要取决于哪些因素呢？　　政府要求的最低限是15%，和三个因素有关系。一是现状建筑面积，二是合法土地面积，三是区位，区位就涉及到配套需求，每个项目是不一样的，在实际过程中平均已经达到30%。Q5：目前上海城市更新参与主体多位国有大型企业，政府会比较支持；对于大量拥有存量用地的民营、私营企业反而很难推动。深圳在全面推动城市更新方面有哪些政策支持？　　深圳鼓励产权较为单一，产业升级的城市更新项目。Q6：宋总刚提出的事权下放，深圳更新中涉及到规划调整的审批程序有哪些？　　基本上规划和国土相关职能部门的事务全部下放到各个区的城市更新局来实施，城市更新局又把一些工作下放到街道来进行，一层一层的下放。Q7：上海城市更新一个项目至少需要2年的时间，其中调规大概18个月，供地又要大半年。深圳城市更新政策是如何宣传推广，存量土地使用人又何路径会了解相关政策？　　深圳的城市更新项目平均也需要5年左右。首先要立项，立项1年内要完成专项规划，否则会调出城市更新项目，2年内要完成补偿协议的签订，否则也会被调出项目，然后再签订土地出让合同，然后再开发，所以一个项目起码也需要5年以上的时间。深圳的城市更新政策是不需要宣传的，所有的发展商、股份公司都很关注很了解，都主动去更新，主动找项目。比如卓越有60个项目，很多发展商都在深圳找项目，当然进入法定程序不一定很多，但是事先已经进入到和权利人进行沟通，尤其是和股份有限公司。&Q8：那么，卓越等大开发商，他们以什么样的身份参与城市更新项目呢？协商谈判中政府如何参与实施？　　市场主体的身份，进行协商谈判。　　政府在城市更新过程中，只承担审批、监管职责，原则上在协商谈判阶段政府是不参与的，但是如果涉及到重大项目，有些区政府也会去参与组织协商工作。Q9：如果协商不成，特别是旧改，老百姓不同意，开发商如何应对？　　在旧住宅小区的更新政策上，需让政府主导。目前政策规定，签约率必须达到100%，城市更新才能进行下去，所以现在很多项目签约率到80-90%就很难进行下去了。所以深圳准备修订完善这部分政策，在城市更新条例征求意见稿提到当签约率达到95%时，剩下的部分由政府介入，不过出台难度很大。Q10：深圳城市更新除了规划、国土、建设等主管部门推动外，相关如环保、消防、招商、税务等部门可否有同步政策出台？　　深圳的城市更新政策主要是规土委制定的，市政府发布的，政策中会涉及到环保、消防等要求，这些职能部门不会单独颁布政策。Q11：对于产业用地更新，在改变用途后，政府对开发商开发物业是否有持有、限售、分割面积大小等限制？　　工改工鼓励持有，地价上有优惠，分割销售政府收取增值收益，限制开发利润。Q12：请问宋总，在深圳城市更新如果是原有建筑整治方式，有加建，建筑功能发生变化，规划国土方面土地性质是否也同步变性？&　　这是城市更新的一种模式叫功能改变，使用功能变化，但土地性质不发生变化。Q13：所有类型城市更新事权都下放到区甚至街道，由城市更新局负责，那么规划局是否还受理规划许可审批？任何类型城市更新是否都重新核发建筑工程许可证？　　城市规划不发生变化的前提下由区政府审批，如规划变更是要报市规土委的。城市更新项目按规定全部重新发放所有证书：土地出让合同、建设用地规划许可证、建筑工程规划许可证等。Q14：收益贡献度15%，或市场达到30%，这主要从哪方面体现？土地面积度让？建筑面积分成？租售收益分成？　　贡献率是指给政府贡献的公共设施用地。全经联城市更新委员会　　全经联城市更新委员会是由全经联内从事城市更新领域的创新企业家和优秀经理人组成的专业组织，是城市更新领域的创新智库和产业链平台。委员会的职能是专注城市更新领域，分享创新案例、编写创新报告，推荐创新项目、建立创新基金、孵化创新IP。全经联城市更新委员会将帮助全经联会员和业内同仁了解、关注城市更新领域的最新发展动态，搭建业主方、投资方、专业服务机构的交流平台，推动相互合作，实现共同发展。欢迎全经联会员及关注城市更新发展的业内同仁申请加入全经联城市更新委员会。申请加入请联系：秦文洁 010-（即微信）邮箱：王成祥 010-（即微信）邮箱：
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一个不到四十年历史年轻城市的探索：深圳城市更新得与失
2007年，深圳市规划局曾经委托中规院深圳分院开展“旧改配套政策研究”，其时“城市更新”一词的应用尚不广泛。在研究课题报告开篇的显著位置曾有一段关于旧城改造与城市更新概念辨析的文字，其中还引用了吴良镛先生的一段话：“从50年代以来，在我国规划界流行一种术语，即‘旧城改建’，严格说这是很不确切的，实际上被社会误解成要适应现代生活就要对旧城大拆大改，在效果上也是不好的。因此，需要正名，改用‘城市更新’一词为宜。”
时至今日，深圳的任何城市更新专项规划或者研究报告中，恐怕再不会出现如此浓墨重彩地解释“城市更新”概念，因为深圳已经是全国最先迈入城市更新常态化和制度化阶段的城市。“城市更新”正不断地被广泛的社会实践注入更多的内涵，城市更新规划、城市更新制度、乃至城市更新的速度都在不断地“被更新”。深圳更新制度日益完善，更新手段越发精巧，无论是政府或是市场都积累了大量城市更新运作的实践经验，城市更新似乎已经超越了理念之争的时期，进入“精耕细作”的阶段。
但事实上，关于深圳城市更新的争论从未停止。政府和市场认为，深圳通过城市更新，客观上改善了旧城旧区（特别是城中村）的人居环境、大大提升了土地利用的效益，弥补了土地供应的需求，补充完善了公共服务设施，也促进了产业的转型升级，还解决了部分有关土地和违法建设的历史遗留问题。因此，深圳需要更快速地推进城市更新，以提供更多空间资源弥补城市建设仍然存在的短板。
专家和学者以为，超前或者过快的城市更新可能引发严重的城市问题，其中包括拆除重建的比例过高，大大超过了道路交通设施、公共服务设施和市政基础设施的可承受范围；城市更新大幅提升了产业和生活成本，挤出了原住民（主要是外来租客）和小微企业，破坏了老城区的社会生态和产业链条；城市更新快速将制造业空间置换为商业办公和居住空间，而后者却存在过剩的危险；市场主导的零散的城市更新难以实现城市整体发展目标，且存在瓦解公共利益的风险。
即使深圳已经进入了城市更新精细化阶段，仍然不得不面对一些“根源性”的拷问和争论——一个不到四十年历史的年轻城市是否有加快推进城市更新的必要性？到底是“更新太快导致城市问题”？还是“更新太慢阻碍城市发展”？或许并不能给出“是”或“非”的答案，抑或在不同的历史阶段有不同的回答，但这些争论存在本身就代表了深圳的城市特质，那就是要勇于超脱短期目标，敢于透过物质现象，不懈地探究城市发展的“得”与“失”。
深圳城市更新的“得”
深圳十多年来的城市更新，不仅逐步消除了体制上的障碍，同时也盘活了存量土地，促进了产业升级改造和城市投资环境的改善。但如果拨开城市空间和产业发展的表面，其实更大的收获在于过程中的社会沉淀，包括更精细化的城市运营和管理意识，更多对于城市更新和城市发展的社会共识，社会各个利益方都逐步适应了更加理性的社会参与方式，正是这些潜在的变化使深圳的城市更新并未止于空间,而具有了更多社会变革的深层意义。
1.相对稳定的社会预期
当深圳的城市更新项目进入正式的政府程序之时，无论是各级政府、市场、业主乃至公众，就可以通过深圳的城市更新公开政策或者通过征询更新专职机构，对更新项目将经历的阶段、程序和关键环节有基本稳定的预期；而当更新专项规划审批程序以后，也就意味着涉及该更新项目的主要利益方，对于项目中的更新目标、发展方向、实施环节，乃至利益分配关系和公共利益底线都有了基本的共识，并且审批完成的更新规划成为了公众监督城市更新的基本依据，利益各方对于未来项目实施的稳定性和持续性更具有信心。
这种“稳定的有共识的预期”，看似抽象，却是多年来深圳城市更新体制机制不懈建设的重大成果。回想10年前深圳城市更新起步之时，无论是政府主事官员、市场主体或是旧村业主，都很难清楚阐述实施更新的完整流程和核心节点是什么，只能是“摸着石头过河”，但河里任何一股乱流都可能使行进中的计划全部翻盘。而相比而言，尚未成熟的更新制度环境带来的问题，或者是政策和程序的延续性和稳定性不足（冷不防出台一些政策且与前期政策大相径庭），或者是审批与博弈的环节错位（审批完成的更新规划难以经过市场博弈的考验），或者缺乏类似更新规划的共同利益博弈平台（相关利益方只能在各自的领域中自说自话甚至相互埋怨）。而深圳正是通过城市更新制度建设，消除了城市更新进程中存在的不合理的制度障碍，为市场和社会增添了参与城市更新的信心，将城市更新纳入了法制化和常态化的城市管理体系中。
深圳已经形成了与法定规划紧密衔接的稳定的更新规划体系。
2.日益清晰的公共底线
深圳城市更新制度建设的另一项重要收获在于，所谓城市更新中的“公共利益”，正在从完全抽象的概念，逐步转化为切实的公共政策，并逐步成为了政府行政审批中的基本底线。政府多年来在与市场和更新主体博弈的同时，也是逐步探索和昭示公共利益底线的过程。
回想深圳城市更新制度尚未成熟的时期，这条“公共利益”的底线尚不清晰，社会中有一种“旧城拆迁必然引发贪污腐败或市场不正当收益”的惯性思维；规划师们因为缺乏底线的把握，仅仅只能凭着专业知识和职业操守守护城市更新中的公共利益；而政府面对遍地开花的城中村改造申请，明知不能盲目推进，也找不到政策法规为依据抵挡。所谓城市更新的底线不仅是保护公众和社会的利益，也旨在保障各方的收益与负担的公平划分，防止局部或个体独占或侵吞城市更新的收益。虽然“公共利益”始终是一个定义模糊且随时而变的概念，但深圳的城市更新制度建设始终没有放弃这个命题，不断通过各类讨论甚至博弈“探底”，并且将其落实在各类更新政策中。比如在城市更新单元规划中设置的公共配套设施条件日益复杂，除了用地和建筑面积的要求以外，逐步加入了将设施占比、选址交通条件、设施类型、建设实施责任等等更加精细化的条件。由此可见这条底线从看不见到日益清晰，有赖于长久的经验积累和社会共识，是来之不易的收获。
3.精致的市场博弈
如果把深圳日益成熟的更新制度建设仅仅归功于政府，显然是有失公允的,因为精致的制度往往来源于政府与市场间“精致”的博弈，却不可能诞生在缺乏市场参与的更新环境中，也不可能出台于漠视市场的政府当中。深圳城市更新的体制机制建设与市场主体在旧改中的发展和演进息息相关，可以说那些越来越趋向细致的政策规范几乎都是在回应旺盛的市场冲动。以旧工业区改造为例，无论是M0类用地的创新定义，还是对工业楼宇转让和工业地产分宗销售的严格规定，直至出台专门的“综合整治类旧工业区升级改造操作指引”，并开始建立城市产业用地保护线制度......其实均出自于政府在对市场需求的回应或对市场谋利的调控。政府和市场的良性博弈有力地助推了深圳城市更新体制机制的建设，而城市更新体制机制的建设则为政府和市场的博弈搭建了一个越来越健全、公平和透明的平台。深圳的开发主体也在严苛的更新制度环境下，积累了更加丰富的城市更新运营经验。
回顾近30年来中国城市更新的历程，可以看到不同城市的不同选择，有全凭政府一己之力，“运动式”地拆建旧城；有放松政府管制，主要借助市场力量推进旧城改造的......相较前两种选择，深圳选择了一条中间道路——既未采取简单粗暴的方式约束市场，也没有一味屈服于市场，而是坚持以规则与市场博弈，用共识与社会调和。正是这样的选择让深圳率先迈入了城市更新的制度化和常态化阶段——而这可能才是深圳城市更新最重要的收获。
深圳城市更新的“失”
虽然深圳城市更新的政策工具，经历了非常复杂的博弈与实践，十年间政策目标和运作方式都发生了巨大的变化，但这是否能代表深圳城市更新的“得失”，还尚未得到专业领域中的广泛共识。但在关于城市更新的广泛社会讨论中，对“得”的认识仍然集中于房地产大幅增值，老旧建筑变豪宅，钉子户如何争取最大权益，原村民如何变为亿万富翁，房地产商如何在其中获取了巨大利润等等话题。在政府中，对“得”的关注则大多集中在通过旧改提供了多少政府持有物业，新增了多少产业用房或保障型住房上；而在对更新规划领域，如何在满足现行规范前提下，计算拆建比，获得更高的容积率几乎已经占据了技术讨论的核心话题——在深圳当前异常繁荣的土地和房地产市场条件下，通过更新快速为城市发展寻求空间增量，而空间增量的得与失、多与少，快与慢，已经成为市场、业主乃至政府关注的主要焦点，占据了城市更新的核心矛盾。而通过城市更新能获得怎样的空间质量和内涵，空间中承载什么样的人口和功能，社会文脉和城市历史会呈现怎样的变化，产业链条能否持续维系，社区发展和基层治理会受到什么冲击，这些通过城市更新可能引发的重要问题，则往往可能会在更新博弈中被搁置一边。历史告诉我们，对社会问题的搁置或忽视，其短期的影响虽然很难显现，但对于城市发展的未来却可能带来更严重的挑战；从中国城镇化的趋势来看，城市在近中期所获得的空间增量，放在更长远的未来而言，也未必能维系持续稳定的价值。
2016年年底到2017年年初，深圳市政府密集出台了一系列城市更新政策和规章。《深圳市城市更新“十三五”规划》提出争取全市完成12.5平方公里的拆除重建供地规模。
从深圳政府的相关公开数据显示，在2010年到2015年的5年间，深圳通过拆除重建提供的用地规模仅10.6平方公里。随着全市城市更新行政审批事权的进一步向区级政府下放，对于通过城市更新提高建筑规模增量的冲动日益强烈，一些区政府甚至提出通过更新“再造”一座城区的目标。由此可见，深圳未来五年的城市更新仍将聚焦于进一步加快加大城市建筑增量。虽然新的政策进一步加大了人才保障房和创新型产业用房等设施的配建力度，也旨在巩固市政、交通、城市安全等基础设施对城市更新的支撑能力；并且在城市重点地区加大了政府对更新市场的调控力度。但从其内涵来看，政府强调城市更新中的公共利益，仍然集中体现为可供政府掌控的土地和建设资源上。
另一方面，虽然《城市更新“十三五”规划》中增加专章提出城市更新“促进社区转型发展”目标，更多的规划师越来越重视城市更新的社会影响，部分公益组织已经开始自发开展城市更新社会影响评估（比如徐磊青教授为主的408研究小组的湖贝村调查，重点就湖贝村拆迁可能引发社会影响进行了评估，在行业内引发了积极反响），但无论是在修订后的更新办法或是暂行措施中，城市更新的社会影响评估仍然未能成为实施更新的法定程序或必要条件，其他关乎社区发展的就业、生活、文化、社会关系等等因素仍然是搁置一边的次要问题；至于城中村、旧厂区中真正生活和就业的主体人群——租户和外来务工人员也尚未在更新博弈中取得一席之地。
如果将当前的城市更新置于更长远的城市发展趋势中，种种迹象表明，随着城市经济增长速度放缓和老龄化时代的到来，未来中国城市很可能进入房地产市场过剩的“后置业时代”，加之分享经济的兴起，以及年轻一代租住观念的转变，深圳未来面临的核心矛盾很可能从空间资源的“短缺”转向“过剩”。当空间的基本功能和物质性需求已经被“额外”地满足时，市民更会转而寻求更具精神人文内涵的空间。那么，未来城市更新造就的过剩空间很可能成为城市负资产，如果其中还存在长期累积的社会问题，则更会成为难以处置的社会顽疾，甚至导致城市衰败。
近期有一篇广泛流传的文章，题为《从物质中获得幸福的时代已经结束》，如果未来的趋势真的如题所言，那么围绕“物质”增长为核心的城市更新，也很可能在不远的将来走到尽头，从欧美到东亚，特别是临近的香港、台湾地区，类似的趋势已经越来越明显。深圳在城市更新制度建设近十年后，也有必要从一些根本性的问题上，重新思考城市更新的方向和选择。
&&&&城市更新的未来目标是什么？
深圳的未来的城市更新仍然是以追求空间的增量为主吗？城市更新如何从单纯追求物质性的“增长”需求转向追求“非物质性”的发展需求，追求更加丰富的，更具精神意义和文化认同的价值内涵？
深圳未来的城市更新如何能够配合科技革命引发的社会转型，适应向消费和服务业为主转型的城市经济模式，主动触发社区的复兴和文化的发展，为城市转型发展提前打好空间基础？
&&&&城市更新的核心矛盾是什么？
未来基于空间增量的利益交换仍然是城市更新的核心矛盾吗？如何城市更新如何应对不同社会阶层、不同文化群体，乃至持不同价值观群体的矛盾和冲突，而非仅局限于物业持有者间的利益分割矛盾。如何将城市更新社会影响评估置入更新博弈的核心环节？如何提升真正的利益相关者（社区大多数居住者）参与城市更新的能力，如何通过城市更新为社区发展和基层治理赋权？
&&&&城市更新的评价标准是什么？
未来评价城市更新的主要标准仍然是土地利用效益的提升或空间规模的增量吗？如何重置城市更新的评价标准，如何能将社会影响的评价纳入城市更新的评价程序？如何看待“时间”在城市更新中的价值？如何从快速但难以逆转的短期更新项目，转向更长时间和可持续的长期更新运营，而非简单用项目实施的快慢评价城市更新的成功与否？
结语：城市更新，勿忘初心
城市更新的历史几乎伴随了深圳城市规划事业成长和发展的全过程。伴随着城市的建设和更新，政府职能的转变，市场体系的完善以及市民社会的发育，不断塑造出深圳城市更新的独特模式。虽然深圳的“城市更新”早已经过了概念辨析的阶段，制度管理日益精细，规划方法也愈加精巧，但并不应因此放弃对城市更新价值和方向的拷问，更不能丢弃反思、博弈和改革的勇气，因为这是深圳城市更新的初心，也是深圳城市发展的灵魂。深圳过去在选择城市更新道路时，并没有为了追求一时的绩效而选择激进的大拆大建方式，经过十多年来持续的制度建设，获得了宝贵的社会沉淀；而面向城市更新的未来，希望深圳还有勇气重拾初心，从更长远的价值观出发，从社会发展的角度出发，反省当前城市更新的得与失，再次成为探索中国城市发展转型的先锋。
（原题：《吕晓蓓：城市更新，勿忘初心——再论深圳城市更新的得与失》）