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上海市粉煤灰综合利用管理对策研究
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ZhengFuFaZhiYanJiu
&&& 《政府法制研究》2005年第11期
&&& ●　上海市粉煤灰综合利用发展中潜在的主要问题：一是粉煤灰过剩的局面将不可避免；二是粉煤灰综合利用新领域拓展有限；三是科研工作由于经费不足受到制约；四是各项优惠政策难以到位；五是政府行政管理与市场调节的有效协调缺乏对策思路
&&& ●　粉煤灰综合利用管理目标和思路:形成政府指导、市场运作、科技推进、法制保障的粉煤灰综合利用管理长效机制，确保粉煤灰永续利用，促进经济与资源、环境的协调发展
&&& ●　粉煤灰综合利用管理原则：坚持谁排放、谁治理，以用为主、谁利用、谁受益的原则；坚持鼓励科研开发、采用先进技术，提高利用率的原则
&&& 组长：赵卫忠
&&& 成员：李剑 彭燕玲 陈素萍 王天品
&&& 人类物质文明的进步同能源的利用与发展休戚相关。以煤炭作为主要能源，必将产生大量副产品――粉煤灰固体废渣。如何防止这些固体废渣造成环境污染，并进而将其开发成可再利用资源，进入21世纪的世界各国已开始高度重视这项工作并展开了大量的研究。未来的上海要建设成为环保型的特大城市，也应该依据可持续发展的战略及早研究、从容应对。
&&& 受上海市建筑材料发展应用管理办公室委托，上海市行政法制研究所开展了《上海市粉煤灰综合利用管理对策研究》，经过近半年的研究工作，形成了课题报告。本报告分四个部分：第一部分，上海粉煤灰综合利用管理现状；第二部分，上海粉煤灰综合利用存在的问题；第三部分，国内外粉煤灰综合利用介绍；第四部分，上海粉煤灰综合利用管理对策思路。
&&& 一、 上海粉煤灰综合利用管理现状
&&& (一) 粉煤灰排放和综合利用情况
&&& 1、粉煤灰排放情况
&&& 目前，上海共有燃煤电厂12家，分别为杨浦电厂、南市电厂、吴泾电厂、吴泾二电厂、闵行电厂、石洞口电厂、外高桥电厂、上海华源、金山石化、崇明电厂、高化热电厂、宝钢电厂，12家电厂总装机容量达8215MW，2003年各电厂粉煤灰的排放总量达464万吨，粉煤灰年利用量为506万吨，同全国排放量的18000万吨相比，上海占到3.9% 。
&&& 2、粉煤灰综合利用情况
&&& 随着上海经济的发展，燃煤电厂不断扩建和新建，粉煤灰排放量与日俱增：从1978年54万吨上升至2003年的464万吨，25年间增长8.6倍；粉煤灰的利用率也是逐年提高，从1978年的33.3%提高到1989年的68.7%，到 2003年已经达到109%（见附表一），比全国50％的粉煤灰平均利用率高出五十九个百分点。
&&& 目前本市粉煤灰主要应用在建材工业、市政道路、建筑工程建设中。
&&& 1) 作为建筑材料的掺合料，应用在建材工业中。
&&& 一是用于新型建筑材料和高科技的建筑产品中，如将粉煤灰用在混凝土砌块、空心轻型隔墙砖、隔板、路面彩砖等材料生产中，具有隔热、节约资源、降低成本等功效。
&&& 二是按照国家规定的8%至15%比例，掺入到生产水泥的生产原料中，在保证水泥质量的前提下，具有提高水泥产量、节约资源、降低生产成本等功效。
&&& 三是直接掺入到混凝土中，有改善混凝土拌合料的和易性的作用；直接掺入到建筑砂浆中，代替砂的使用，能够节约水泥和石灰膏，便于操作，经济效益显著。
&&& 2) 作为路基、路堤材料，应用在市政道路工程中。
&&& 一是将粉煤灰与石灰、碎石混合作为路基材料使用，可以提高路面质量，延长道路使用年限。
&&& 二是在高等级公路建设中，直接使用粉煤灰填筑路堤，具有压缩性小、渗透力强、施工简便等特点。
&&& 3）作为工程结构的回填料，应用在建设工程中。将达标的粉煤灰用于深基础、高层建筑和桥梁、隧道等工程的建筑结构回填中，具有性能稳定、节约资源等功效。
&&& (二)上海粉煤灰综合利用的管理现状
&&& 上海粉煤灰综合利用管理经历了三个阶段：上世纪80年代是以储为主的阶段，80年代至90年代是储用并举阶段，90年代以后是以用为主的阶段。
&&& 在以储为主阶段，政府没有对粉煤灰实施行政管理。但是当粉煤灰储存占用土地，污染环境，产生一系列的危害后，就引起了社会的广泛关注和政府的高度重视，从而才促使政府公权力的介入。
&&& 1、本市粉煤灰综合利用的法律依据和优惠政策。目前，本市粉煤灰综合利用管理的法律依据，起源于1987年4月上海市人民政府发布的《上海市粉煤灰综合利用管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。这部规章对本市粉煤灰综合利用的指导思想、管理体制和管理措施作了具体的规定。1994年12月，在总结粉煤灰综合利用工作经验的基础上，结合本市管理实际需要，对这部规章进行了修改，发布《上海市粉煤灰综合利用管理规定》(以下简称《管理规定》)，进一步完善了粉煤灰综合利用工作的法制管理。 同时，按照《管理规定》的精神，还积极落实了“对规定项目给予运输费补贴”、“对排放单位实行粉煤灰专用车减半征收养路费”、“利用单位可以享受国家规定的优惠政策措施”等配套优惠政策。
&&& 2、本市粉煤灰综合利用的管理体制。根据《管理规定》，上海市建设委员会是本市粉煤灰综合利用的主管部门，其所属的上海市建材业管理办公室是本市粉煤灰综合利用的工作机构，具体负责粉煤灰综合利用管理工作；市经委、市发改委、市科委、市交通局、市重大工程建设办、市电力工业局等有关部门为协管部门，协助市建委实施对粉煤灰综合利用的管理和协调。
&&& 3、本市粉煤灰综合利用管理机制。根据《管理规定》，本市粉煤灰综合利用管理由主管部门来协调供灰、用灰、运灰三方的关系；排灰单位和用灰单位每季度向管理部门上报粉煤灰排放、利用计划；粉煤灰办和各电厂的环保部门还对粉煤灰排放和利用的统计项目进行了细化，以便能够更好地分析研究，保障排灰、运灰、用灰渠道的有序畅通。此外，《管理规定》还建立了科研开发机制，明确排灰单位按量缴纳科研开发基金。（这项规定于2001年被市政府发文废止。）
&&& 总之，目前本市对粉煤灰综合利用工作主要采取的是依法管理、政府调控、自行处置、适当补贴的管理方式。
&&& 二、 上海粉煤灰综合利用中存在的问题目前，上海市的粉煤灰排放量尽管大，但是利用率高。历史上曾经作为废弃物危害上海生态环境的粉煤灰，经过社会各方多年的努力，已经成为上海城市建设的再生资源，产生了显著的社会经济环境效益，并得到联合国有关组织的肯定和赞扬。但是，从长远眼光来看，我市粉煤灰综合利用的发展前景并不乐观，还存在着许多潜在的问题：
&&& 1、在5―10年后，上海市粉煤灰将面临过剩的局面。
&&& （1）城市建设投入的逐步减缓，粉煤灰用灰渠道会随之减少，这将是导致粉煤灰过剩的一个主要原因。自1978年以来,上海市的粉煤灰利用率逐年上升,直至1999年以后的年利用率达100％。上海的粉煤灰利用率之所以能连续几年突破100％，主要原因在于：在过去的几年中，上海始终在进行大规模的城市建设，粉煤灰的消耗很大程度上依赖于这种大规模的城市建设发展。
&&& “八五”期间，随着上海城市建设“一年一个样,三年大变样”目标的确立和实施,上海市固定资产投资额逐年提高,城市建设力度逐年加大,粉煤灰综合利用量也急剧上升，下表中有关数据可以对这一现象作进一步说明。
&&& 从附表三中粉煤灰应用领域和途径看，本市粉煤灰综合利用主要集中在市政道路建设和建材工业生产领域中,以附表三中2000年数据为例，粉煤灰应用在建材工业和道路工程中分别占利用率的38%和54%，占当年利用率的92％，这表明，目前城市建设，尤其是建筑业和道路建设的发展迅速，在一定程度上决定着本市粉煤灰的利用量和利用率。
&&& 据统计，“七五”期间本市建设中心城区道路长度为1631公里，“八五”期间为3008公里，“九五”期间为3975公里，即在七五至九五期间内，本市平均每年建设道路574公里；人均居住面积1985年为5.4平方米，1990年为6.0平方米， 2000年为11.8平方米，即在1990年至2000年的十年间，人均居住面积平均每年提高0.58平方米；而2001年人均居住面积为 12.5平方米，2002年为13.1平方米, 2003年为13.8平方米,“十五”前三年人均居住面积平均每年提高达0.66平方米。
&&& 根据《上海市城市总体规划（1999――2020年）》“至2020年本市应建成中心城区道路网总长3630公里，本市市区人均居住面积2020年应达到15平方米”目标的数据推算，本市1999年至2020年间，平均每年应建道路长182公里，人均居住面积率提高0.16平方米，将此数据与“七五”至“九五”期间的数据相比，可以看出1999年至2020年间本市在道路和住宅建设方面的速度将明显趋缓。
&&& 同时，据2002年统计数据显示，本市2020年中心城道路网建设目标预计到2010年即可实现，由于2002年人均居住面积已达13.6平方米，人均15平方米的居住目标不久即将实现。
&&& （2）本市产业结构的调整，将是导致粉煤灰过剩的另一个重要原因。随着本市产业结构调整，一些能耗大、成本高的原材料生产型企业将面临关停并转。上海现有20多家水泥生产企业，2003年产量970万吨，“十一五”期间，按产业政策和环境保护发展要求，将调整为2家左右，到2020年，水泥生产中粉煤灰利用率现占25.2%的比率将急剧下降。
&&& 然而，根据上海城市发展总体规划和上海电源建设中长期规划，本市电厂装机容量将会扩大，预计到2020年，上海地区燃煤电厂装机容量将由目前的8215MW，增至12948MW；粉煤灰的排放量由目前的464万吨 ，增加到576万吨，增长率为18.5%。
&&& 利用率下降，而排放量增加，如果没有开发出粉煤灰利用的新领域，本市出现粉煤灰过剩的局面将不可回避。
&&& ２、粉煤灰综合利用领域相对集中，新技术的研发、新领域的拓展有限。
&&& 十多年来，粉煤灰综合利用有了很大发展，从其发展过程看，综合利用存在着应用量逐年提高、应用领域相对集中，应用技术水平逐步成熟、但拓展出的新领域少等特征。
&&& 目前，我市粉煤灰综合利用应用领域主要集中在三方面，即市政道路建设、建材工业生产和建筑工程建设中，在九五期间，粉煤灰平均每年在市政道路中的利用率占50.44 %，水泥中的利用率占16.24%，砼及砂浆建材中的利用率占16.26%。在这些应用领域中，粉煤灰基本上作为市政道路路基的拌合料、建材掺合料等使用，其利用技术较成熟、工艺较简单。
&&& 与国外一些发达国家相比，本市目前粉煤灰综合利用仍停留在有限的几个领域，在新领域的拓展上做得不够，如将粉煤灰用于围海造田、改造地貌等方面还较少尝试。现有的几种应用模式，难以保持粉煤灰利用的持续发展。
&&& ３、科研经费不足，粉煤灰研发工作受到影响。
&&& 在70年代末80年代初，粉煤灰作为一种固体废物，污染环境，给人们带来了诸多不便，粉煤灰的研究开发，受到政府及社会各界的高度重视。为加快粉煤灰的综合利用，1987年，本市在《上海市粉煤灰综合利用管理暂行办法》中建立了粉煤灰综合利用科研开发基金制度，这项制度在1994年颁布的《管理规定》中得到了进一步明确。根据规定，排灰单位每排放一吨粉煤灰，应缴纳0.4元的人民币作为科研开发基金，用于本市粉煤灰综合利用科研项目、重点示范工程的经费补贴，以及排灰、用灰单位开发利用粉煤灰的扶持和综合利用作出成绩的单位和个人的奖励。1997年，上海建材办又印发了《上海市粉煤灰综合利用科研开发基金征收管理规定》，保证了基金的有效使用。
&&& 自粉煤灰综合利用科研开发基金设立十年以来，投入研发资金达400多万元，开展的科研项目有18项，其中有2项达到国际水平，5项处于国际领先水平。科研成果对本市粉煤灰的综合利用起到了很大的推动作用。
&&& 进入90年代后，由于本市粉煤灰使用需量的增加，粉煤灰从“固体废物”变成了可以带来一定经济效益的“资源”，于是日，市政府明文取消了这项粉煤灰科研开发基金。但是由于本市乃至我国粉煤灰的市场运作还没有形成完善的机制，这项基金的取消，使得本市粉煤灰科研开发失去了固定的经费来源，造成已经形成的科研开发机制无法正常运转，严重影响了新技术和新领域的研究开发，在一定程度上，制约了本市粉煤灰综合利用的发展，以致这两年本市粉煤灰的研发工作基本处于停滞的状态。
&&& 4、优惠政策尚未配套、落实到位。
&&& 粉煤灰综合利用要获得持续、稳定的发展，除了依法管理、责任明确、市场运作外，政策支持的作用不可低估。
&&& 目前，国家给予粉煤灰综合利用的优惠政策，主要是根据《国务院批转国家经贸委等部门关于进一步开展资源综合利用意见的通知》（国发〔1996〕36号）的规定，对属《资源综合利用目录》范围的给予一定优惠，即对符合规定要求的产品实行增值税减征或者免征，对利用企业实行所得税一定期限的减征或者免征。
&&& 这些规定促进了粉煤灰综合利用的发展。但是，现有的鼓励、扶持政策，在促进粉煤灰综合利用上，还存在着优惠不足、配套不够、原则性多而操作性差等问题。具体表现：一是可以享受优惠的利用产品或者企业范围不广，仅局限于水泥、砖、混凝土等建筑材料和部分墙体材料。二是对可以享受优惠政策的产品要求高，如水泥必须掺入30％的粉煤灰量。三是根据通知规定，对综合利用企业还应当从建设项目立项、信贷等多方面给予政策优惠，但实践中，这些政策往往难以落实。因此，总体上说，国家对粉煤灰综合利用工作存在着鼓励、扶持和优惠政策尚不到位，保障不够等问题，使得粉煤灰综合利用内在动力不足。
&&& 5、政府行政管理与市场调节如何有效协调，缺乏相应对策思路。
&&& 当前本市粉煤灰综合利用所以能取得如此大的成效，主要依赖于目前的市场需求，即城市建设的迅速发展和前几年应用技术的储备和推广，在目前市场需求大于供给的局面下，粉煤灰被自然而然的接纳与消耗了。但是，上海目前的这种市场需求具有时间性，是短暂的，真正保持粉煤灰综合利用良性循环的市场机制尚未有效的建立起来。当这种具有时间性的市场需求消失时，“责任主体不明确、政府监管缺失、激励机制贫乏、法规滞后”这些粉煤灰综合利用中潜在的问题就会暴露出来，从而很可能会造成本市粉煤灰综合利用工作的“重创”。
&& &粉煤灰综合利用工作是一项复杂的社会系统工程，具有很强的社会性，需要政府采取法律等手段，通过宏观调控的方式，建立“粉煤灰利用”市场的长效机制，规范“利用市场”的秩序，以避免“利用市场”机制可能出现的“失效”。
&&& 三、国内外粉煤灰综合利用情况
&&& 粉煤灰是一种固体废弃物，又是一种可开发利用的资源。大量实践证明：通过开发利用，不仅为产生粉煤灰的企业节省了处理堆存粉煤灰所需费用；同时，又为发展建材工业，调整建材产品结构等提供了良好机遇；另外，还节约了堆场所需用土地、减少了环境污染、改善了生态环境。
& &&我国政府十分重视粉煤灰综合利用，把粉煤灰作为资源综合利用的重点。尤其是1994年以来，国家和一些地方政府相继颁布了有关法规、政策，有的城市还建立了专职管理办公室，加强管理，使粉煤灰的综合利用取得了显著成绩。全国粉煤灰的综合利用量由1995年的5188万吨增加到2003年的9360万吨，利用率由43％上升到52％，并出现了一批粉煤灰综合利用的先进城市。与此同时，国家（行业）和地方的质量技术监督部门制定或修订了一批有关粉煤灰综合利用的技术标准。
&&& (一)国家层面
&&& 1、 国家促进粉煤灰综合利用的指导思想和目标
&&& 粉煤灰综合利用是资源综合利用的一个重要方面，国家一直在积极推广，在《能源节约与资源综合利用“十五”规划》中，国家对资源综合利用提出了明确的指导思想，同时对粉煤灰综合利用主要目标和技术发展重点作了明确规定。
&&& １） 指导思想：认真贯彻落实可持续发展战略，坚持“资源开发与节约并举，把节约放在首位，依法保护和合理使用资源，提高资源利用率，实现永续利用”的方针，以市场为导向，以企业为主体，以提高能源效率和资源综合利用为核心，加强法制建设，强化政策导向，依靠技术进步，加强科学管理，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的资源综合利用宏观管理体系和运行机制，促进经济与资源、环境的协调发展。
&&& ２） 主要目标：至2005年，全国粉煤灰综合利用率提高到65％。
&&& ３） 发展重点：高附加值粉煤灰综合利用技术。
&&& ２、国家促进粉煤灰综合利用制定的有关法规和政策
&&& 1）规章规范。1994年，国家经贸委、电力工业部、财政部、建设部、交通部、国家税务总局联合颁布了《粉煤灰综合利用管理办法》，确立了粉煤灰综合利用工作的指导思想、管理原则、管理措施和优惠政策，依法全面规范全国粉煤灰综合利用，促进综合利用工作。
&&& 规章规范的主要内容：一是确定了粉煤灰综合利用坚持“以用为主”的指导思想；二是规定粉煤灰综合利用实行“因地制宜，多种途径，各方协作，鼓励用灰”和“谁排放、谁治理，谁利用、谁受益”的原则；三是实行源头控制，明确新建、扩建、改造工程，必须包括综合利用方案；四是鼓励充分利用粉煤灰，规定有条件利用的建筑和道路工程，必须利用粉煤灰；五是明确各有关部门应对粉煤灰综合利用给予一定的优惠政策;六是设定了相应的法律责任。
&&& 2）政策规范。1996年,国务院批转了国家经贸委等部门联合制定的《关于进一步开展资源综合利用意见》。在该意见中，国家有关部委对进一步开展资源综合利用提出了明确意见，一是实行优惠政策，鼓励和扶持企业积极开展资源综合利用，对列入《资源综合利用目录》的给予政策优惠；二是要求各有关部门对企业资源综合利用项目应重点扶持，优先立项，银行根据信贷政策,在安排贷款上给予积极支持；三是加强资源综合利用开发和合理利用，要求有关管理部门、单位和企业做好资源充分利用工作，防止资源浪费和环境污染。
&&& 3）税收规范。在财政部、国家税务总局颁布的《关于企业所得税若干优惠政策的通知》（财税字［94］001号）、《关于部分资源综合利用及其他产品增值税政策问题的通知》（财税［号）中，对享有粉煤灰综合利用优惠政策的产品、企业及具体政策作了规定。
&&& (二)国内情况
&&& 在可持续发展战略思想指导下，根据国家粉煤灰综合利用指导思想和原则，南京市、大连市、哈尔滨市、南昌市等许多城市积极开展粉煤灰综合利用管理工作，各城市相继制定法规，加大科研投入，拓展应用领域，积极落实优惠政策，努力建立粉煤灰综合利用长效管理机制，取得了一定成效。主要做法：
&&& 1、强化政府管理。南京、大连、哈尔滨、南昌等许多城市，分别明确市政府计划部门、城乡建设行政管理部门是各市的粉煤灰综合利用管理部门，并进一步明确了管理职责。如《南京市粉煤灰综合利用管理条例》明确主管部门的职责有六项：一是负责实施有关粉煤灰综合利用的法律、法规和规定，组织监督检查；二是拟定粉煤灰综合利用规划和计划的执行情况；三是负责粉煤灰的排放、贮存、运输和开发利用的管理，协调各排灰、运灰、用灰单位之间的关系；四是参与排灰建设项目和粉煤灰综合利用项目的审查批准、评价论证、设计审查、竣工验收、协助监督检查粉煤灰制品的质量；五是负责粉煤灰综合利用专项资金的管理监督；六是市人民政府赋予的其他有关职责。同时，南京还规定，市人民政府应当将粉煤灰综合利用发展纲要列入国民经济和社会发展规划，按年度组织实施；南昌市还将粉煤灰综合利用列入市、县人民政府环境保护责任目标。
&&& 2、明确责任主体。哈尔滨市规定，粉煤灰排放单位应当按照粉煤灰综合利用规划和计划建立粉煤灰综合利用目标责任制，开展粉煤灰综合利用。唐山市、邯郸市分别规定，粉煤灰排放单位必须采取措施，加强对粉煤灰排放、贮存、污染防治和开发利用的管理。南昌市规定，排放单位的粉煤灰综合利用量应当逐年增加。
&&& 3、实行源头控制。石家庄市规定，凡新建、扩建或者改建排放粉煤灰工程项目应当包括粉煤灰综合利用的内容；现有粉煤灰排入单位未经批准不得新建、扩建贮灰场。哈尔滨市规定，新建、改建、扩建燃煤发电等工程项目，应当有相应的粉煤灰综合利用项目；综合利用设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。唐山市规定，在距离粉煤灰贮存场二十公里范围内不准新建、扩建实心粘土砖厂。
&&& 4、建立鼓励综合利用基金。南京市规定，建立粉煤灰综合利用基金，专项用于粉煤灰的科学研究、综合治理、开发利用等，其基金来源：一是根据排灰单位的排灰量按比例收费；二是从排灰单位的排污费中按比例收取；三是向新建灰场或者生产实心粘土砖企业收取。哈尔滨市规定，对开发综合利用粉煤灰项目的，经批准，可以从粉煤灰综合利用费用中优先安排资金，其粉煤灰综合利用费用来源：一是粉煤灰排污费征收总额的30%；二是市财政适当投入。南昌市、石家庄市等城市都有此规定。
&&& 5、鼓励综合利用。一是强制利用。南京市规定，凡具备粉煤灰综合利用条件的建设项目，必须按照规定利用粉煤灰制品；南昌市规定，粘土砖生产厂，有粉煤灰可供取用的，应当掺入粉煤灰；石家庄市规定，在距储灰厂二十公里范围内筑路、筑坝，建设单位在技术标准允许的情况下，必须掺用粉煤灰。二是给予利用优惠。南京市、南昌市、哈尔滨市等城市都在法规上明确规定，对综合利用给予政策优惠。
&&& (三)国外情况
&&& 煤炭作为一种能源，在未来的200年依然是人类主要的动力燃料，而目前大量使用的天然气和石油最多只能维持50－60年。所以，世界上的许多国家，一方面很重视煤炭的利用，另一方面也非常重视煤炭的“副产品”――粉煤灰的综合利用。
&&& １、国外粉煤灰综合利用的领域。目前，国外粉煤灰的应用领域主要集中在7个方面：一是水泥与混凝土工业：水泥的生料组成或混合材，混凝土的掺合料和细集料、配制泡沫或加气混凝土、砂浆的掺合料或集料。二是土木工程中结构回填材料：灌浆材料、筑路材料、矿井充填材料、沥青填料、稳定土材料以及新陆域形成时的填筑材料。三是建筑材料：人造轻骨料、建筑砌块、免烧或烧结砖、烧结陶瓷面地砖、墙体材料和各种类型的吊顶及地板材料。四是农业化肥产品及土壤改良。五是环境保护工程：废料稳定、废料固化、废水废气吸收材料。六是再生材料工程：铝、硅以及微量元素的提取。七是工业材料：空心微珠的利用、塑料及铝制品填料。
&&& ２、国外强化粉煤灰综合利用的作法。西方发达国家通过如下措施，来强化粉煤灰等固体废物的综合利用：
&&& 一是倡导“资源循环利用”的理念。70年代以来，美国、英国、德意志联邦共和国、法国、日本等国由于废物放置场地紧张，处理费用浩大,开始大力倡导“资源循环”的理念，主张工业废物从消极堆存向综合利用发展。这些国家把固体废物纳入资源管理范围，制订固体废物资源化方针，通过建立固体废物资源化体系,把有明确用途的废物纳入资源分配计划，把暂时不能利用的废物作为后备资源储藏起来。如日本的滨海城市川崎，就将粉煤灰水泥及其利用列入城市发展“行动计划”，把它们作为创建生态企业、生态工业园区和生态城市的组成部分，通过这个“行动计划”，向人们灌输“资源循环利用”的理念，以实现对环境的“零影响”。
&&& 二是制定防治和管理固体废物的法规。在西方发达国家，防治固体废物的污染和利用固体废物的政策大都通过立法手段体现出来，许多国家都制定了固体废物管理法规以及环境标准。
&&& 三是成立专门的粉煤灰管理部门或协会。管理部门的主要任务是制定各种规章和环境标准。协会的主要任务是出版有关书刊，对这一行业中的有关问题进行探讨研究。美国的“全美利用粉煤灰协会”和英国的“国家废渣综合利用协会”，在粉煤灰的综合利用中都发挥了很好的作用。
&&& 四是设立粉煤灰科学研究机构，不断寻找利用途径。设立粉煤灰科学研究机构的目的是为了更好地研究粉煤灰的性质、特征及对环境的危害，并对粉煤灰的处置、回收、利用技术进行研究。正是由于科技上的高投入，使得美国这样的煤炭生产和消费大国，其环境质量却没有因此受到明显影响，技术上的领先，还为美国带来了丰厚的经济回报，如：美国能源部最近宣布，一种减少氧化氮形成的洁净煤技术系统(LNCFS)的销售目前已达到10亿美元。
&&& 总之，从频繁召开的粉煤灰国际会议和收集的大量论文资料，可以看出：在当前，粉煤灰利用工作仍被许多国家所重视，仍有不少人在不断地探索、研究、开发粉煤灰利用的新技术和新领域，因为粉煤灰的综合利用与建设生态化的居住环境、人类可持续发展战略是一脉相承的。
&&& 四、对策思路
&&& 考虑设计和构筑上海未来粉煤灰综合利用管理对策思路，首要的前提是如何看待粉煤灰，是将其作为固体废弃物还是将其作为可利用资源的问题。如果将其作为固体废弃物，则从环境保护，防止污染的角度，依照有关环境保护法律规范实施监管。如果在目前乃至近几年内粉煤灰的排放和利用基本持平，有时还可能出现需求量大于排放量的情况下，将其作为可利用的资源，则完全可以通过市场机制自行解决，政府也很难采用行政管理的手段介入其中过多地进行干预。
&&& 但是，上海市目前的情况是：如果粉煤灰综合利用的研发没有突破，粉煤灰的应用仍然始终局限在现有的几个领域，随着本市建设规模减缓和产业结构的调整，粉煤灰可能会出现过剩的局面。到时候，政府再采用环境保护监管和鼓励综合利用若干政策等手段，被动式的事后加强管理，往往需要付出一定的代价。
&&& 在已经预见未来可能出现的负面现象时，不采取措施加以事前防范，不是政府所希望的明智选择。因此，居安思危，前瞻性地思考本市未来粉煤灰综合利用管理的应对策略，做出一些政策储备是必要的。
&&& （一） 要用以人为本的科学发展观，对粉煤灰未来可能发生的过剩现象有足够的估计，在指导思想、管理目标和管理思路方面早作准备。
&&& １、 确立本市粉煤灰综合利用指导思想：以可持续发展战略思想为指导，以防止环境污染为目标，以实现粉煤灰永续利用为宗旨，科学地指导粉煤灰综合利用工作。
&&& ２、明确本市粉煤灰综合利用管理目标和思路：形成政府指导、市场运作、科技推进、法制保障的粉煤灰综合利用管理长效机制，确保粉煤灰永续利用，促进经济与资源、环境的协调发展。
&&& 政府指导。市场经济不等于自由经济，当市场经济失灵时，需要政府干预或者调控，以恢复经济秩序，保持社会稳定。政府干预或者调控的重要方式是政府指导。政府指导具有四方面的作用：一是具有弥补法律空缺的作用；二是具有规范、调整和引导、促进的作用；三是具有效率保障的功能，有助于节约行政成本，实现行政目标；四是有利于充分保障相对人的意志自由，体现人权和行政民主的要求。
&&& 我国市场经济尚处于初级阶段，通过政府指导避免资本主义自由竞争阶段的弊端是重要的。但我国政府机构改革，政府职能转变还有一个过程，行政运转中的体制性和主观性缺陷还比较明显，政府指导的科学性和合理性还难以客观体现。因此，既要加强政府对市场经济的指导，又要防止政府权力的过度干预，使市场经济对行政权力的合理期待控制在合理的范围内，是我们需要不断破解的难题。
&&& 粉煤灰作为再生资源虽然目前已供需平衡，但并不意味着将来一直保持平衡。因此，不论是现在还是未来，加强政府指导，对实现粉煤灰的永续利用是必要的。粉煤灰综合利用是一项系统工程，涉及政府、企业、经济、环境等许多市场经济关系。政府指导的内容也是多方面的，主要体现在以下五个方面：
&&& 一是通过制定产业政策，鼓励使用粉煤灰为原料的产业发展。
&&& 二是通过制定技术标准，防止粉煤灰综合利用中对环境产生的污染。
&&& 三是通过制定排放和利用指导性计划，引导排放单位和用灰单位以最低的成本达到综合利用的最佳社会经济效果。
&&& 四是协调和帮助解决排放单位、用灰单位有关政策和技术方面的矛盾和问题。
&&& 五是培育和发展行业协会，指导行业协会开展促进粉煤灰综合利用工作。
&&& 市场运作。通过市场配置生产要素和资源是市场经济的基本要求，即使是稀缺资源或者有限资源，也应在政府指导下，按照公开、公平、公正的原则，通过市场竞争，优化配置。市场运作的基本特征是按照价值规律由供需双方自主、有偿交换。政府没有权力也没有必要干预供需双方的行为。粉煤灰虽然是再生资源，亦应通过市场机制的运作方式进行配置，尤其是粉煤灰在供求平衡的状态下更应如此。至于粉煤灰价格过高，影响利用者的积极性，这也不用政府忧虑，只要有人愿意买，价格不会下降，如果有价无市，市场自然会调节。市场化运作机制下，政府不能直接干预其价格，而当价格过高，供大于求时，政府可以采用环境方面的法律手段，对粉煤灰排放者征收排污费，对堆放的场地，通过提高土地使用费或者出让费控制土地无效利用，以此影响排放者做出降价的选择。另一方面政府可以通过促进科技进步，拓展利用渠道，扩大综合利用，解决供大于求的矛盾。
&&& 市场化运作机制的内在要求提醒政府：公权力是有限的，政府的责任是规范市场化运作的秩序；而民事主体在秩序范围内的行为，政府不得干预，也就是说，粉煤灰在流通领域，政府难以插手。
&&& 科技推进。科学技术是推进粉煤灰综合利用的关键。粉煤灰的科学技术研究与信息科学研究有所不同，其研究成果很难产生直接的经济效益。况且科研从立项、研究、科技成果中试到科技成果推广等过程复杂，投资比较大，投资周期比较长。在市场化的体制下，由企业投资开展科研，其内在经济动力不足。因此，粉煤灰综合利用的科学研究需要政府有力支持，并组织社会各方力量开展科研，以此推进粉煤灰的综合利用。政府主导型的高科技在发达国家，尤其在美国，是促进社会经济发展，增强国际竞争力的成功手段。粉煤灰综合利用与高科技还难以相攀，但其环境保护的社会经济效益相当明显，在市场机制难以解决问题的情况下，政府有责任承担这个义务。
&&& 法制保障。依法治国的重点是依法行政，依法行政是现代民主政治建设的基本要求。政府实施对粉煤灰的行政管理同样必须依靠法制。而法制保障的基础是设计构划科学、合理的具体制度，使政府管理目标在制度规范内有序的实现。
&&& 国家和本市有关粉煤灰的政策早已明确，但相应法律规范比较滞后。国家级部门规章、本市上世纪90年代制定的规章亦已不合时宜，亟需引起本市政府的高度重视，应尽快组织有关力量，研究起草适合上海未来市场发展要求的新法规范，将粉煤灰综合利用的管理目标、管理原则、管理措施、促进利用等政策思想纳入法制化轨道，从而保障上海粉煤灰综合利用的稳定持续发展。
&&& （二）适时对《管理规定》进行修改。
&&& 1994年颁布的《管理规定》在本市粉煤灰综合利用多年工作中发挥了积极作用。但是，随着市场经济体制、机制的逐步建立与完善，《管理规定》的部分内容已经不再适应本市粉煤灰综合利用管理的现状，需要适时对《管理规定》作部分修改或调整。
&&& 《管理规定》中需修改或调整的主要内容：
&&& 1、明确粉煤灰综合利用管理原则:一是坚持谁排放、谁治理，以用为主、谁利用、谁受益的原则；二是坚持鼓励科研开发、采用先进技术，提高利用率的原则。
&&& 2、强化粉煤灰源头管理：一是明确新建项目必须建设粉煤灰处置设施和设备；二是排灰单位不得擅自建设贮灰场。
&&& 3、落实粉煤灰排放者的处置责任：明确粉煤灰排放者应当承担处置责任。实行污染者付费制度，明确粉煤灰在被综合利用前，无论其有多大的利用价值，排放者都必须承担污染环境的责任，从而敦促粉煤灰的排放者积极采取措施，寻找途径，早日形成一套以市场为导向、以排放者为责任主体的长效管理机制。
&&& 4、建立促进粉煤灰综合利用的科研开发机制：建立粉煤灰综合利用技术开发基金，明确开发经费来源，以及科研开发的运作方式。
&&& 5、建立促进粉煤灰有效利用的管理措施：一是明确将粉煤灰综合利用纳入各级人民政府和社会发展总体规划；二是强制部分产品和项目必须使用粉煤灰；三是制定或者落实优惠政策，促进综合利用。
&&& 6、落实政府职责：一是制定粉煤灰综合利用的规划；二是制定粉煤灰综合利用科技开发和应用推广方案；三是加强粉煤灰产生与利用的监管。
&&& （三）贯彻“科教兴市”战略，切实落实科研经费，强化粉煤灰综合利用的科学研究。
&&& 日，上海市人民政府发文取消了粉煤灰科研开发基金，造成本市粉煤灰科研开发经费不足，影响了粉煤灰综合利用新技术、新领域的开发和应用。根据“科教兴市”是推进城市经济发展的主战略，是城市未来发展必然选择的宗旨，粉煤灰的综合利用工作，仍然需要以科技创新来促进其技术的更新和应用领域的拓展。因此，有必要落实科研开发经费，为本市粉煤灰综合利用科研开发机制的形成提供必要的资金保障。
&&& １、 科研开发经费的来源。一是从征收的固体废物排污费中按比例划转。二是从墙体基金中按比例划转。三是财政适当投入。
&&& 今后粉煤灰综合利用的科研重点是应用技术的推广和经济效益的模型比较，经费投入需求相应较大，据有关专家估算，每年大约需要200万元以上，政府部门应予以充分考虑。
&&& ２、科研开发项目运作机制。经费预算占排污费、墙体基金和财政拔款的具体比例，由市建委会同市环保局提出方案，经市财政局审核，报市政府领导审批。经费的运作应按照公开、公平、公正的原则，由管理部门通过招投标的方式，组织有关专家开展科研技术项目的研究，并积极推广应用。
&&& （四）确保各项优惠政策落实到位。
&&& 粉煤灰综合利用工作既保护环境，又节约资源，是一项利国利民的益事，在确保现有的各项优惠政策落实到位的前提下，政府应该在税收、信贷等政策上进一步给予支持。
&&& 1、在税收方面：扩大享有税收优惠政策的粉煤灰利用产品和企业的范围，同时，对规定的享受税收优惠的产品的粉煤灰掺入比例作适当调整。
&&& 2、在信贷方面：对利用粉煤灰的投资项目和企业实行贷款利息、还贷条件优惠政策，包括低息、贴息等。
&&& 3、在扶持方面：对利用新技术和新设施进行粉煤灰开发和运用的项目和企业，政府给予一定比例的补贴。
&&& 编后语：虽然目前上海市的粉煤灰利用率已达到100％，但是，在未来5－10年后，随着上海市建设投入的逐步减缓、产生结构的调整及电厂装机容量的扩大，将会出现因利用率下降、排放量增加而导致的过剩局面。课题组在对上海市粉煤灰综合利用的管理现状、存在的主要问题进行调研分析的基础上，通过参考借鉴国内外粉煤灰综合利用管理的先进经验和做法，提出了上海市粉煤灰综合利用管理的对策思路，对上海市防止粉煤灰这种固体废渣污染环境、实现其永续利用的目标具有重要的参考价值。
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